SEDE REFERENTE
Martedì 22 novembre 2022. — Presidenza del presidente Nazario PAGANO. – Interviene la sottosegretaria per i rapporti con il Parlamento, Matilde Siracusano.
La seduta comincia alle 15.
Variazione nella composizione della Commissione.
Nazario PAGANO, presidente, comunica che, per il gruppo Forza Italia – Berlusconi Presidente – PPE, il deputato Alessandro Sorte cessa di far parte della Commissione e che, per il medesimo gruppo, entra a farne parte la deputata Deborah Bergamini.
DL 173/2022: Disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni dei Ministeri.
C. 547 Governo.
(Seguito esame e rinvio).
La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato nella seduta del 17 novembre 2022.
Nazario PAGANO, presidente, avverte che, come specificato anche nelle convocazioni, secondo quanto stabilito dalla Giunta per il Regolamento, i deputati possono partecipare all'odierna seduta in videoconferenza, non essendo previste votazioni.
Ricorda che nella precedente seduta il relatore, onorevole Urzì, ha illustrato il provvedimento e che, secondo quanto convenuto nella riunione dell'Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, nella seduta odierna si svolgerà la discussione generale che proseguirà anche nella seduta già convocata per domani, alle ore 14.
Alfonso COLUCCI (M5S) evidenzia come il decreto-legge all'esame della Commissione appaia privo dei presupposti che l'articolo 77 della Costituzione richiede per l'emanazione da parte del Governo di provvedimenti provvisori con forza di legge.
In particolare, sottolinea come il Governo possa adottare i decreti-legge solo «in casi straordinari di necessità e urgenza». La necessità e l'urgenza consentono infatti di derogare al principio di separazione dei poteri tra Parlamento – titolare del potere legislativo – e Governo – titolare del potere esecutivo, mentre con il successivo intervento del Parlamento, in sede di conversione del decreto-legge, si ristabilisce il corretto punto di equilibrio costituzionale nell'esercizio dei poteri tra Parlamento e Governo.Pag. 11
Il presupposto perché questo processo si svolga correttamente è che il decreto-legge sia emanato in presenza dei presupposti legittimanti previsti dalla Costituzione, dei quali occorre dare una interpretazione restrittiva. Evidenzia come i tre presupposti legittimanti siano: «casi straordinari», da individuarsi nel sopravvenire di circostanze eccezionali e imprevedibili; «di necessità», da intendersi come impossibilità di provvedere con strumenti legislativi ordinari; «e urgenza», requisito da ritenersi integrato solo qualora non sia ipotizzabile la produzione immediata di quegli effetti. Ciò premesso, ritiene del tutto evidente che tali presupposti legittimanti non ricorrono nel decreto-legge all'esame della Commissione, in quanto del tutto assente sono la eccezionalità ed imprevedibilità dell'evento nonché la impossibilità di provvedere con legge ordinaria con conseguente produzione immediata degli effetti.
Evidenzia inoltre come non sia corretto sostenere la legittimità del decreto-legge muovendo dal vaglio svolto dal Presidente della Repubblica in sede di emanazione e che l'intervento del Presidente della Repubblica non esonera né alleggerisce la Commissione Affari costituzionali del compito di verificare la pregiudiziale questione della corrispondenza del provvedimento normativo ai dettami della Costituzione. Peraltro, l'intervento preliminare del Presidente della Repubblica non preclude neanche il possibile intervento successivo della Corte costituzionale; e ciò vale a significare l'autonomia del giudizio di costituzionalità esercitato dai vari organi costituzionali e, quindi, la piena autonomia della valutazione cui è chiamata la Commissione in sede referente e, successivamente, l'Assemblea.
Sottolinea inoltre come il presupposto costituzionale di legittimazione del decreto-legge debba sussistere non solo con riguardo al provvedimento nella sua interezza, ma anche con riguardo alle singole disposizioni che lo compongono. Alla luce di queste considerazioni, dubita che il presupposto di straordinaria necessità e urgenza possa ravvisarsi nelle disposizioni del decreto-legge relative alla ridenominazione di alcuni Ministeri, al riparto di alcune competenze tra di essi, nelle previsioni relative alla presidenza del Comitato per la transizione digitale, nella costituzione del Comitato interministeriale per il made in Italy o di quello per le politiche del mare, nella disposizione che eleva il numero delle posizioni di livello dirigenziale generali presenti nel Ministero dell'istruzione e del merito, nella previsione relativa alla possibilità per il Presidente del Consiglio di delegare proprie attribuzioni in materia di informazione per la sicurezza dello Stato anche al Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, con funzioni di segretario del medesimo Consiglio.
Evidenzia, peraltro, come il decreto-legge in esame sia stato emanato in violazione dell'articolo 15, comma 1, della legge n. 400 del 1988, che richiede che il decreto-legge rechi, nel preambolo, l'indicazione delle circostanze straordinarie di necessità e di urgenza che ne giustificano l'adozione. Sottolineando come tale disposizione risponda alla esigenza sostanziale e primaria che dal testo dell'atto avente forza di legge risultino espressamente i tre presupposti legittimanti già descritti, rimarca come il provvedimento in esame sia del tutto privo di tale necessaria enunciazione, che non rende possibile alla Commissione, e al Parlamento, l'esercizio delle proprie attribuzioni costituzionali. Ribadisce come tale omissione, non sanata dalla relazione illustrativa e dalla relazione tecnica di accompagnamento, più che segno di grave approssimazione e dilettantismo nel confezionamento del testo normativo, sia chiaro indice dell'assenza dei requisiti di validità costituzionale per l'adozione del decreto-legge. Ritiene che tale macroscopico vizio autorizzi la Commissione a rigettare il provvedimento ed a chiedere all'Assemblea di non procedere alla sua conversione in legge. Preannuncia che svolgerà analoghe argomentazioni anche presso il Comitato per legislazione, che ha costantemente sollecitato la enunciazione specifica e non generica nel decreto-legge dei presupposti di necessità e urgenza.
Si sofferma dunque sulle conseguenze della mancanza dei presupposti legittimanti dell'atto d'urgenza rispetto all'eventualePag. 12 legge di conversione, ricordando come la Corte costituzionale, già con la sentenza n. 29 del 1995, abbia affermato che la straordinarietà, la necessità e l'urgenza costituiscono un requisito di validità costituzionale dell'adozione, cosicché l'eventuale mancanza di quel presupposto configura tanto un vizio di legittimità costituzionale del decreto-legge quanto un vizio della stessa legge di conversione, avendo quest'ultima valutato erroneamente l'esistenza di presupposti di validità in realtà insussistenti e, quindi, convertito in legge un atto che non poteva essere legittimo oggetto di conversione.
Ricorda poi la successiva sentenza n. 171 del 2007 con la quale la Corte costituzionale ha consolidato tale orientamento, fondando l'illegittimità costituzionale della legge di conversione del decreto-legge emanato in assenza dei requisiti, nella violazione del principio di necessario riparto dei poteri tra gli organi dello Stato. Ribadisce che l'adozione di un decreto-legge in violazione dell'articolo 77, secondo comma, della Costituzione, costituisce un vizio del provvedimento normativo – vizio in procedendo – non sanabile dal Parlamento. In senso conforme a questa conclusione ricorda inoltre la sentenza n. 128 del 2008 della stessa Corte costituzionale, per ribadire che, laddove la Commissione si pronunciasse in senso favorevole alla conversione del decreto-legge, ciò non sanerebbe il vizio originario del decreto-legge ma darebbe luogo, invece, ad una legge di conversione anch'essa costituzionalmente illegittima.
Svolge quindi alcune considerazioni sulla riserva di legge relativa prevista dall'articolo 95, terzo comma, della Costituzione in materia di ordinamento della Presidenza del Consiglio e di organizzazione dei Ministeri, ritenendo che la presenza di questa riserva debba indurre la Commissione ad una valutazione prudenziale del testo. Ritiene infatti che la prassi dell'utilizzo della decretazione di urgenza nella materia del riordino dei Ministeri mortifichi il Parlamento e costituisca un chiaro abuso da parte del Governo dello strumento del decreto-legge, come ampiamente stigmatizzato dalla Corte costituzionale, a partire dalla sentenza n. 360 del 1996. Auspica dunque che la Commissione impedisca il reiterarsi di tale prassi inadeguata alla Costituzione.
Ricorda poi come i due precedenti Governi che hanno visto la partecipazione del Movimento 5 Stelle, abbiano sempre documentato compiutamente al Parlamento la sussistenza dei requisiti di necessità ed urgenza, rispettando in modo compiuto la Costituzione e le prerogative del Parlamento, che fu sempre messo nella condizione costituzionale di verificare i presupposti legittimanti. Si interroga quindi sulle motivazioni che hanno spinto l'attuale Governo a modificare la denominazione dei Ministeri e a ridefinirne attribuzioni e organizzazione con un decreto-legge, preferendo questo strumento a quello di un ordinario disegno di legge. Ipotizza che ciò sia indice di una mancanza di coesione nella maggioranza di Governo circa alcune delle misure previste dal decreto-legge. Auspica che la Commissione svolga comunque il proprio controllo sul decreto-legge in modo rigoroso, nell'interesse del Paese.
Passando ad analizzare specifiche disposizioni del decreto-legge, evidenzia anzitutto come l'articolo 8 deroghi al disposto dell'articolo 3, comma 1-bis, della legge n. 124 del 2007 prevedendo che il Presidente del Consiglio possa delegare proprie attribuzioni in materia di informazione per la sicurezza dello Stato nonché di cybersicurezza, anche a un Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, con funzioni di segretario del medesimo Consiglio. Stigmatizza questa norma, che consente il cumulo in una sola persona delle funzioni di responsabilità politica dei servizi di intelligence con quelle altrettanto rilevanti in seno all'organizzazione strutturale e funzionale della Presidenza del Consiglio dei ministri. Ritiene che questa modifica violi la ratio della legge n. 124 del 2007, che era incentrata sulla estrema delicatezza e rilevanza del ruolo e delle funzioni dell'Autorità delegata, e appaia irragionevole soprattutto nell'attuale contesto geopolitico ed internazionale.
Elenca infine gli ulteriori profili di criticità del decreto-legge, a partire dalla ridenominazionePag. 13 di alcuni Ministeri, che non rivestirebbe alcun carattere di straordinaria urgenza e necessità rendendo il provvedimento irrimediabilmente viziato. Sottolinea inoltre come l'introduzione del concetto di «sovranità alimentare», riferito al Ministero dell'agricoltura, del concetto di «sicurezza energetica», riferito al Ministero dell'ambiente, del concetto di «merito» riferito al Ministero dell'istruzione, senza una definizione normativa del relativo significato conferisca genericità ed indeterminatezza al testo normativo. Ritiene infatti che se queste modifiche sono esclusivamente nominalistiche, allora sono anche prive dei requisiti di necessità e urgenza straordinari; se invece tali espressioni valgono a definire ambiti e competenze, allora in assenza delle necessarie precisazioni, esse appaiono generiche e approssimative e sono quindi da rigettare. Evidenzia come sia a suo avviso impossibile trarre dal testo del decreto-legge un più compiuto significato dei concetti di «sovranità alimentare» e di «merito».
Ritiene critica anche la previsione dell'articolo 13, in base alla quale i regolamenti di organizzazione dei Ministeri possono essere adottati fino al 30 giugno 2023 con Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, in deroga al procedimento ordinario che richiede l'adozione di regolamenti governativi, anche alla luce della riserva di legge di cui al già richiamato articolo 95, terzo comma, della Costituzione. Ricorda infatti come spesso il Comitato per la legislazione, del quale fa parte, abbia criticato il frequente utilizzo del Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, atto atipico nell'ordinamento, che dà luogo ad un impiego non corretto delle fonti del diritto e al fenomeno che il Consiglio di Stato ha definito «fuga dal regolamento».
In conclusione, evidenzia come tutte le considerazioni svolte si riferiscano al rigoroso rispetto della Costituzione ed esprime, a nome del Movimento 5 Stelle, profonda disapprovazione nei riguardi del testo normativo, che invita la Commissione a bocciare.
Nazario PAGANO, presidente, rivolgendosi al collega Colucci, il quale ha fornito un dotto approfondimento del testo in esame con un approccio di natura pregiudiziale, precisa che in Commissione non sono previste la presentazione e la votazione di questioni pregiudiziali, che possono invece essere oggetto di esame da parte dell'Assemblea. Precisa inoltre di aver consentito nella presente occasione lo svolgimento di un intervento dall'ampia durata, in ragione del fatto che si tratta di una delle prime sedute della Commissione nell'attuale legislatura. Nel far presente comunque per il futuro la sua intenzione di non limitare in alcun modo la volontà dei colleghi di esprimere la propria opinione, invita tutti ad onorare con i propri comportamenti la sede che il collega ha più volte definito onorevole.
Simona BONAFÈ (PD-IDP) rassicura il presidente facendo presente che, forte della sua lunga esperienza da parlamentare europea, non sarà necessario richiamarla per l'eccessiva durata dei suoi interventi.
Nazario PAGANO, presidente, fa presente che le sue precedenti precisazioni erano volte esclusivamente a fornire chiarimenti in merito alle regole dell'esame in Commissione.
Simona BONAFÈ (PD-IDP) precisa preliminarmente che il suo intervento, diversamente da quello del collega Colucci, è finalizzato ad avanzare rilievi sul merito del provvedimento nonché a chiedere alcuni chiarimenti al relatore. Pur riconoscendo che le mutate denominazioni dei Ministeri operate dal provvedimento in esame sono frutto di scelte identitarie ed ideologiche, ritiene tuttavia che siano stati fatti diversi errori, alcuni dei quali fonte di grave preoccupazione. In primo luogo rileva l'inopportunità di modificare la denominazione del Ministero dello sviluppo economico, sottolineando come tale concetto sia molto più ampio rispetto a quello della promozione delle imprese e del made in Italy e domandandosi se il Governo assumerà misure concrete in materia. A tale Pag. 14proposito fa presente che il suo gruppo valuterà con molta attenzione i contenuti della prossima manovra di bilancio per verificare la presenza di disposizioni che siano realmente volte alla promozione delle imprese italiane, dell'innovazione e della competitività del sistema nazionale, nonché la destinazione di idonee risorse finanziarie al settore, in particolare a favore della legge Sabatini e di Industria 4.0. Quanto alla nuova denominazione del Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali, che dichiara di non condividere, si domanda se il concetto di «sovranità alimentare», oltre a tradurre un chiaro approccio ideologico, stia a significare anche promozione della filiera corta, del giusto prezzo dei prodotti e dell'agricoltura sostenibile, evidenziando tuttavia di non aver riscontrato indicazioni in tal senso nel novero delle funzioni attribuite al dicastero. Considera altresì un errore grave aver abbandonato la denominazione di Ministero della transizione ecologica, rilevando la necessità e l'urgenza di avviare tale transizione nel nostro Paese, attraverso l'adozione di misure concrete, anche nel rispetto degli impegni assunti a livello europeo e internazionale. Nel rammentare che il Piano nazionale di ripresa e resilienza destina il 40 per cento delle risorse proprio alla transizione ecologica, esprime la preoccupazione che il cambiamento di denominazione del Ministero tradisca in realtà la volontà di smontare una parte rilevante del PNRR. Con riguardo alla nuova denominazione del Ministero dell'istruzione, precisato che il Partito democratico non è in alcun modo contrario al merito, chiede tuttavia cosa debba intendersi esattamente per «promozione e valorizzazione del merito». Manifestato il dubbio che Governo e maggioranza non siano in grado di garantire la neutralità finanziaria assicurata dal provvedimento con riguardo alle nuove strutture organizzative da esso istituite, esprime preoccupazione per l'intervento operato sulla legge n. 124 del 2007 in materia di sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica. Si domanda infatti quale sia la ratio della modifica, che intacca l'esclusività delle funzioni a suo tempo introdotta proprio in ragione della delicatezza del settore e dell'impatto sulla vita dei cittadini, considerando inoltre inopportuna la mancata acquisizione del parere del Copasir. Chiede inoltre se sia o meno frutto di una svista la previsione dell'articolo 7 del provvedimento che consente il conferimento di incarichi dirigenziali in deroga fino al 31 dicembre 2026, considerato che il PNRR si conclude proprio nel 2026. Nel rilevare inoltre, con riguardo all'articolo 10, come non vi sia alcuna necessità di istituire una struttura ad hoc per il supporto e la tutela dei diritti delle imprese, esprime in conclusione la preoccupazione che la prevista riorganizzazione dei ministeri possa avere un impatto negativo sulla capacità di attuazione delle misure previste dal PNRR.
Nazario PAGANO, presidente, rammenta ai componenti della Commissione che anche la successiva seduta sarà dedicata alla discussione del provvedimento e che il relatore, se vorrà, potrà rispondere in tale seduta alle sollecitazioni dei colleghi.
Filiberto ZARATTI (AVS), nel preannunciare l'intenzione di presentare emendamenti, evidenzia come il decreto-legge in esame abbia il pregio, attraverso le nuove denominazioni dei ministeri, di esplicitare la volontà e la natura del Governo.
Conviene con l'onorevole Bonafè nel ritenere riduttiva la nuova denominazione del Ministero delle imprese e del made in Italy, in quanto il concetto di sviluppo economico è ben più ampio; peraltro, ritiene pleonastica la specificazione relativa al made in Italy posto che presumibilmente le imprese delle quali deve occuparsi il ministero sono quelle italiane. Ritiene che sarebbe stato preferibile evidenziare espressamente le esigenze di lotta alla contraffazione, di tutela dei marchi italiani, puntualizzando le competenze e gli obiettivi del ministero.
Avanza perplessità sul concetto di sovranità alimentare, che caratterizza la nuova denominazione del Ministero dell'agricoltura. Si chiede se l'espressione intenda alludere al nazionalismo alimentare, affermandoPag. 15 che in tal caso il risultato sarebbe quello di allontanare il Paese dai processi commerciali globali e dalla storia. Laddove invece con quella espressione il Governo intendesse alludere al diritto dei contadini ad essere proprietari delle sementi, delle proprie produzioni, allora l'intento avrebbe meritato una più chiara esplicitazione perché su quel significato avrebbe trovato più ampie condivisioni. Inoltre, evidenzia che il concetto di sovranità alimentare potrebbe portare a valorizzare le produzioni biologiche, quelle «a chilometro zero», a limitare l'uso dei pesticidi. Critica infine la denominazione ritenendo che, per come è formulata e in assenza di specificazioni, generi solo confusione.
Per quanto concerne il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, conviene con l'onorevole Bonafè sul fatto che il tema oggi sia quello della transizione energetica, perché solo attraverso la transizione energetica si potrà mettere in sicurezza il Paese. La sicurezza energetica si può raggiungere infatti solo se il nostro Paese sarà in grado di produrre energia pulita, a buon mercato, senza dover rivolgersi ad altri Paesi, che pongono problemi di tutela dei diritti. Ricordando una recente affermazione di Fabio Panetta circa l'importanza della produzione di energia rinnovabile a basso costo al fine di contenere le spinte inflazionistiche derivanti dall'aumento del prezzo dei combustibili fossili, stigmatizza l'assenza di attenzione del Governo verso questi obiettivi. Sottolinea che, se l'espressione sicurezza energetica cela l'intenzione del Governo di abbandonare le fonti alternative per tornare al carbone, per incrementare le trivellazioni o, addirittura, per tornare al nucleare, ebbene tale intenzione avrebbe dovuto essere esplicitata.
In relazione al Ministero dei trasporti, sottolinea come eliminare la mobilità sostenibile significhi fare un grande balzo indietro, abbandonando un settore strategico per il nostro Paese, e rinunciare ad una idea di innovazione e sviluppo tecnologico.
Quanto al Ministero dell'istruzione, evidenzia che il problema non sia l'aggiunta della parola merito, perché il merito nei percorsi di studio c'è sempre stato e nessuno può negare che tutti coloro che si sono sin qui diplomati o laureati l'abbiano fatto con pieno merito, come dimostrano tutti coloro che, formatisi in Italia, vanno poi a lavorare all'estero; il problema, a suo avviso, è non aver messo al centro del dibattito altri due concetti essenziali, ovvero quello di pari opportunità e quello di inclusione. Se infatti il merito è patrimonio della nostra scuola, pari opportunità e inclusione non lo sono ancora.
Per quanto riguarda il tema del mare, critica la costituzione di un comitato interministeriale al quale sono attribuite numerose funzioni, ritenendo che sarebbe stato preferibile assegnare tali funzioni direttamente alla Presidenza del Consiglio.
Infine, ribadendo l'intenzione di presentare emendamenti, che auspica vengano valutati dal relatore con spirito collaborativo, esprime perplessità sulla disposizione che interviene sull'autorità delegata in materia di informazione per la sicurezza, soprattutto in un momento storico così delicato.
Roberto GIACHETTI (A-IV-RE) preannuncia che anche il suo gruppo presenterà emendamenti e che in sede di esame degli emendamenti intenderà effettuare un più specifico intervento sul merito dei contenuti del decreto-legge. Peraltro, riferendosi all'intervento svolto dall'onorevole Colucci, e ricordando le vicende delle ultime legislature, evidenzia come ogni Governo, all'atto della costituzione, provveda a una diversa distribuzione delle deleghe e lo faccia con decreto-legge. Ritiene pertanto che stigmatizzare l'utilizzo del decreto-legge, contestando la mancanza dei presupposti di necessità ed urgenza di quello all'esame della Commissione, solo perché non se ne condividono i contenuti, non sia corretto. Ricorda infatti come anche il Governo Conte abbia provveduto a una diversa distribuzione delle deleghe e l'abbia fatto con decreto-legge. Ritiene quindi che, per quanto esprimendo posizioni opposte alle sue, il Governo abbia legittimamente utilizzato il decreto-legge per disciplinare la nuova articolazione dei ministeri.Pag. 16
Condividendo le valutazioni espresse dai colleghi Bonafè e Zaratti, auspica che la mobilità sostenibile e la transizione ecologica siano venute meno solo dalla denominazione dei ministeri, e che ciò non sottintenda una rinuncia a quelle politiche e la volontà di modificare gli obiettivi del PNRR. Se così fosse, preannuncia la forte opposizione del suo gruppo.
Esprime, infine, preoccupazione per le sorti della protezione civile, della quale il decreto-legge non fa menzione ed auspica che il Governo non intenda sottrarla alla Presidenza del Consiglio per spostarla altrove; ritiene che, se così fosse, si tratterebbe di un errore gravissimo perché proprio la scelta di Zamberletti di collocare la protezione civile presso la Presidenza le ha consentito di fare un salto di qualità. Evidenzia pertanto come fare una scelta diversa, magari per opportunità politiche di maggioranza, sarebbe un errore gravissimo, del quale farebbe le spese il Paese.
Nazario PAGANO, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell'esame alla seduta prevista per domani.
La seduta termina alle 16.