ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS,
COMMA 1, DEL REGOLAMENTO

  Lunedì 16 maggio 2022. – Presidenza del vicepresidente Carlo SARRO.

  La seduta comincia alle 13.50.

Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 21 marzo 2022, n. 21, recante misure urgenti per contrastare gli effetti economici e umanitari della crisi ucraina.
C. 3609, Governo, approvato dal Senato.
(Parere alle Commissioni riunite VI e X).
(Esame e conclusione – Parere con condizione, osservazioni e raccomandazioni).

  Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.

  Devis DORI, relatore, dopo aver illustrato sinteticamente i principali aspetti del provvedimento di interesse del Comitato, formula la seguente proposta di parere:

  «Il Comitato per la legislazione,

   esaminato il disegno di legge n. 3609 e rilevato che:

  sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto previsti dalla legislazione vigente:

   il provvedimento, originariamente composto da 39 articoli per un totale di 142 commi, risulta incrementato a 142 articoli per un totale di 247 commi; esso appare riconducibile, sulla base del preambolo, alla finalità unitaria dell'adozione di misure per contrastare le diverse conseguenze (umanitarie, sociali, economiche, energetiche e sulla sicurezza e sulla difesa nazionali) della guerra in Ucraina; a tale riguardo si ricorda che la Corte costituzionale (sentenza n. 244 del 2016) ha elaborato la categoria di “provvedimento governativo ab origine a contenuto plurimo” per descrivere quei provvedimenti nei quali “le molteplici disposizioni che li compongono, ancorché eterogenee dal punto di vista materiale, presentano una sostanziale omogeneità di scopo”; al tempo stesso però la medesima Corte, nella sentenza n. 247 del 2019, ha sollevato perplessità sul ricorso ad un'altra ratio unitaria dai contorni estremamente ampi, la “materia finanziaria” in quanto essa si “riempie dei contenuti definitori più vari” e “perché la ‘materia finanziaria’ risulta concettualmente ‘anodìna’, dal momento che ogni intervento normativo può, in sé, generare profili che interagiscono anche con aspetti di natura ‘finanziaria’, il riferimento ad essa, come identità di ratio, può risultare ‘in concreto non pertinente’”; ciò premesso si valuti comunque l'opportunità di approfondire la riconducibilità alla finalità unitaria sopra descritta delle seguenti disposizioni: articolo 5-ter (funzioni di ricerca e Pag. 4formazione dell'INPS); articolo 7-septies (installazione degli impianti di comunicazione elettronica); articolo 12-bis (adempimenti a carico del libero professionista in caso di malattia o infortunio); articolo 13-ter (visto di ingresso in Italia di lavoratori marittimi stranieri); articolo 31-quater (contributo per la fusione di comuni); articolo 32 (durata dei corsi di formazione professionale del Corpo nazionale dei vigili del fuoco); articolo 36-bis (disciplina della cremazione); articolo 37-bis e articolo 37-quinquies (finanza territoriale);

   con riferimento al rispetto del requisito dell'immediata applicazione delle misure previste dai decreti-legge, di cui all'articolo 15 comma 3 della legge n. 400 del 1988, si segnala che dei 247 commi, 17 richiedono l'adozione di provvedimenti attuativi; in particolare è prevista l'adozione di 7 DPCM, 6 decreti ministeriali e 4 provvedimenti di altra natura; in due casi è previsto il coinvolgimento del sistema delle autonomie territoriali e in due casi è richiesta l'autorizzazione della Commissione europea;

   si segnala che nel provvedimento è confluito il contenuto del decreto-legge n. 38 del 2022 in materia di accise ed IVA sui carburanti, anch'esso all'esame del Senato (A.S. 2599); in proposito, si ricorda che nella seduta della Camera del 20 gennaio 2021, nel corso dell'esame del disegno di legge C 2835-A di conversione del decreto-legge n. 172 del 2020, è stato approvato dalla Camera con 464 voti favorevoli l'ordine del giorno 9/2835-A/10 presentato da componenti del Comitato; tale ordine del giorno impegna il Governo “ad operare per evitare la ‘confluenza’ tra diversi decreti-legge, limitando tale fenomeno a circostanze di assoluta eccezionalità da motivare adeguatamente nel corso dei lavori parlamentari”; successivamente, nella seduta del 23 febbraio 2021, nel corso dell'esame del disegno di legge C. 2845-A di conversione del decreto-legge n. 183 del 2020 (cd. “DL proroga termini”) il Governo ha espresso parere favorevole con una riformulazione all'ordine del giorno 9/2845-A/22, anch'esso sottoscritto da componenti del Comitato per la legislazione; nel testo riformulato l'ordine del giorno impegna il Governo “a porre in essere ogni iniziativa volta, in continuità di dialogo con il Parlamento, ad evitare, ove possibile, la confluenza dei decreti-legge, in linea anche con l'ordine del giorno 9/2835-A/10”; si ricorda anche, al riguardo, che il Presidente della Repubblica, nella sua lettera ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio dei ministri del 23 luglio 2021, nel segnalare l'opportunità di “un ricorso più razionale e disciplinato alla decretazione d'urgenza”, rileva che “la confluenza di un decreto-legge in un altro provvedimento d'urgenza, oltre a dover rispettare il requisito dell'omogeneità di contenuto, dovrà verificarsi solo in casi eccezionali e con modalità tali da non pregiudicarne l'esame parlamentare”;

   il provvedimento è stato trasmesso dal Senato il 13 maggio a sette giorni dal termine costituzionale per la conversione in legge (20 maggio); si tratta di una circostanza che, pur in presenza di precedenti, va valutata alla luce dell'esigenza – segnalata anche dalla Corte Costituzionale nella ordinanza n. 60 del 2020 – di mantenere un ragionevole equilibrio nelle procedure parlamentari, in particolare garantendo la possibilità di un esame effettivo e compiuto da parte del secondo ramo; nel provvedimento in esame tale esigenza va considerata in particolare con riferimento all'esame in sede referente e in sede consultiva da parte delle competenti commissioni; in proposito si richiama la raccomandazione formulata dal Comitato nel parere reso nella seduta dell'11 novembre 2021, sul disegno di legge C. 3363 di conversione del decreto-legge n. 127 del 2021;

  sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:

   l'articolo 29-bis modifica l'articolo 2-bis del decreto-legge n. 14 del 2022 nel senso di inserire un nuovo comma volto a specificare che “le somme in entrata per effetto dei decreti di cui al comma 2 [che autorizza la cessione di materiale bellico all'Ucraina]Pag. 5 sono riassegnate integralmente sui pertinenti capitoli dello stato di previsione del Ministero della difesa”; al riguardo, si valuti l'opportunità di specificare a quali somme in entrata si faccia riferimento poiché i decreti ministeriali del 3 e del 22 marzo 2022 adottati in attuazione del citato articolo 2-bis, comma 2, specificano che la cessione avviene a titolo non oneroso per la parte ricevente; in particolare, andrebbe chiarito se non si faccia in realtà riferimento a rimborsi ricevuti dall'Italia per la fornitura all'Ucraina di attrezzature militari realizzata attraverso lo strumento finanziario dell'European Peace Facility dell'Unione europea;

  sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:

   si valuti l'opportunità di approfondire alcune disposizioni; in particolare, gli articoli 5, commi 1 e 2 e l'articolo 9, comma 1, modificano implicitamente, in materia di crediti di imposta nel settore energetico quanto previsto dal decreto-legge n. 17 del 2022, ancora in corso di conversione al momento dell'adozione del provvedimento in esame; al riguardo, si richiama quanto in più occasioni raccomandato dal Comitato con riferimento all'esigenza di evitare forme di “intreccio” di più provvedimenti di urgenza contemporaneamente all'esame delle Camere (si veda ad esempio la raccomandazione contenuta nel parere reso nella seduta del 23 giugno 2021 sul disegno di legge C. 3166 di conversione del decreto-legge n. 59 del 2021); il comma 1 dell'articolo 31-quater prevede l'adozione di un decreto ministeriale del quale viene esplicitata la natura “non regolamentare”; in proposito si ricorda che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 116 del 2006, ha definito tali provvedimenti come “atti dall'indefinibile natura giuridica”; l'articolo 36-bis apporta un'integrazione testuale all'articolo 79, comma 2, del regolamento di polizia mortuaria di cui al DPR n. 285 del 1990, in contrasto con il paragrafo 3, lettera e), della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi del Presidente della Camera del 20 aprile 2001, che prescrive di non ricorrere “all'atto legislativo per apportare modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che questi ultimi presentino un diverso grado di ‘resistenza’ ad interventi modificativi successivi”; tale contrasto della previsione della circolare potrebbe essere superato riformulando la disposizione nel senso di un'autorizzazione al Governo ad apportare le modifiche al regolamento;

   il testo originario del provvedimento non risulta corredato né di analisi tecnico-normativa (ATN) né di analisi di impatto della regolamentazione (AIR);

  ritiene, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, che debba essere rispettata la seguente condizione:

  sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:

   si provveda, per le ragioni esposte in premessa, ad una riformulazione dell'articolo 36-bis in modo da evitare la modifica frammentaria con atto legislativo di un atto non avente forza di legge;

  il Comitato osserva inoltre:

  sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:

   valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire la formulazione dell'articolo 29-bis;

  sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:

   valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire l'articolo 31-quater, comma 1;

  il Comitato raccomanda infine:

   abbiano cura Parlamento e Governo di evitare, per il futuro, la “confluenza” di decreti-legge in altri provvedimenti di urgenza, limitando tale fenomeno a circostanze eccezionali, da motivare adeguatamente nel corso dei lavori parlamentari e tenendo altresì conto delle esigenze di rispettare il requisito dell'omogeneità di contenuto e di effettuare la “confluenza” con modalità tali da non pregiudicare l'esame parlamentare del decreto-legge;

   abbiano cura il Legislatore e il Governo di avviare una riflessione al fine di evitare in futuro la concentrazione dell'esame dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge nel primo ramo di esame, nell'ottica di garantire il rispetto di un ragionevole equilibrio nelle procedure parlamentari, richiamato anche dalla Corte Costituzionale nell'ordinanza n. 60 del 2020; ciò con particolare riferimento alla necessità di tempi adeguati di esame da parte delle Commissioni competenti in sede referente e in sede consultiva, nell'interesse di una compiuta istruttoria legislativa e quindi di una migliore qualità della legislazione;

   abbia cura il Governo di evitare forme di “intreccio” tra più provvedimenti di urgenza contemporaneamente all'esame delle Camere che sono suscettibili di alterare l'ordinario iter di conversione».

  Il Comitato approva la proposta di parere.

  Devis DORI, relatore, si riserva di presentare un ordine del giorno che riprenda l'osservazione relativa all'articolo 29-bis e quindi volto a chiarire a quali somme in entrata faccia riferimento tale articolo.

  La seduta termina alle 14.