CAMERA DEI DEPUTATI
Mercoledì 11 gennaio 2023
42.
XIX LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Commissioni Riunite (I e IX)
COMUNICATO
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SEDE REFERENTE

  Mercoledì 11 gennaio 2023. — Presidenza del presidente della IX Commissione Salvatore DEIDDA. – Interviene il sottosegretario di Stato per l'interno, Nicola Molteni.

  La seduta comincia alle 14.45.

DL 1/2023: Disposizioni urgenti per la gestione dei flussi migratori.
C. 750 Governo.
(Esame e rinvio).

  Le Commissioni iniziano l'esame del provvedimento.

  Salvatore DEIDDA, presidente, avverte che, a seguito della richiesta di attivazione dell'impianto audiovisivo a circuito chiuso avanzata dal gruppo del Partito Democratico, e non essendovi obiezioni, ne dispone l'attivazione.

  Edoardo ZIELLO (LEGA), relatore per la I Commissione, nel fare presente che la relazione illustrativa sul provvedimento sarà svolta nella sua interezza dall'onorevole Raimondo, sottolinea le finalità del decreto-legge, che individua nell'esigenza di regolamentare l'azione delle navi delle ONG nel Mediterraneo al fine di assicurare l'incolumità delle persone recuperate in mare e tutelare l'ordine e la sicurezza pubblica. Nello specifico, evidenzia come il decreto-legge intervenga in materia di transito e sosta nelle acque territoriali delle navi non governative, declinando le condizioni in presenza delle quali le attività svolte dalle navi che effettuano interventi di recupero di persone in mare possono essere ritenute conformi alle convenzioni internazionali e alle norme nazionali in materia di diritto del mare. Rammenta inoltre come il decreto-legge si caratterizzi per la previsione di sanzioni amministrative, che sostituiscono le previgenti sanzioni penali, per i casi di inosservanza dei divieti o delle limitazioni al transito o alla sosta delle navi nel mare territoriale e per la previsione di una specifica sanzione amministrativa per il comandante della nave che non fornisce le informazioni richieste dall'autorità nazionale per la ricerca e il soccorso in mare, o non si uniforma alle indicazioni della medesima autorità. Le sanzioni amministrative sono accompagnate dal fermo dell'imbarcazione e, in caso di reiterazione delle condotte, possono portare alla confisca della nave. Rinvia, infine, alla documentazione Pag. 4predisposta dagli uffici e alla relazione che sarà svolta dall'onorevole Raimondo.

  Carmine Fabio RAIMONDO (FDI), relatore per la IX Commissione, nel sottolineare preliminarmente come la relazione sul contenuto del decreto-legge sia stata predisposta congiuntamente dai relatori, evidenzia che il decreto-legge all'esame delle Commissioni riunite è composto da tre articoli ed è volto a modificare alcuni commi del decreto-legge n. 130 del 2020 su immigrazione e sicurezza – il cosiddetto «decreto Lamorgese» – regolando la questione dei salvataggi multipli, che rappresentano uno degli aspetti più controversi dell'operato delle ONG, che spesso anziché intervenire su una singola situazione di rischio restano in mare per giorni effettuando diversi trasferimenti prima di condurre i migranti in un porto sicuro.
  In particolare, rammenta che l'articolo 1 del decreto-legge n. 1 del 2023 modifica l'articolo 1 del decreto-legge n. 130 del 2020, intervenendo sul comma 2 e inserendovi sei ulteriori commi. Il provvedimento d'urgenza attualmente in conversione mantiene ferma la disciplina – di cui al primo periodo del comma 2 – in base alla quale per motivi di ordine e sicurezza pubblica, nel rispetto della Convenzione sul diritto del mare di Montego Bay del 1982, il Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro della difesa e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, e previa informazione al Presidente del Consiglio dei ministri, può limitare o vietare il transito e la sosta di navi nel mare territoriale, salvo che si tratti di naviglio militare o di navi in servizio governativo non commerciale. Fermo restando questo presupposto, il decreto-legge in esame interviene sulle condizioni in presenza delle quali le limitazioni o i divieti governativi non trovano applicazione e sulle conseguenti sanzioni.
  A tal fine, fa presente che l'articolo 1, comma 1, lettera a), del decreto-legge sopprime il secondo e il terzo periodo del comma 2 dell'articolo 1 del decreto-legge n. 130 del 2020 relativi, rispettivamente: all'esclusione della possibilità di limitare o vietare il transito e la sosta di navi impegnate in operazioni di soccorso, in presenza di determinate condizioni; all'applicazione, in caso di inosservanza delle limitazioni o dei divieti, della pena della reclusione fino a due anni e della multa da 10.000 a 50.000 euro. Anticipa infatti che entrambe le discipline sono oggetto di modifica e di collocazione in distinti commi dell'articolo 1 del decreto-legge n. 130 del 2020 (segnatamente, il comma 2-bis e i commi da 2-quater a 2-septies).
  Passando ad esaminare nello specifico l'articolo 1, comma 1, lettera b), del decreto-legge in conversione, ricorda come esso introduca sei nuovi commi all'articolo 1 del decreto-legge n. 130 del 2020.
  Il comma 2-bis riprende ed integra il contenuto dell'abrogato secondo periodo del comma 2 prevedendo che il provvedimento del Ministro dell'interno, di interdizione al transito o alla sosta, non sia adottato in caso di operazioni di soccorso. Come già previsto, di queste operazioni deve essere data immediata comunicazione al centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo – precisando che si tratta di quello nella cui area di responsabilità si svolge l'evento – e allo Stato di bandiera. Evidenzia poi che le operazioni di soccorso devono essere effettuate nel rispetto delle indicazioni, non della competente autorità per la ricerca e il soccorso in mare, come previsto dalla norma previgente, bensì del centro di coordinamento competente per il soccorso marittimo e delle autorità dello Stato di bandiera. La disposizione conferma che tali indicazioni devono essere emesse sulla base degli obblighi derivanti dalle convenzioni internazionali in materia di diritto del mare, dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e dalle norme nazionali, internazionali ed europee in materia di diritto di asilo e fa inoltre salvo quanto previsto dal Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità transnazionale organizzata per combattere il traffico illecito di migranti via terra, via mare e via aria, reso esecutivo dalla legge 16 marzo 2006, n. 146.
  Sottolinea che la disposizione in esame, in aggiunta a queste prescrizioni già vigenti,Pag. 5 pur con diversa formulazione, individua alcune ulteriori condizioni, che devono ricorrere congiuntamente, per escludere l'adozione del provvedimento di limite o divieto del transito e della sosta. Si tratta delle seguenti condizioni, alle quali gli operatori di soccorso in mare devono attenersi:

   a) la nave che effettua in via sistematica attività di ricerca e soccorso in mare deve operare secondo autorizzazioni o abilitazioni rilasciate dalle competenti autorità dello Stato di bandiera e deve possedere requisiti di idoneità tecnico-nautica alla sicurezza della navigazione;

   b) devono essere tempestivamente avviate iniziative volte a informare le persone prese a bordo della possibilità di richiedere la protezione internazionale e, in caso di interesse, raccogliere i dati rilevanti da mettere a disposizione delle autorità;

   c) deve essere richiesta nell'immediatezza dell'evento, l'assegnazione del porto di sbarco;

   d) il porto di sbarco assegnato dalle autorità competenti deve essere raggiunto senza ritardo per il completamento dell'intervento di soccorso;

   e) devono essere fornite alle autorità per la ricerca e il soccorso in mare italiane, ovvero, nel caso di assegnazione del porto di sbarco, alle autorità di pubblica sicurezza, le informazioni richieste ai fini dell'acquisizione di elementi relativi alla ricostruzione dettagliata dell'operazione di soccorso posta in essere;

   f) le modalità di ricerca e soccorso in mare da parte della nave non devono aver concorso a creare situazioni di pericolo a bordo né impedire di raggiungere tempestivamente il porto di sbarco.

  Passando ad esaminare il nuovo comma 2-ter, osserva come esso chiarisca che il transito e la sosta di navi nel mare territoriale sono comunque garantiti ai soli fini di assicurare il soccorso e l'assistenza a terra delle persone prese a bordo a tutela della loro incolumità.
  Fa presente, inoltre, che i commi 2-quater, 2-quinquies, 2-sexies e 2-septies introducono una nuova disciplina sanzionatoria, di natura amministrativa, per i casi di inosservanza del provvedimento del Governo di divieto o limitazione del transito e della sosta di navi nel mare territoriale in presenza di determinate condizioni. La nuova disciplina, inserita nel comma 2-quater, sostituisce l'illecito penale con un illecito amministrativo: l'importo della relativa sanzione pecuniaria – da un minimo di 10.000 euro a un massimo di 50.000 euro – corrisponde a quello della multa precedentemente prevista. Sono inoltre fatte salve le sanzioni penali nel caso in cui la condotta integri un reato; ciò implica che l'illecito amministrativo derivante dalla violazione del provvedimento di divieto o limitazione non esclude l'applicazione delle pene previste dall'ordinamento quando la condotta del comandante integri anche un reato.
  Ricorda che al pagamento della sanzione amministrativa è tenuto il comandante della nave mentre armatore e proprietario del mezzo, come previsto dalla disciplina della solidarietà di cui all'articolo 6 della legge n. 689 del 1981, dovranno procedere al pagamento solo se non vi provvede il comandante, potendo poi rivalersi nei confronti dell'autore della violazione.
  Evidenzia che oltre alla sanzione pecuniaria, il nuovo comma 2-quater prevede che la nave sia sottoposta a fermo amministrativo per 2 mesi e affidata in custodia, con i relativi oneri di spesa, all'armatore o, in assenza di questi, al comandante o a un altro soggetto obbligato in solido, tenuti a farne cessare la navigazione. Avverso il provvedimento di fermo è previsto il ricorso entro 60 giorni dalla notificazione dello stesso al prefetto, che dovrà pronunciarsi non oltre 20 giorni dal ricevimento dell'istanza. Rammenta che al fermo si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all'articolo 214 del codice della strada, di cui al decreto legislativo Pag. 6n. 285 del 1992, relativo al fermo amministrativo del veicolo.
  Passando ad analizzare il nuovo comma 2-quinquies, rammenta che in caso di reiterazione della violazione commessa con l'utilizzo della medesima nave, si applica la sanzione amministrativa accessoria della confisca della nave. In tale caso si procede immediatamente al sequestro cautelare della nave.
  Rammenta che il successivo comma 2-sexies introduce una nuova fattispecie di illecito amministrativo che si configura qualora il comandante della nave o l'armatore non forniscano le informazioni richieste dalla competente autorità nazionale per la ricerca e il soccorso in mare o non si uniformino alle indicazioni impartite dalla predetta autorità. In questi casi si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 2.000 euro e a 10.000 euro nonché la sanzione accessoria del fermo amministrativo per 20 giorni della nave utilizzata per commettere la violazione. In caso di reiterazione della violazione, la sanzione accessoria del fermo amministrativo viene portata a due mesi e si applica il comma 2-quater, secondo periodo (responsabilità solidale armatore-proprietario), quarto periodo (nomina del custode della nave), quinto periodo (possibilità di ricorso al prefetto) e sesto periodo (applicazione art. 214 codice della strada). In caso di ulteriore reiterazione della violazione, si applica la confisca della imbarcazione, secondo quanto previsto dal comma 2-quinquies.
  Infine, evidenzia che il comma 2-septies individua l'autorità che irroga le sanzioni nel prefetto territorialmente competente.
  Per quanto riguarda i restanti articoli del decreto-legge, fa presente che l'articolo 2 contiene la clausola di invarianza finanziaria, in quanto si prevede che il provvedimento non determini muovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e che le amministrazioni interessate provvedano all'attuazione delle attività previste con l'utilizzo delle risorse umane, strumentali e finanziarie già disponibili a legislazione vigente. L'articolo 3 dispone infine in ordine all'entrata in vigore del provvedimento, stabilita nel giorno successivo alla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale: il provvedimento è quindi vigente dal 3 gennaio 2023.

  Antonino IARIA (M5S) afferma che, in base alla relazione del collega Raimondo, il decreto-legge in esame gli appare molto aggressivo, «maschio», «testosteronico». In realtà, le regole internazionali sul soccorso in mare esistono già e nel provvedimento non sono citate; la volontà ad esso sottostante appare quella di creare confusione e dare malamente seguito alle promesse elettorali della maggioranza.

  Laura BOLDRINI (PD-IDP) propone di ribattezzare il provvedimento «decreto naufragi». Esso renderà il soccorso in mare più difficile e non gli darà affatto delle regole, che peraltro esistono già nelle convenzioni internazionali: la Convenzione SAR, la Convenzione UNCLOS, la Convenzione SOLAS e le linee guida dell'IMO. Si tratta di regole millenarie, la prima delle quali è semplicissima, universalmente diffusa presso tutte le marinerie del mondo: salvare chi è in difficoltà, senza chiedere documenti o informazioni. Il decreto-legge, afferma, riduce le possibilità di salvataggio, in un modo insieme disumano e giuridicamente lacunoso.
  Continua ribadendo che chi salva una vita umana in mare compie un atto lodevole, in certi casi eroico, come sa bene chi ha partecipato a tali salvataggi, scoprendo che si tratta di un'esperienza umanamente molto forte. Il provvedimento in esame vuole moltiplicare i costi per le ONG, che di fatto vivono esclusivamente di donazioni private, aumentando le distanze che le navi sono obbligate a coprire. Si fa tutto il possibile, ripete, per rendere, paradossalmente, il salvataggio impossibile. Vengono poi vietati i salvataggi multipli, già oggi difficili per la mancata collaborazione dei centri di coordinamento, e che pure rispondono a un'esigenza assai frequente e concreta. È un provvedimento che va oltre le norme, le convenzioni internazionali, il diritto marittimo, le regole IMO e il senso più elementare di umanità.
  Preannunzia dunque che la sua parte politica farà tutto il possibile per ostacolarnePag. 7 l'approvazione, per impedire alla maggioranza di compiere un enorme errore, visto che esso verrà poi certamente caducato in quanto illegittimo.

  Roberto MORASSUT (PD-IDP) fa notare che le Commissioni stanno discutendo di una materia di grande complessità, su cui è da aspettarsi un confronto serrato fra maggioranza e opposizione. Il provvedimento interviene su aspetti giuridici molto delicati, per esempio introducendo un trattamento differenziato per le navi non governative. Si verrebbe così a creare un corto circuito fra norme nazionali e internazionali, eticamente ingiusto e fonte di problemi nella gestione dell'immigrazione e dell'accoglienza. Chiede di conseguenza tempi congrui per l'approfondimento del decreto-legge e un numero ampio di audizioni per avere un quadro completo e chiaro prima della votazione del mandato ai relatori.

  Alfonso COLUCCI (M5S) ritiene importante analizzare il provvedimento all'esame delle Commissioni anteponendo l'aspetto umano all'aspetto giuridico, ed evidenzia come ogni migrante morto in mare debba rappresentare un lutto, per il Parlamento e per il Governo. Nel ricordare che anche gli italiani sono stati migranti, evidenzia come il nostro primo obbligo debba essere salvare i migranti dal mare. Ritiene che il decreto-legge violi una serie di importanti consuetudini internazionali e ricorda che nel nostro ordinamento la consuetudine è fonte del diritto al pari della norma positiva; in particolare, rammenta che la legge del mare impone ai naviganti di adempiere ai salvataggi. Nell'auspicare un ciclo di audizioni e tempi d'esame e di approfondimento del provvedimento congrui, invita la maggioranza a rivedere il contenuto del decreto-legge ritenendo che esso offra una rappresentazione della nostra Repubblica non veritiera. Si chiede poi come sia possibile conciliare il contenuto del decreto-legge, nella parte in cui vieta i salvataggi multipli, con il reato di omissione di soccorso previsto dal nostro codice penale e dunque se siano possibili conseguenze per l'ONG che, rispettando quanto previsto dal decreto-legge, non proceda al salvataggio. Pone infatti il tema del rapporto tra il reato penale, che è espressione di un dovere di solidarietà che trova fondamento nella Costituzione e nelle convenzioni internazionali, e le disposizioni del decreto-legge. In conclusione, ricorda – con le parole di Papa Francesco – che ogni migrante che muore rappresenta il naufragio dell'umanità.

  Francesca GHIRRA (AVS) si associa agli interventi svolti dai colleghi. Ritiene che, dopo le parole della Presidente Meloni su un «piano Mattei per l'Africa», si sarebbe semmai aspettata un rafforzamento dell'accoglienza nel nostro Paese. Osserva che il testo è subdolo, quasi sadico: dichiara di essere conforme alla normativa internazionale sul soccorso in mare, mentre di fatto è congegnato in modo tale da ostacolarlo. Lamenta l'assurdità del divieto di soccorsi plurimi, che va contro la legge più antica del mare, quella di soccorrere chi è in pericolo; inoltre, contro qualsiasi principio di buonsenso si privilegiano non i porti più vicini, bensì quelli definiti più sicuri, allungando i tragitti delle navi anche di migliaia di chilometri. Quanto alla raccolta dei dati a bordo, rileva come essa non possa essere svolta da un organismo privato come le ONG; si richiede poi in modo del tutto incongruo una non meglio definita idoneità tecnico-nautica delle imbarcazioni destinate ai soccorsi.
  Conclude unendosi alla richiesta di tempi congrui per l'esame e di un ampio numero di audizioni; fa presente che una prima richiesta in tal senso è già stata inviata alla presidenza da parte della rete delle associazioni e organizzazioni italiane di cooperazione e solidarietà internazionale.

  Riccardo MAGI (MISTO-+EUROPA) si dichiara deluso dalla relazione dei relatori, dalla quale sperava di trarre indicazioni circa il contenuto del decreto-legge, che ritiene indecifrabile dal punto di vista giuridico. Evidenzia, infatti, che mentre si afferma che l'obiettivo del provvedimento è rendere i soccorsi in mare maggiormente Pag. 8conformi alle convenzioni internazionali, l'unico intento appaia in realtà quello di ostacolare i soccorsi, in contraddizione con la lettera e con lo spirito proprio di quelle convenzioni internazionali.
  Analizzando specifici profili del decreto-legge, evidenzia come già attualmente le navi diano tempestivamente e sistematicamente comunicazione ai centri di coordinamento dei soccorsi marittimi, e dunque come l'obbligo previsto ora dal decreto-legge non abbia senso. Evidenzia peraltro come il vero dramma sia che alle tempestive comunicazioni date dalle ONG i centri di coordinamento dei soccorsi non rispondono, se non per comunicare che il controllo delle operazioni è stato assunto dalla Guardia costiera libica. Per quanto riguarda invece l'obbligo per le ONG di fornire ai naufraghi informazioni sul diritto di chiedere la protezione internazionale, ricorda che da decenni nel diritto d'asilo europeo è stato stabilito che le richieste di protezione devono essere fatte alla frontiera o nel territorio del Paese e come non sia possibile radicare attraverso questa nuova previsione una competenza per lo stato di bandiera della nave.
  Definisce «imbarazzante» il contenuto del decreto-legge e stigmatizza le dichiarazioni recenti del Ministro Piantedosi, secondo il quale la presenza delle navi delle ONG sarebbe non solo un fattore di attrazione delle partenze, ma influirebbe anche sulla tipologia di imbarcazione scelta per partire. Nel ricordare come le quattro navi delle ONG portino in salvo un numero residuale di migranti, inferiore al 15% dei salvataggi complessivi, dichiara che l'affermazione del Ministro è falsa, come dimostrato anche dagli studi più autorevoli. Rammenta infatti che gli studi dell'ISPI hanno evidenziato che i periodi nei quali è stata più rilevante la presenza di navi delle ONG nel Mediterraneo non sono stati i periodi in cui sono avvenute maggiori partenze. Sottolinea come l'alto numero di morti in mare nell'ultimo anno non sia certo imputabile alla presenza delle ONG, bensì all'assenza di una missione di salvataggio internazionale.

  Giuseppe PROVENZANO (PD-IDP) sottolinea come lo scopo del decreto-legge sia quello di impedire i salvataggi in mare e ricorda, come già esposto dalla deputata Boldrini, che questo provvedimento avrà l'effetto di determinare un aumento del numero di morti nel Mediterraneo. Osserva come occorra considerare anche l'importanza delle questioni pregiudiziali che saranno sottoposte all'esame dalla Camera. Indica in particolare come tali questioni pregiudiziali rilevino sia per l'assenza dei presupposti di necessità ed urgenza prescritti dall'articolo 77 della Costituzione sia per l'impatto normativo del provvedimento, che a suo avviso si pone in violazione con le disposizioni sugli obblighi di protezione internazionale. Fa notare come il Governo stia introducendo nell'ordinamento una serie di norme sui salvataggi in mare che reputa irragionevoli e arbitrarie. Rileva come tale arbitrarietà sia evidente con riferimento al trattamento riservato ai migranti, al ruolo della guardia costiera e alle sanzioni disciplinate dal decreto. Fa presente che l'opposizione chiederà controlli approfonditi anche sulle scelte del Governo relative alla gestione dei porti, come dimostra il caso della nave Ocean Viking, attualmente situata nel porto di Ancona. Critica l'approccio del Governo nell'assegnazione dei porti per gli sbarchi dei migranti soccorsi in mare. Ritiene infatti inaccettabile che si scelgano porti sempre più lontani rispetto al luogo del soccorso e che tali porti siano selezionati in base all'orientamento politico degli amministratori locali. Richiama al riguardo le recenti affermazioni rivolte da esponenti del Governo nei confronti delle ONG, che sono state descritte come pull factor o strutture complici con i gruppi responsabili della tratta di esseri umani. Invita quindi gli altri deputati delle Commissioni riunite a vigilare sulle conseguenze di queste norme che ritiene criminogene in quanto spingono i comandanti delle navi a commettere dei reati. Ribadisce, in conclusione, come spetti a tutti i parlamentari valutare le conseguenze di questo decreto-legge e non solo ai gruppi di opposizione.

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  Davide FARAONE (A-IV-RE) richiede in primo luogo che si possano svolgere tutte le audizioni che si dimostreranno necessarie. La sensazione, dichiara, è che il provvedimento sia un'«arma di distrazione di massa», giacché i numeri dei salvataggi effettuati (il 15 o forse anche il 10 per cento del totale) non giustificano un intervento normativo così importante. Anche se approvato così com'è, inoltre, il provvedimento non cambierebbe nulla nei flussi o nell'immigrazione: si tratta, aggiunge, di un decreto di frustrazione, visto che non si riescono a riformare le regole a livello europeo (come sta peraltro avvenendo anche sul costo dei carburanti o sui rave). I problemi reali, obietta, sono semmai altri: la mancata solidarietà nell'Unione europea, specialmente da parte dei Paesi a guida sovranista, e le dinamiche demografiche diverse esistenti in Africa e in Europa.
  Conclude ribadendo che. se vi sono ONG che commettono reati, che sono in combutta con i trafficanti, bisogna perseguirle secondo le procedure ordinarie del diritto; ma fare un processo alle intenzioni, promulgare un provvedimento su quelle che sono solo ipotesi, gli appare assurdo. Richiede dunque maggiore ascolto nel corso dei lavori delle Commissioni su un provvedimento così rilevante, al fine di renderlo il migliore possibile.

  Salvatore DEIDDA, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta, ricordando che è convocata a seguire una riunione congiunta degli uffici di presidenza, integrati dai rappresentanti dei gruppi, delle Commissioni riunite, ai fini dell'organizzazione dell'esame del provvedimento.

  La seduta termina alle 15.35.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO
DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

  Mercoledì 11 gennaio 2023.

  L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 15.35 alle 15.45.