ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 16-BIS,
COMMA 6-BIS, DEL REGOLAMENTO
Mercoledì 27 aprile 2022. – Presidenza del presidente Alessio BUTTI.
La seduta comincia alle 15.
Delega al Governo in materia di contratti pubblici.
C. 3514 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alla Commissione VIII).
(Esame e conclusione – Parere con condizioni e osservazioni).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Carlo SARRO, relatore, dopo aver illustrato sinteticamente i principali aspetti del provvedimento di interesse del Comitato, formula la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 3514 e rilevato che:
sotto il profilo dell'omogeneità di contenuto:
il disegno di legge, composto di due articoli, presenta un contenuto omogeneo e corrispondente al titolo;
il provvedimento rientra tra gli atti legislativi da adottare nell'ambito dell'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR); in particolare, il disegno di legge di delega trae origine nella componente 1 concernente “Digitalizzazione, innovazione e sicurezza nella PA” della Missione 1 in materia di digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura (M1C1-70); la decisione del Consiglio UE del 13 luglio 2021 che ha approvato il piano richiede l'entrata in vigore della legge entro il 30 giugno 2022, l'adozione dei decreti legislativi di attuazione entro il 31 marzo 2023 e l'entrata in vigore di tutte le necessarie misure di esecuzione e delle norme di diritto derivato entro il 30 giugno 2023; in base alla menzionata decisione, la legge di delega deve dettare principi e criteri direttivi volti a: i) ridurre la frammentazione delle stazioni appaltanti, stabilendo tra le altre cose gli elementi di base del sistema di qualificazione, conferendo all'ANAC il potere di riesaminare la qualificazione delle stazioni appaltanti in termini di procurement capacity (tipi e volumi di acquisti) e stabilendo incentivi all'uso delle centrali di committenza professionali esistenti; ii) semplificare e digitalizzare le procedure delle centrali di committenza; iii) definire le modalità per digitalizzare le procedure per tutti gli appalti pubblici e concessioni e definire i requisiti di interoperabilità e interconnettività; iv) ridurre progressivamente le restrizioni al subappalto; in propositoPag. 31 si segnala che il principio e criterio direttivo relativo alla ridefinizione delle stazioni appaltanti (articolo 1, comma 2, lettera b) non fa in realtà esplicito riferimento al conferimento all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) del potere di riesaminare la qualificazione delle stazioni appaltanti in termini di procurement capacity; nessun principio e criterio direttivo inoltre risulta relativo al subappalto che tuttavia è stato oggetto di riforma ad opera dell'articolo 49 del decreto-legge n. 77 del 2021;
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
si valuti l'opportunità di approfondire la formulazione di alcuni dei principi e criteri direttivi di delega di cui al comma 2 dell'articolo 1, in modo da distinguerli meglio dall'oggetto della delega ai sensi del paragrafo 2, lettera d) della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi del 20 aprile 2001 del Presidente della Camera; si segnalano in particolare, la lettera d) nella parte relativa alla “semplificazione della disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea”; la lettera p) (“definizione, nel rispetto dei principi di trasparenza e concorrenzialità e tenuto conto delle esigenze di semplificazione richieste dalla specificità dei contratti nel settore della ricerca, della disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture nell'ambito dei servizi di ricerca e sviluppo da parte degli organismi di ricerca e delle istituzioni dell'alta formazione artistica, musicale e coreutica, nonché della disciplina applicabile alle ipotesi di collaborazione tra organismi di ricerca”); la lettera s) (“ridefinizione della disciplina delle varianti in corso d'opera, nei limiti previsti dall'ordinamento europeo, in relazione alla possibilità di modifica dei contratti durante la fase dell'esecuzione”); la lettera z) (“precisazione delle cause che giustificano la stipulazione di contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza e specificazione delle relative modalità attuative”); la lettera bb) (“individuazione dei contratti pubblici esclusi dall'ambito di applicazione oggettivo delle direttive europee e semplificazione della disciplina giuridica ad essi applicabile”); la lettera cc) (“individuazione delle ipotesi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere all'affidamento congiunto della progettazione e dell'esecuzione dei lavori”); la lettera ff) (“razionalizzazione della disciplina concernente i meccanismi sanzionatori e premiali finalizzati a incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti pubblici da parte dell'aggiudicatario, anche al fine di estenderne l'ambito di applicazione”) e la lettera hh) (“estensione e rafforzamento dei metodi di risoluzione delle controversie alternativi al rimedio giurisdizionale, anche in materia di esecuzione del contratto”);
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
il comma 3 dell'articolo 1 delega il Governo a disporre il coordinamento con la disciplina vigente in materia di contratti pubblici anche mediante l'abrogazione espressa delle disposizioni incompatibili e di quelle oggetto di riordino; al riguardo si rileva che non si fa però riferimento, come invece potrebbe risultare opportuno, all'esigenza, segnalata nell'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), di sistematizzare la disciplina in corpi normativi omogenei; a tal fine, come indicato anche dall'ANAC nella sua audizione sul provvedimento, dovrebbe essere altresì precisato se, come pure appare opportuno, si intenda operare attraverso modifiche al vigente codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016;
il secondo periodo del comma 4 dell'articolo 1 prevede che “sugli schemi di decreto legislativo è acquisito il parere del Consiglio di Stato, della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 e delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari”; in proposito si rileva che la formulazione non appare idonea a soddisfare in termini inequivoci “l'esigenza che il testo trasmesso alle Camere abbia completato la fase procedimentalePag. 32 interna all'Esecutivo”, come richiesto invece dalla lettera dei Presidenti delle Camere al Presidente del Consiglio dei ministri del 12 febbraio 1998;
il quinto periodo del comma 4 dell'articolo 1 prevede che “ove il parere delle Commissioni parlamentari indichi specificamente talune disposizioni come non conformi ai principi e criteri direttivi di cui alla presente legge, il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dai necessari elementi integrativi di informazione e motivazione”; in proposito si osserva che si prefigura così una procedura di “doppio parere parlamentare” in cui il Governo è tenuto a reinviare il testo alle Camere non in presenza di qualsiasi non conformità nei pareri parlamentari, come nella formulazione prevalente, ma solo in presenza di rilievi dei pareri parlamentari che indichino esplicitamente la non conformità di disposizioni ai principi e criteri direttivi; al riguardo, per una maggiore chiarezza e semplicità della procedura, appare però opportuno utilizzare piuttosto la formulazione prevalente richiamata;
il sesto periodo del comma 4 dell'articolo 1 prevede poi che il secondo parere parlamentare sia espresso sulle “osservazioni del Governo” e, in modo asimmetrico rispetto a quanto previsto per il primo parere, solo dalle Commissioni competenti per materia; in proposito, si segnala, come già fatto dal Comitato in precedenti occasioni, l'esigenza che, nella procedura del “doppio parere parlamentare”, le Commissioni siano comunque chiamate a pronunciarsi sui testi nel loro complesso e non sulle osservazioni del Governo (si veda da ultimo il parere espresso sul progetto di legge C. 982-A recante semplificazioni in materia di agricoltura nella seduta del 14 aprile 2021); appare inoltre opportuno fare riferimento anche alle Commissioni competenti per i profili finanziari;
il settimo e l'ottavo periodo del comma 4 dell'articolo 1 autorizza il Governo ad avvalersi, nella predisposizione degli schemi di decreto legislativo, della facoltà prevista dall'articolo 14, numero 2°, del regio decreto n. 1054 del 1924, che prevede che il Consiglio di Stato formuli “quei progetti di legge ed i regolamenti che gli vengono commessi dal Governo”; in proposito si segnala che i pochi precedenti recenti di utilizzo di tale norma risalente fanno però riferimento alle attività di codificazione e al processo amministrativo (articolo 1 della legge n. 174 del 2011 recante disposizioni per la codificazione in materia di pubblica amministrazione e articolo 44 della legge n. 69 del 2009, recante delega al Governo per il riassetto della disciplina del processo amministrativo);
il decimo periodo del comma 4 dell'articolo 1 prevede che qualora il termine di trenta giorni per l'espressione del parere parlamentare sugli schemi di decreto legislativo scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine di delega o successivamente, quest'ultimo è prorogato per un periodo di tre mesi (cd. “tecnica dello scorrimento”); si tratta di una norma procedurale presente in molti provvedimenti di delega e che – come segnalato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 261 del 2017 – pur consentendo di individuare comunque il termine di delega, presenta “una formulazione ed una struttura lessicale oggettivamente complessa”; al riguardo, si ricorda che, in precedenti analoghe circostanze, il Comitato ha segnalato l'opportunità di prevedere, in luogo dello scorrimento del termine di delega, termini certi entro i quali il Governo deve trasmettere alle Camere gli schemi dei decreti legislativi (quali ad esempio, trenta, sessanta o novanta giorni prima della scadenza della delega); nel caso del provvedimento in esame dovrebbe poi essere approfondita la coerenza del ricorso alla “tecnica dello scorrimento” con l'esigenza di rispettare il termine del 31 marzo 2023 per l'adozione dei decreti legislativi;
il provvedimento, nel testo originario presentato al Senato, è corredato sia dall'analisi tecnico-normativa (ATN) sia dall'analisiPag. 33 di impatto della regolamentazione (AIR);
formula, per il rispetto dei parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, le seguenti condizioni:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
provveda la Commissione di merito, per le ragioni esposte in premessa, a:
1) All'articolo 1, comma 4, sostituire il primo, il secondo, il terzo e il quarto periodo con i seguenti: “I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, di concerto con i Ministri competenti e previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 e del parere del Consiglio di Stato, che sono resi entro il termine di trenta giorni dalla data di trasmissione di ciascun schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo può comunque procedere. Gli schemi di ciascun decreto legislativo sono successivamente trasmessi alle Camere per l'espressione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che si pronunciano entro il termine di trenta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale il decreto legislativo può essere comunque adottato”;
2) All'articolo 1, comma 4, sostituire il quinto periodo con il seguente: “Il Governo, ove non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dai necessari elementi integrativi di informazione e motivazione”;
3) All'articolo 1, comma 4, sostituire il sesto periodo con il seguente: “I pareri definitivi delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari sono espressi entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione; decorso tale termine il decreto legislativo può essere comunque emanato”;
Il Comitato osserva inoltre:
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
valuti la Commissione di merito per le ragioni esposte in premessa l'opportunità di approfondire la formulazione dei principi e criteri direttivi di delega di cui l'articolo 1, comma 2, lettere d), p), s), z), bb), cc), ff) ed hh);
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
valuti la Commissione di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire l'articolo 1, commi 3 e 4, settimo, ottavo e decimo periodo.»
Il Comitato approva la proposta di parere.
La seduta termina alle 15.10.