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La V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione),

esaminata, ai sensi dell'articolo 127 del Regolamento della Camera dei deputati, la Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea, al Comitato economico e sociale europeo, al Comitato delle regioni sugli orientamenti per una riforma del quadro di governance economica dell'UE (COM(2022)583 final);

premesso che:

il mutato contesto nel quale si sono venute a trovare le economie europee a seguito della pandemia non solo ha reso ancora più evidenti le criticità dell'attuale quadro di governance economica europea – relative alla effettiva capacità delle regole di garantire finanze pubbliche sostenibili e di prevenire squilibri macroeconomici, alla loro eccessiva complessità e all'insufficiente titolarità (ownership) nazionale – ma ne ha anche fatte emergere altre, legate in particolare all'accumulazione di debito pubblico emesso per far fronte alle conseguenze della crisi;

la risposta delle politiche economiche, nazionali ed europee, alla crisi pandemica è stata forte e tempestiva, da un lato, con l'attivazione, già dal marzo 2020 e inizialmente fino al 2022, della «clausola di salvaguardia generale», che ha di fatto congelato le regole del Patto di stabilità e crescita, poi prorogata fino alla fine di quest'anno, dall'altro, con l'introduzione di strumenti straordinari e temporanei, come il Next Generation EU;

in questo quadro, il percorso di riforma proposto dalla Commissione, a conclusione di un dibattito pubblico, non prevede una modifica dei Trattati, ma un intervento sul diritto derivato e sull'attuazione delle regole;

tale percorso, sebbene non consentirà né di modificare i parametri del deficit e del debito né di assicurare un ruolo più incisivo alla BCE, risulta tuttavia il più realistico, non richiedendo una modifica dei Trattati;

resterebbero, pertanto, in vigore i valori di riferimento del 3 per cento e del 60 per cento rispettivamente per il deficit e il debito pubblico in rapporto al PIL, mentre verrebbe rivisto l'attuale parametro per la riduzione del debito (la cosiddetta regola dell'1/20) in favore della definizione di percorsi specifici per Paese che riducano il debito in modo «realistico, graduale e duraturo», posto che l'attuale parametro implica un aggiustamento di bilancio troppo impegnativo e prociclico;

al centro del nuovo Patto di stabilità e crescita la Commissione pone la presentazione di piani strutturali nazionali di bilancio a medio termine, con cui gli Stati membri dovrebbero definire i propri impegni di bilancio, di riforma e di investimento, all'interno di un quadro comune dell'Unione europea;

in particolare, il nuovo quadro della governance, secondo la Commissione, dovrebbe articolarsi in quattro fasi ed essere differenziato in base al livello di rischio di sostenibilità dei conti pubblici di ciascun Paese, classificando i Paesi stessi secondo il grado di rischio – «sostanziale», «moderato», «modesto» – sulla base dell'analisi di sostenibilità del debito pubblico svolta dalla Commissione;

nella prima fase, la Commissione proporrebbe al Paese un percorso di aggiustamento di riferimento (benchmark) che, per gli Stati membri con un problema di debito pubblico «sostanziale», coprirebbe un periodo di almeno quattro anni con la possibilità per ciascuno Stato membro di richiedere un percorso più lungo, fino a un massimo di sette anni, in cambio di riforme e investimenti; il percorso verrebbe inoltre redatto in modo da garantire che, almeno a partire dalla fine dell'orizzonte di pianificazione, la traiettoria decennale del rapporto tra debito e prodotto interno lordo a politiche invariate sia discendente in modo plausibile e continuo e che il disavanzo sia Pag. 3credibilmente mantenuto al di sotto del limite del 3 per cento del PIL;

i Paesi con un problema di debito «moderato» dovrebbero invece garantire che il debito inizi a ridursi entro i tre anni successivi alla fine dell'orizzonte temporale del piano;

per quanto concerne, infine, gli Stati membri con un problema di debito pubblico «modesto», questi ultimi dovrebbero mantenere il disavanzo al di sotto del 3 per cento del PIL su un periodo di dieci anni, trascorsi al massimo tre anni dalla fine dell'orizzonte temporale del piano;

nella seconda fase, ciascun Paese presenterebbe il proprio piano nazionale, facendo precedere tale presentazione da un dialogo tecnico con la Commissione, che deve valutare anche se le riforme e gli investimenti che il Paese intende includere nel piano siano tali da favorire la crescita e la sostenibilità dei conti pubblici, siano coerenti con le priorità europee e non determinino effetti di spiazzamento di precedenti programmi;

i piani dovrebbero assicurare un percorso di bilancio a medio termine, fissato in termini di spesa primaria netta – vale a dire spesa al netto delle misure discrezionali sul lato delle entrate ed esclusa la spesa per interessi e la spesa ciclica per la disoccupazione – tale da porre il debito pubblico su un sentiero discendente o da farlo rimanere su livelli prudenti, mantenendo il disavanzo al di sotto del 3 per cento del PIL e garantendo una crescita sostenibile;

la spesa primaria netta fungerebbe, pertanto, da base di riferimento per la definizione del percorso di aggiustamento di bilancio e costituirebbe l'unico riferimento anche per lo svolgimento della sorveglianza annuale della Commissione e del Consiglio nell'ambito del Semestre europeo;

nella terza fase, i piani nazionali sarebbero avallati dalla Commissione sulla base di un quadro di valutazione comune e successivamente approvati dal Consiglio; salvo circostanze eccezionali e oggettive, quanto approvato non potrebbe essere rivisto nei successivi quattro anni, fermo restando che, in caso di mancato accordo, verrebbe applicato il piano di riferimento elaborato dalla Commissione;

nella quarta fase, che consiste nel monitoraggio annuale, gli Stati membri dovrebbero presentare relazioni annuali sullo stato di avanzamento dell'attuazione dei piani, incluse le riforme e gli investimenti, e la sorveglianza sarebbe effettuata esaminando sia il saldo di bilancio nominale, sia l'andamento della spesa primaria netta;

in questo quadro, si mantiene invariata la procedura per i disavanzi eccessivi (PDE) relativamente al deficit, ma si rafforza quella concernente il debito, nel senso di renderla più effettiva, prevedendo, per gli Stati membri con un problema di debito pubblico «sostanziale», che gli scostamenti dal percorso di bilancio concordato comportino automaticamente l'avvio della procedura, mentre per gli Stati membri con un problema di debito pubblico «moderato» gli scostamenti potrebbero comunque portare all'avvio di una procedura se giudicati atti a dar luogo a errori rilevanti;

le sanzioni previste in esito alla PDE dovrebbero essere di tre tipi: finanziarie, più facili da comminare in quanto basate su importi ridotti rispetto a quelli attualmente previsti; reputazionali, con obblighi di illustrazione delle misure adottate in risposta alle raccomandazioni europee; di condizionalità macroeconomica, con possibilità di sospensione dei finanziamenti europei in caso di inottemperanza all'obbligo di correzione dei disavanzi eccessivi;

verrebbe infine rivista la procedura per gli squilibri macroeconomici, al fine di garantire una maggiore integrazione con il quadro di bilancio, prevedendo l'inserimento nei piani strutturali di bilancio a medio termine anche delle riforme e degli investimenti per correggere gli squilibri individuati, nonché verrebbe semplificato il quadro di sorveglianza post-programma;

ritenuto che:

la proposta della Commissione rappresenti un passo in avanti, giacché si concentraPag. 4 sulla sostenibilità dei conti pubblici piuttosto che sulla calibrazione annuale della politica di bilancio, mirando a ridurre la complessità del quadro di regole, ad aumentare la titolarità nazionale e a trovare un migliore equilibrio fra prudenza e realismo dei percorsi di aggiustamento di ciascun Paese;

tale proposta riconosce che – sebbene vada minimizzato il rischio di trattamento disomogeneo fra Paesi – in un contesto complesso e caratterizzato da elevata interdipendenza come quello europeo, le regole di bilancio non possano essere né definite puntualmente per tutte le possibili circostanze, né basate unicamente su criteri numerici uguali per tutti; è invece necessario assicurare adeguati margini di flessibilità che rendano più effettiva la loro applicazione;

alla maggiore flessibilità delle regole corrisponda una maggiore discrezionalità delle Istituzioni europee chiamate ad applicarle (Commissione e Consiglio), da valutare con estrema attenzione;

in particolare, il primo aspetto riguarda la natura, al momento non precisata, della comunicazione con cui la Commissione proporrebbe inizialmente agli Stati membri un sentiero di crescita dell'aggregato di spesa primaria netta calibrato su un obiettivo di graduale riduzione del debito in rapporto al PIL;

in questa prima fase appare opportuno che la Commissione si limiti a indicare un percorso di aggiustamento di riferimento, ma non imponga obiettivi specifici, anche al fine di non interferire nei rapporti istituzionali Governo-Parlamento nella definizione delle linee di programmazione economica nazionale, stabilite attraverso il Documento di economia e finanza e la relativa Nota di aggiornamento;

un altro elemento da considerare concerne il ruolo dell'analisi di sostenibilità del debito (DSA), che viene utilizzata per definire, in particolare, la categoria di rischio di ciascun Paese, in quanto tale analisi risulta molto sensibile alle ipotesi sottostanti e si richiede attenzione nel comunicare gli esiti dell'esercizio;

la Comunicazione non prevede un trattamento differenziato delle spese di investimento coerenti con le priorità e le esigenze di sviluppo dell'economia europea, in particolare la transizione ecologica e digitale, come pure delle spese relative all'assistenza finanziaria e di quelle per la costituzione della difesa comune europea;

occorre, inoltre, approfondire il trattamento delle spese di carattere sociale escluse dall'aggregato unico di riferimento al fine di non acuire le differenze fra i singoli Stati;

un ripensamento delle regole dovrebbe implicare anche la valutazione dell'introduzione di una effettiva capacità di bilancio sovranazionale, che consenta sia di creare una funzione di stabilizzazione macroeconomica a fronte di shock, sia di finanziare la fornitura di beni pubblici europei;

per quanto riguarda il sistema delle sanzioni, potrebbero essere esplorati meccanismi premianti di incentivo da accompagnarsi alle sanzioni;

la previsione di sanzioni reputazionali e di condizionalità macroeconomica dovrà essere attentamente valutata nel suo perimetro, in considerazione dei possibili effetti che le prime possono determinare sui mercati finanziari e del pregiudizio che le seconde possono arrecare alla realizzazione degli obiettivi di investimento e di finanza pubblica;

non viene sufficientemente approfondita la procedura di sorveglianza sugli squilibri macroeconomici, sebbene vi sia una evidente interconnessione tra questi ultimi e la disciplina del bilancio;

preso atto del fatto che:

il Consiglio ECOFIN del 14 marzo 2023 potrebbe adottare conclusioni sulla riforma della governance economica dell'Unione europea da sottoporre al Consiglio europeo del 23 e 24 marzo;

anche sulla base del contenuto di tali conclusioni, il Consiglio europeo potrebbe invitare la Commissione europea a Pag. 5presentare, in tempi rapidi, delle iniziative legislative con l'obiettivo di pervenire a una definizione delle nuove regole entro la fine dell'anno in corso e, pertanto, prima della disattivazione della clausola di salvaguardia generale del Patto di stabilità e crescita,

rilevata la necessità che il presente documento finale sia trasmesso tempestivamente alla Commissione europea, nell'ambito del cosiddetto dialogo politico, nonché al Parlamento europeo e al Consiglio,

impegna il Governo a proseguire i negoziati in sede europea, evidenziando le seguenti questioni:

a) siano precisati natura e contenuti della comunicazione con cui la Commissione individua inizialmente il piano di riferimento per indicare agli Stati membri il percorso di crescita dell'aggregato di spesa e la relativa diminuzione del rapporto debito/PIL, anche al fine di non interferire nei rapporti istituzionali Governo-Parlamento ai fini della definizione delle linee di programmazione economica nazionale, adottate attraverso il Documento di economia e finanza e la relativa Nota di aggiornamento;

b) sia previsto un coinvolgimento degli Stati membri anche nella fase ex ante di determinazione dei sentieri di crescita nominale dell'aggregato di spesa di riferimento, affinché sia effettivamente raggiunto l'obiettivo di aumentare il grado di titolarità nazionale delle nuove regole;

c) posto che Stati con un più elevato rapporto debito/PIL debbano seguire, compatibilmente con i propri obiettivi di crescita, un percorso di aggiustamento più sfidante rispetto a quelli con un debito minore, è tuttavia necessario mantenere un adeguato coordinamento dell'intonazione delle politiche fiscali perseguite nell'ambito dell'area dell'euro;

d) considerata l'estrema sensibilità alle ipotesi della DSA (quali crescita del PIL, tassi di interesse, inflazione e proiezioni di finanza pubblica), si ritiene di fondamentale importanza che la scelta di questi parametri avvenga con estrema attenzione e sia concordata tra la Commissione europea e i singoli Paesi sulla base di una chiara e trasparente evidenza empirica e di argomenti tecnici, per tenere conto altresì degli effetti delle riforme strutturali sul potenziale di crescita;

e) sia chiarito il perimetro dell'aggregato di spesa di riferimento, per tenere conto di andamenti non previsti e non soggetti al controllo dei singoli Stati, con riflessi sulla spesa, valutando altresì la possibilità di prevedere trattamenti differenziati per alcune tipologie di spesa, come le spese di investimento coerenti con le priorità e le esigenze di sviluppo dell'economia europea, in particolare la transizione ecologica e digitale, ovvero le spese relative all'assistenza finanziaria e quelle per la costituzione della difesa comune europea. Sia, inoltre, approfondito il trattamento delle spese di carattere sociale escluse dall'aggregato unico di riferimento al fine di non acuire le differenze fra i singoli Stati;

f) sarebbe inoltre auspicabile che la clausola per eventi eccezionali per singolo Paese possa essere attivata non solo per le calamità naturali, ma anche nei casi di andamenti delle variabili macroeconomiche significativamente diversi da quelli originariamente ipotizzati a causa di eventi imprevisti e non soggetti al controllo dei singoli Stati, con riflessi sul bilancio;

g) allo scopo di garantire la necessaria flessibilità alla gestione delle politiche nazionali e di assicurare una maggiore legittimità democratica, si valuti altresì l'opportunità di tener conto dei cambi di Governo nella definizione del percorso pluriennale di aggiustamento e si preveda la possibilità di una sua revisione in occasione dell'insediamento di un nuovo Parlamento;

h) per quanto riguarda il sistema delle sanzioni, sia attentamente valutato il perimetro delle sanzioni di carattere reputazionale e di condizionalità macroeconomica, con la relativa sospensione dei finanziamenti erogati dall'Unione europea, al fine di non pregiudicare la realizzazione degli obiettivi di investimento e di finanza pubblica;

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i) sia adeguatamente migliorata la procedura di sorveglianza sugli squilibri macroeconomici. In particolare, si segnali l'esigenza di rafforzare le possibili interazioni tra la sorveglianza macroeconomica e quella di bilancio, nonché di stabilire un maggiore coordinamento delle politiche economiche volte ad affrontare gli squilibri macroeconomici;

l) si verifichi la disponibilità degli altri Stati membri a sviluppare uno strumento comune che possa consentire di affrontare in maniera più efficiente, con risorse europee anziché nazionali, eventuali nuovi shock e supportare adeguatamente e in maniera paritaria le imprese europee, indipendentemente dai differenti margini di indebitamento dei singoli Paesi;

m) si proceda nei negoziati sulla revisione del quadro della governance economica tenendo conto anche delle discussioni in corso sul Piano industriale del Green deal e in particolare sulla riforma delle regole sugli aiuti di Stato (Temporary Crisis and Transition Framework), sull'impiego più flessibile degli attuali fondi dell'Unione europea e sulla creazione, come prospettato dalla Commissione, di un Fondo per la sovranità europea volto a sostenere gli investimenti nei settori strategici, in modo da adottare una decisione complessiva e unitaria nonché da rendere più efficace l'azione europea, con riferimento al rafforzamento della competitività industriale dell'Unione, evitando il rischio di frammentare il mercato interno nonché di aumentare le divergenze socio-economiche tra gli Stati membri;

n) si affianchi al negoziato sulla riforma della governance il dibattito sulle garanzie che i singoli Stati possono porre in essere per promuovere la crescita degli investimenti, quali quelli relativi alla transizione ecologica e digitale, con particolare riferimento agli effetti sul debito, e si rappresenti l'esigenza di prevedere eventuali meccanismi di sostegno a tali garanzie con risorse europee.

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ALLEGATO

PARERE DELLA XIV COMMISSIONE
(Politiche dell'Unione europea)

La XIV Commissione,

premesso che:

la scelta della Commissione europea di escludere il ricorso alla revisione dei Trattati, ai fini della riforma delle regole vigenti, pur ispirata ad esigenze di celerità e pragmatismo, non sembra costituire il percorso migliore allo scopo. Essa non consente infatti di modificare i valori di riferimento fissati per il deficit e il debito, di dare un ruolo più incisivo alla Banca centrale europea e di definire soluzioni più ambiziose per la gestione del debito;

ciò nonostante, è da accogliere favorevolmente, in linea di principio, un nuovo quadro di regole più flessibile ed attento alle specificità di ciascuno Stato membro, nonché incentrato su una maggiore titolarità nazionale;

diversi aspetti della proposta avanzata dalla Commissione europea necessitano tuttavia di maggiori chiarimenti e appaiono suscettibili di introdurre anche nel nuovo quadro elementi di complessità, non osservabilità e scarsa trasparenza;

considerato che:

in cambio di una maggiore flessibilità delle regole, gli orientamenti sembrano attribuire un più ampio margine di discrezionalità alle Istituzioni europee chiamate ad applicarle, segnatamente Commissione e Consiglio, di cui va valutata accuratamente l'opportunità anche sotto il profilo della legittimazione democratica;

gli orientamenti esaltano, per un verso, la maggiore «titolarità nazionale» del nuovo quadro, incentrata sulla presentazione di piani nazionali strutturali di bilancio a medio termine, ma ne ridimensionano, per altro verso, la effettiva portata. In questo senso si pone in particolare la previsione secondo la quale i piani nazionali devono essere presentati in coerenza un piano di aggiustamento di riferimento elaborato dalla Commissione stessa sulla base dei risultati di una sua analisi di sostenibilità del debito (DSA), di cui non appare chiara la natura giuridica;

gli orientamenti non precisano con la dovuta accuratezza la metodologia utilizzata per condurre l'analisi di sostenibilità del debito. Ciò sarebbe necessario per ragioni di trasparenza e chiarezza in quanto essa richiede una serie di ipotesi tecniche per le proiezioni in un orizzonte relativamente lungo delle variabili macro-finanziarie che influenzano la dinamica del debito;

andrebbero inoltre chiarite meglio la ratio alla base della classificazione dei Paesi in tre gruppi e la codificazione sul piano giuridico di tale classificazione, nonché le conseguenze che ne potrebbero derivare per i Paesi interessati;

più in generale, anche se il nuovo quadro di regole appare più semplice del precedente, esso si baserà in ogni caso su metodologie relativamente complesse per la predisposizione non solo dell'analisi di sostenibilità e del sentiero di aggiustamento pluriennale, ma anche per il monitoraggio annuale del rispetto del profilo di spesa netta;

il ruolo di variabili non osservabili come il PIL potenziale, l'output gap e i saldi strutturali viene ridotto in modo rilevante Pag. 8nel nuovo quadro di regole ma non viene totalmente eliminato. In particolare, l'utilizzo di proiezioni di medio-lungo periodo del PIL rende indispensabile una stima o una ipotesi della crescita del prodotto potenziale. Inoltre, una stima del saldo strutturale, e quindi dell'output gap, all'inizio delle proiezioni è necessaria per poter determinare sia lo scenario a politiche invariate sia quelli con aggiustamento;

necessita di maggiori chiarimenti l'ambito della flessibilità prevista nel caso di ipotesi di partenza che si rivelino irrealistiche nel corso del tempo;

a fronte della maggiore flessibilità, gli orientamenti prospettano altresì un rafforzamento del sistema correttivo e sanzionatorio, con il ricorso ad una procedura ancora più drastica e severa di quella disciplinata dalle regole attuali, di cui vanno considerate con attenzione le implicazioni;

in caso di mancata attuazione delle riforme o degli investimenti concordati, gli orientamenti ipotizzano la creazione di un nuovo strumento di esecuzione, ancora da definire, che permetterebbe all'Unione di richiedere una revisione in senso restrittivo del sentiero prestabilito di evoluzione dell'indicatore di spesa e, nel caso di Paesi dell'Eurozona, di imporre sanzioni finanziarie;

non è chiaro in che modo sarà rafforzata effettivamente la procedura di sorveglianza sugli squilibri macroeconomici, con particolare riferimento agli squilibri della bilancia commerciale e al livello di debito privato, sebbene vi sia una evidente interconnessione tra questi ultimi e la disciplina del bilancio;

sebbene il dibattito istituzionale e pubblico degli scorsi anni ne avesse segnalato l'importanza e il carattere prioritario, gli orientamenti non affrontano il tema della costituzione di una capacità fiscale centrale dell'Unione per finanziare sia gli investimenti legati al rafforzamento dei beni pubblici europei (per esempio la transizione ecologica ed energetica) sia le politiche di stabilizzazione del ciclo;

sottolineata la necessità che il presente parere, unitamente al documento finale della Commissione di merito, sia trasmesso tempestivamente alla Commissione europea nell'ambito del cosiddetto dialogo politico, nonché al Parlamento europeo ed al Consiglio,

delibera di esprimere un

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti condizioni:

1) si preveda un pieno coinvolgimento degli Stati membri già nella fase ex ante di determinazione dei sentieri di aggiustamenti di bilancio affinché sia effettivamente raggiunto l'obiettivo di aumentare il grado di titolarità nazionale delle nuove regole;

2) considerato che l'analisi della sostenibilità del debito è molto sensibile alle ipotesi formulate in termini di crescita del PIL, tassi di interesse, inflazione e proiezioni di finanza pubblica, la scelta di questi parametri deve avvenire con estrema attenzione e deve essere concordata tra la Commissione europea ed i singoli Stati membri sulla base di una chiara e trasparente evidenza empirica e di argomenti tecnici, per tenere conto altresì degli effetti delle riforme strutturali sul potenziale di crescita e per scongiurare il rischio che possano essere reintrodotte variabili particolarmente complesse e poco osservabili;

3) considerate, inoltre, le implicazioni negative che una classificazione del rischio di debito di un Paese potrebbe avere per la sua stabilità finanziaria e sul piano del suo rating reputazionale, si stabilisca che tale classificazione venga resa pubblica soltanto in esito al percorso di definizione del piano strutturale di bilancio e non nella fase iniziale del medesimo percorso;

4) si preveda, entro certi limiti, l'esclusione dal novero della spesa netta primaria di spese di investimento coerenti con le priorità e le esigenze di sviluppo dell'economia europea, come quelle necessarie per la doppia transizione verde e digitale, come pure di determinate spese sociali o ancora di alcune spese concordate a livello europeo, come quelle relative all'assistenza Pag. 9finanziaria fornita in caso di crisi o per la costituzione della difesa comune europea;

5) si consideri la possibilità per gli Stati membri di modificare il proprio piano di aggiustamento nel caso di cambio di legislatura ed eventualmente di Governo;

6) si stabilisca che la clausola per eventi eccezionali relativamente ad un singolo Stato possa essere attivata non soltanto per le calamità naturali ma anche nei casi di andamenti nelle variabili macroeconomiche significativamente diversi da quelle originariamente ipotizzati a causa di shock inattesi;

7) con riferimento al sistema delle sanzioni, siano previsti meccanismi premianti di incentivo, come ad esempio la partecipazione a forme di capacità di bilancio comune, escludendo meccanismi di penalizzazione nella fruizione di risorse erogate dall'Unione europea;

8) in particolare, affinché la condizionalità macroeconomica non rischi di rappresentare un elemento di carattere prociclico, si escluda la sospensione dei fondi strutturali e d'investimento nei confronti di un Paese che si sia allontanato dal percorso di aggiustamento concordato a causa di fattori esogeni;

9) per quanto concerne la sorveglianza sugli squilibri macroeconomici, si definisca una procedura più effettiva e meno discrezionale nella riduzione di alcuni squilibri, come quelli relativi alle partite correnti della bilancia dei pagamenti, alla posizione netta sull'estero e al livello di debito privato;

10) le discussioni in seno alle istituzioni dell'UE sulla revisione del quadro della governance economica dell'UE siano condotte contestualmente a quelle sul Piano industriale del Green Deal e la riforma delle regole sugli aiuti di Stato (Temporary Crisis and Transition Framework), in modo da evitare alterazioni delle condizioni di competitività tra gli Stati membri.