La XII Commissione (Affari sociali),
esaminata la proposta di direttiva relativa alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati (COM(2012)788 final);
premesso che:
la proposta persegue, attraverso una revisione della direttiva 2001/37/CE, obiettivi complessivamente condivisibili quali quello di assicurare il più elevato livello di protezione della salute, superare gli ostacoli determinati dalle differenti normative nazionali poste in essere al fine di adeguarsi agli sviluppi internazionali, scientifici e di mercato; adottare misure relative ai prodotti non ancora contemplate dalla direttiva sui prodotti del tabacco, nella misura in cui l'evoluzione eterogenea intervenuta negli Stati membri si sia tradotta o rischi di tradursi in una frammentazione del mercato interno; garantire che le disposizioni della direttiva non vengano eluse tramite l'immissione sul mercato di prodotti non conformi alla direttiva sui prodotti del tabacco;
l'obiettivo di una maggiore armonizzazione delle normative nazionali, al fine di rafforzare la tutela della salute, è coerente con l'interesse nazionale dell'Italia che è sempre stata tra i Paesi più attivi nella lotta al tabagismo e attenti alla protezione dei non fumatori, attraverso un ampio quadro legislativo che va dalla legge n. 584 dell'11 novembre 1975, recante il divieto di fumare in determinati locali e su mezzi di trasporto pubblico, fino alle recenti disposizioni introdotte dall'articolo 7 del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, che hanno previsto il divieto di vendita delle sigarette ai minori di 18 anni, innalzando il limite dei 16 anni previsto dall'articolo 25 del regio decreto n. 2316 del 1934;
le disposizioni contenute nella proposta di direttiva in oggetto presentano tuttavia profili giuridici, economici e sociali di difficile valutazione sia con riferimento alla loro congruenza con l'obiettivo della tutela della salute, sia con riguardo alla conformità alle norme dei Trattati che abilitano l'Unione europea ad intervenire in materia;
preso atto che la XIV Commissione Politiche dell'Unione europea ha adottato, il 19 febbraio 2013, un documento recante un parere motivato in ordine alla conformità della proposta di direttiva al principio di sussidiarietà, ai fini del meccanismo di allerta precoce per il controllo di sussidiarietà previsto dal Protocollo n. 2 allegato al Trattato di Lisbona e che la 12a Commissione Igiene e sanità del Senato ha approvato, lo scorso 30 gennaio, una risoluzione (Doc. XVIII, N. 183), recante anch'essa un analogo parere motivato;
rilevato, con riferimento al merito della proposta, che essa avrebbe richiesto una valutazione approfondita per acquisire indicazioni utili al fine di verificare le conseguenze per la salute, di natura sociale, nonché economica, che potrebbero derivare dall'eventuale approvazione delle disposizioni in esame;
considerata l'opportunità, pur in assenza di tale relazione, di formulare una serie di indicazioni di carattere generale in merito ai principali profili di criticità che andrebbero, nel corso del negoziato presso le Istituzioni dell'Unione europea, adeguatamente approfonditi;
delibera di esprimere i seguenti rilievi:
a) talune disposizioni della proposta di direttiva in esame incoraggiano gli Stati membri ad intervenire in modo autonomo in alcune aree (quali, in particolare, la misurazione delle emissioni diverse da nicotina, catrame, e monossido di carbonio; ulteriori test di misurazione degli ingredienti; i requisiti per proibire prodotti contenenti additivi specifici; l'introduzione di un sistema di autorizzazione per i nuovi prodotti; l'introduzione di norme più severe sul confezionamento). In tal modo si creano i presupposti per significative differenze tra gli Stati membri, che possono tradursi non soltanto in limitazioni alla libera circolazione delle merci non coerenti con la base giuridica della proposta in esame ma anche in una ulteriore, paradossale frammentazione dei livelli di tutela della salute nei vari Stati dell'Unione;
b) con riferimento alle disposizioni della proposta di direttiva relative alla commercializzazione delle sigarette elettroniche, occorre considerare, come rilevato da un recente parere dell'Istituto superiore di sanità, che esse sollevano preoccupazioni non trascurabili per la salute pubblica. Le sigarette elettroniche potrebbero infatti rappresentare, soprattutto per i consumatori più giovani, un rischio di iniziazione al fumo di sigaretta convenzionale a base di tabacco e di potenziale dipendenza dalla nicotina e potrebbero, altresì, riattivare l'abitudine al fumo per gli ex-consumatori;
c) la proposta di direttiva, al fine apparente di elevare il livello di protezione della salute, introduce, più in generale, severe restrizioni all'immissione sul mercato di prodotti a rischio ridotto o di nuova generazione, che tuttavia potrebbero disincentivare investimenti in ricerca, innovazione e sviluppo ed impedire di fatto agli Stati membri, una volta dimostrata scientificamente la non nocività di tali prodotti, di introdurre una politica sanitaria di riduzione del rischio derivato dal fumo.
ALLEGATO
La XIV Commissione Politiche dell'Unione europea,
esaminata, sotto il profilo della conformità al principio di sussidiarietà, la proposta di direttiva relativa alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati (COM(2012)788 final);
apprezzato l'obiettivo della proposta di direttiva, che mediante una revisione della direttiva sui prodotti del tabacco 2001/37/CE e alla luce degli sviluppi scientifici, internazionali e di mercato, è finalizzata ad assicurare un più elevato livello di tutela della salute rispetto ai rischi prodotti dal consumo di tabacco, con specifico riferimento al consumo giovanile;
rilevato tuttavia che la disciplina recata dalla proposta di direttiva presenta profili di criticità per quanto concerne il rispetto del principio di sussidiarietà;
considerato in particolare che:
a) la valutazione della correttezza della base giuridica dei progetti legislativi dell'Unione europea è propedeutica rispetto al meccanismo per il controllo di sussidiarietà da parte dei Parlamenti nazionali di cui al Protocollo n. 2 allegato al Trattato sull'Unione europea e al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea. Pertanto, deve ritenersi che i Parlamenti nazionali possano adottare pareri motivati ai sensi dell'articolo 6 del medesimo Protocollo nel caso in cui riscontrino il ricorso ad una base giuridica non corretta o inappropriata rispetto al contenuto e alle finalità di un progetto legislativo europeo;
b) la base giuridica della proposta di direttiva in esame è costituita dall'articolo 114 del TFUE, relativa al riavvicinamento delle normative nazionali aventi ad oggetto l'instaurazione e il funzionamento del mercato interno;
c) la Corte di giustizia ha già avuto modo di pronunciarsi sull'ammissibilità del ricorso a tale disposizione (già articolo 95 del TCE) ai fini dell'adozione di misure di armonizzazione aventi incidenza sulla protezione della salute umana, in particolare con alcune pronunce relative alla pubblicità dei prodotti del tabacco (si vedano in particolare le sentenze 10 dicembre 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, causa C 491/01, Racc. pag. I-11453, punto 60; 12 luglio 2005, Integratori alimentari, cause riunite C-154/04 e C-155/04, punto 28);
d) la Corte ha, in particolare, precisato che l'articolo 114, interpretato in combinato con l'articolo 168 del TFUE, consente l'adozione di misure aventi incidenza sulla salute umana purché l'atto legislativo sia volto primariamente ed effettivamente all'eliminazione di ostacoli alla libera circolazione delle merci o all'eliminazione di distorsioni sensibili della concorrenza. Il ricorso all'articolo 114 non sarebbe invece giustificato qualora l'atto da adottare avesse quale obiettivo primario e immediato la tutela della salute e «solo come effetto secondario l'armonizzazione delle condizioni del mercato all'interno della Comunità»;
e) la proposta di direttiva in esame non sembra soddisfare integralmente le condizioni poste dalla Corte per il ricorso all'articolo 114 in quanto numerose disposizioni in essa contenute non risultano idonee a rimuovere ostacoli alla libera circolazione dei prodotti del tabacco o distorsioni della concorrenza;
f) in particolare, la proposta, incoraggiando gli Stati membri ad intervenire in modo autonomo in alcune aree (la misurazione delle emissioni diverse da nicotina, catrame, e monossido di carbonio; ulteriori test di misurazione degli ingredienti; i requisiti per proibire prodotti contenenti additivi specifici; l'introduzione di un sistema di autorizzazione per i nuovi prodotti; l'introduzione di norme più severe sul confezionamento), crea i presupposti per significative differenze tra gli Stati membri e conseguenti limitazioni alla libera circolazione delle merci;
g) le disposizioni della proposta relative alla standardizzazione del pacchetto e al divieto di vendita di intere categorie di prodotti attualmente legali, come le sigarette slim, quelle al mentolo ed i pacchetti da 10, sono espressamente giustificate dalla Commissione Europea con la volontà di ridurre l'attrattività dei prodotti del tabacco e con la preoccupazione che un certo tipo di pacchetto o prodotto possa indurre il consumatore a pensare che esso sia meno dannoso. Il divieto di questi prodotti è dunque non volto a ridurre distorsioni nel mercato interno o nella concorrenza ma esclusivamente ad aumentare la protezione della salute, in contrasto con la giurisprudenza della Corte di giustizia,
esprime
ai sensi dell'articolo 6 del Protocollo n. 2 allegato al Trattato sull'Unione europea e al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
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