La Camera,
premesso che:
la situazione della finanza locale è giunta ad un punto molto critico, dovuto al gravoso contributo imposto ai comuni ai fini del risanamento dei conti pubblici, all'abolizione dell'Ici sulla prima casa, ai vincoli stringenti sul nuovo patto di stabilità interno;
le gravi condizioni di bilancio in cui versano gli enti locali, che hanno effettuato investimenti e programmazioni economiche-finanziarie sulla base delle previste entrate Ici e dei trasferimenti dello Stato che poi sono venuti a mancare, rendono consistente il rischio collasso di tutto il sistema;
la manovra di contenimento della spesa delle autonomie territoriali ha conseguenze rilevanti sulla spesa sociale e sugli investimenti degli enti locali, che rappresentano il 70 per cento del complesso degli investimenti realizzati sul territorio nazionale;
questo è particolarmente grave in una situazione di crisi economica internazionale, nella quale gli investimenti pubblici anche locali sono considerati in tutti i Paesi un importante sostegno all'economia;
le opere infrastrutturali locali rappresentano, inoltre, un volano per lo sviluppo del territorio di riferimento, anche ai fini del rilancio occupazionale;
l'Anci, attraverso la Fondazione Istituto per la finanza e l'economia locale (Ifel), ha condotto un'indagine tra i comuni soggetti al rispetto del patto di stabilità interno, al fine di comprendere nel miglior modo possibile l'impatto della manovra finanziaria per l'anno 2009, analizzare la struttura e le dinamiche dei trasferimenti ricevuti dagli enti locali, gli effetti sull'autonomia tributaria derivanti dalla soppressione dell'Ici sulla prima casa, le conseguenze del nuovo patto di stabilità interno sulla spesa per investimenti;
il rapporto dell'Istituto per la finanza e l'economia locale (Ifel) 2008 ha evidenziato che, per quanto concerne il quadro di finanza dei comuni, dopo un trend finanziario declinante dal 1990 al 2002, si è avuta una tendenza migliorativa dei bilanci culminata nel 2007, quando i comuni sono stati l'unico comparto della pubblica amministrazione ad aver raggiunto un avanzo di bilancio, dovuto ad un minimo utilizzo della leva fiscale e ad un massimo controllo della spesa, compresa quella per investimenti;
nonostante tale comportamento virtuoso dei comuni, la recente programmazione di bilancio, sebbene orientata a rafforzare la solidità dei conti pubblici, ha ridotto l'autonomia tributaria e la necessità di sviluppo degli enti locali, obbligandoli ad uno sforzo superiore al peso del comparto;
infatti, il documento di programmazione economico-finanziaria 2009-2013, ripartendo gli obiettivi di finanza pubblica sui diversi livelli di governo, a fronte di una riduzione complessiva del deficit di circa 1,6 punti percentuali in rapporto al prodotto interno lordo, ha imposto ai comuni un risanamento pari al 25 per cento del totale, ben superiore al peso relativo di comparto, pari invece al 7 per cento, e tale contrazione riguarda necessariamente il versante della spesa, rappresentata per circa la metà da quella per investimenti;
le misure dell'ultima manovra di bilancio generano nel 2011 un taglio della spesa finale dei comuni pari ad oltre il 18 per cento di quella realizzata nel 2008, anno già caratterizzato da un forte declino degli investimenti;
l'entità della manovra imposta si connette con la riduzione di risorse messe a disposizione dei comuni, realizzata sia attraverso una progressiva riduzione dei trasferimenti in quota al prodotto interno lordo, sia mediante l'abbattimento dell'autonomia tributaria indotto dall'abolizione dell'Ici sulla prima casa, mettendo a serio rischio il sistema finanziario delle amministrazioni comunali e la loro posizione debitoria;
per molti comuni il livello di indebitamento è maggiore del 200 per cento delle entrate proprie correnti e per essi a breve si potrebbe configurare la necessità di utilizzare risorse aggiuntive, creando ulteriori pressioni sui loro bilanci e sulla tenuta dei servizi locali;
il gettito Ici rappresentava per i comuni un'importante fonte di entrata e ne garantiva buona parte dell'autonomia tributaria, permettendo di disporre delle risorse necessarie all'erogazione dei servizi pubblici di prossimità, quali servizi sociali, servizi scolastici, trasporto pubblico locale e servizi ambientali;
secondo il rapporto dell'Istituto per la finanza e l'economia locale (Ifel) sul dato Ici relativo al 2006, pari per l'insieme dei comuni a 3,3 miliardi, l'abolizione decisa con il decreto-legge 27 maggio 2008, n. 93, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2008, n. 126, genera un taglio del 7 per cento delle entrate correnti (solo in parte compensato da trasferimenti erariali) e comunque del 13 per cento di quelle tributarie, riducendo l'autonomia tributaria degli stessi di cinque punti percentuali;
le difficoltà finanziarie dei comuni e i problemi di liquidità connessi al mancato gettito Ici, non ancora completamente coperto, sono andati peggiorando, a causa delle stringenti regole connesse al nuovo patto di stabilità;
ad essere penalizzati sono, soprattutto, gli investimenti degli enti locali, per il fatto che le norme sui saldi finanziari impediscono di utilizzare risorse che i comuni hanno a disposizione, a partire dagli avanzi di amministrazione;
l'articolo 77 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, ha definito gli obiettivi finanziari del patto di stabilità interno per le regioni e gli enti locali per il triennio 2009-2011, fissando il concorso del settore locale alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, in termini di indebitamento netto, in misura pari a 1.650 milioni di euro per l'anno 2009, 2.900 milioni di euro per l'anno 2010 e 5.140 milioni di euro per l'anno 2011;
l'articolo 77-bis del medesimo decreto-legge detta le regole relative al nuovo patto di stabilità interno per gli enti locali, al fine di garantire il conseguimento degli obiettivi finanziari stabiliti per il triennio 2009-2011;
gli obiettivi programmatici imposti dal patto di stabilità a ciascun ente locale consistono nel raggiungimento, ai sensi dei commi 6 e 7 dell'articolo 77-bis, per ciascuno degli anni 2009, 2010 e 2011, di un saldo finanziario in termini di competenza mista pari a quello del 2007, migliorato per gli enti in disavanzo o peggiorato per gli enti in avanzo della misura determinata dall'applicazione di specifici coefficienti al saldo 2007;
il comma 8 del medesimo articolo 77-bis ha stabilito che le risorse derivanti dalla cessione di azioni o quote di società operanti nel settore dei servizi pubblici locali e le risorse derivanti dalla vendita del patrimonio immobiliare non sono conteggiate nei saldi rilevanti ai fini del patto di stabilità interno, qualora siano destinate alla riduzione del debito o alla realizzazione di investimenti strutturali;
l'articolo 2, comma 41, della legge finanziaria 22 dicembre 2008, n. 203 (legge finanziaria 2009), ha modificato il comma 8 dell'articolo 77-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, escludendo dai saldi anche le risorse provenienti dalla distribuzione dei dividendi derivanti da operazioni straordinarie poste in essere dalle società di servizi pubblici locali, purché quotate nei mercati regolamentati, a condizione che tali risorse siano destinate alla realizzazione di investimenti a qualsiasi titolo (e non solo di quelli infrastrutturali) o alla riduzione del debito;
in base alla nuova formulazione del comma 8, tali voci risulterebbero escluse dal computo del saldo finanziario 2007, preso a base di riferimento per l'individuazione dei saldi obiettivo e dei saldi utili per il rispetto del patto di stabilità interno;
il comma 8 dell'articolo 77-bis dispone in questo modo la neutralità dei proventi da alienazioni per la costruzione dei saldi rilevanti ai fini del rispetto del patto di stabilità interno;
questa disposizione, che genera un effetto positivo per gli enti che nel 2007 hanno operato dismissioni in misura consistente, ha effetti negativi, invece, per gli enti che faranno alienazioni dall'anno 2009, in quanto non potranno computare questi proventi straordinari come entrate utili ai fini del patto e per finanziare spesa per investimenti;
se si considera che negli anni scorsi l'incidenza di tali entrate sul totale della spesa è stata pari in media all'11 per cento, con picchi superiori al 25 per cento, si può intuire quali saranno gli effetti sulla spesa per investimenti dei comuni nei prossimi anni;
infatti, qualora tale dispositivo non venga modificato, rendendolo facoltativo come richiesto dall'Anci, i comuni soggetti ai vincoli del patto di stabilità interno avranno grandi difficoltà a compensare la spesa per investimenti programmata;
questo risultato appare in palese contrasto con quanto stabilito dall'articolo 58 dello stesso decreto-legge n. 112 del 2008, che incentiva le dismissioni del patrimonio immobiliare locale;
la circolare n. 2 del 27 gennaio 2009, emanata dalla Ragioneria generale dello Stato, concernente il patto di stabilità interno per il 2009-2011 per province e comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, disciplinato dall'articolo 77-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, come modificato dalla legge finanziaria per il 2009, contiene al punto C.2, - Esclusione dal saldo delle entrate rivenienti dalle alienazioni mobiliari e immobiliari e da dividendi -, un'interpretazione restrittiva del comma 8 dell'articolo 77-bis, secondo la quale l'esclusione delle suddette risorse deve essere riferita non solo al saldo finanziario preso a base di riferimento, ossia l'anno 2007, ma anche al saldo di gestione degli anni del patto, ossia gli anni 2009-2011, cosa che limita fortemente l'opportunità degli enti locali di destinare ad investimenti le risorse conseguite con dismissioni di azioni, quote e immobili;
la restrittiva interpretazione deriverebbe dal fatto che nel comma 8, come modificato dall'articolo 2, comma 41, della legge finanziaria per il 2009, sono state inserite le parole «e dei saldi utili per il rispetto del patto di stabilità interno», il che implicherebbe che l'esclusione non debba riferirsi solo al saldo finanziario 2007, ma ad entrambe le tipologie di saldo;
la circolare spiega, inoltre, che escludere le entrate straordinarie solo dal saldo preso a riferimento per la determinazione degli obiettivi (anno 2007) e non anche dalla verifica comporta un peggioramento dei saldi di finanza pubblica, in quanto verrebbero significativamente ridimensionati gli obiettivi degli anni 2009, 2010 e 2011; peggioramento che, nella fase di approvazione legislativa, avrebbe richiesto un'adeguata compensazione finanziaria. Le entrate straordinarie, infatti, devono essere escluse anche dai saldi utili per la verifica del rispetto del patto, in quanto solo in tale circostanza è sostenibile la tesi della neutralità della disposizione, in ragione del fatto che i benefici di alcuni enti locali sarebbero compensati dagli svantaggi di altri;
tale interpretazione, essendo gli investimenti realizzati in più anni, rende difficile la programmazione delle spese in conto capitale da sottoporre a revisione ogni anno del triennio 2009-2011 per la verifica del rispetto del patto di stabilità;
non consentire l'utilizzo dei proventi derivanti dalle alienazioni immobiliari per finanziare la spesa per investimenti significa cancellare dai bilanci degli enti locali una base di riferimento significativa e consistente, nonché bloccare le opere pubbliche già programmate, causando così seri problemi in termini di servizi, di sicurezza e di sviluppo del territorio, oltre che in termini di rispetto del patto di stabilità per circa l'80 per cento dei comuni italiani, con ulteriori ripercussioni sulla tenuta dei saldi di finanza pubblica;
le suddette misure non permettono alle amministrazioni locali un'immediata spendibilità di quelle risorse che gli stessi enti avrebbero la possibilità di attivare sbloccando una parte dei residui passivi relativi alla spesa in conto capitale, per portare a termine opere già cantierate e non concluse perché i comuni non possono spendere risorse che sono già in loro possesso, pena il superamento dei vincoli posti dal patto di stabilità,

ad assicurare ai comuni la totale compensazione delle minori entrate derivanti dall'abolizione dell'Ici sulla prima casa, che rappresentava un'importante fonte di entrata e ne garantiva buona parte dell'autonomia tributaria;
ad introdurre, ai fini del computo del saldo finanziario, criteri più flessibili per favorire le spese di investimento sostenute dagli enti locali, che rappresentano il 70 per cento del complesso degli investimenti realizzati sul territorio nazionale;
ad interpretare la norma contenuta nel comma 8 dell'articolo 77-bis del decreto-legge n. 112 del 2008, nel senso che l'esclusione delle risorse derivanti dalla cessione di azioni o quote di società operanti nel settore dei servizi pubblici locali, dalla distribuzione dei dividendi determinati da operazioni straordinarie poste in essere dalle suddette società e dalla vendita del patrimonio immobiliare sia applicata solo alla base di riferimento anno 2007 e non anche in rapporto al saldo degli anni di gestione del patto per il triennio 2009-2011, al fine della verifica degli obiettivi di finanza pubblica;
a definire nuovi meccanismi finanziari che consentano agli enti locali virtuosi di poter incrementare la spesa per i propri investimenti attraverso l'utilizzazione dei proventi derivanti dall'attuazione del comma 8 dell'articolo 77-bis;
ad adottare iniziative per escludere dai saldi utili del patto di stabilità interno degli enti locali i pagamenti a residui concernenti spese per investimenti effettuati nei limiti delle disponibilità di cassa a fronte di impegni regolarmente assunti, ai sensi dell'articolo 183 del testo unico degli enti locali;
ad attuare una rimodulazione degli obiettivi di finanza locale in misura equa per tutto il comparto e compatibile con le realtà di bilancio dei singoli enti, nonché un riproporzionamento dei contributi di ciascun livello di governo al perseguimento degli obiettivi di risanamento pubblico più rispondente al peso effettivo di ciascuno all'interno della pubblica amministrazione.
(1-00135) «Galletti, Vietti, Ciccanti, Occhiuto, Tabacci, Tassone, Compagnon, Naro, Volontè».