CAMERA DEI DEPUTATI
Mercoledì 9 gennaio 2019
122.
XVIII LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Affari esteri e comunitari (III)
COMUNICATO
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SEDE CONSULTIVA

  Mercoledì 9 gennaio 2019. — Presidenza della presidente Marta GRANDE. – Interviene il sottosegretario di stato agli affari esteri e alla cooperazione internazionale, Manlio Di Stefano.

  La seduta comincia alle 14.35.

Modifica all'articolo 71 della Costituzione in materia di iniziativa legislativa popolare.
Nuovo testo C. 1173 cost. D'Uva e abb. C. 726 cost. Ceccanti e C. 1447 cost. Magi.
(Parere alla I Commissione).
(Esame e rinvio).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento in oggetto.

  Marta GRANDE, presidente, ricorda che nella seduta del 12 dicembre scorso si era reso opportuno rinviare l'avvio dell'esame delle proposte di legge in titolo in ragione della contestuale presentazione presso la I Commissione di un nuovo testo della proposta di legge C. 1173, poi adottata come testo base, segnala che la Conferenza dei presidenti di gruppo, svoltasi lo scorso 28 dicembre, ne ha posticipato a mercoledì 16 gennaio l'avvio della discussione generale in Assemblea.

  Simona SURIANO (M5S), relatrice, segnala che il nuovo testo della proposta di legge costituzionale, avanzata dai colleghi D'Uva ed altri, integra il dettato dell'articolo 71 della Costituzione con specifico riferimento all'esercizio dell'iniziativa legislativa popolare, di cui al secondo comma di tale articolo che ad oggi si limita a disporre che «Il popolo esercita l'iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli».
  Osserva che la proposta di legge costituzionale, presentata dal gruppo Movimento 5 stelle, si prefigge l'aggiunta di ulteriori commi, riguardanti l'istituto del referendum propositivo, al fine di stabilire che: quando una proposta di legge è presentata da almeno cinquecentomila elettori e le Camere non la approvano entro diciotto mesi dalla sua presentazione, Pag. 89è indetto un referendum per deliberarne l'approvazione; il referendum non è ammissibile se la proposta non rispetta i principi e i diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione nonché i vincoli europei e internazionali, se è ad iniziativa riservata, se presuppone intese o accordi, se richiede una procedura o una maggioranza speciale per la sua approvazione, se non provvede ai mezzi per far fronte ai nuovi o maggiori oneri che essa importi e se non ha contenuto omogeneo; sull'ammissibilità del referendum la Corte costituzionale giudica su istanza dei promotori prima della presentazione della proposta di legge alle Camere, purché siano state raccolte almeno centomila firme; la proposta sottoposta a referendum è approvata se ottiene la maggioranza dei voti validamente espressi; se le Camere approvano la proposta in un testo diverso da quello presentato e i promotori non rinunziano, il referendum è indetto su entrambi i testi. In tal caso l'elettore che si esprime a favore di ambedue ha facoltà di indicare il testo che preferisce. Se entrambi i testi ottengono la maggioranza dei voti validamente espressi, è approvato quello che ha ottenuto complessivamente più voti; infine, segnala che la legge disciplina l'attuazione dell'articolo 71, il concorso di più proposte di legge popolari, le modalità di verifica dei mezzi per far fronte a nuovi o maggiori oneri anche in relazione al loro eventuale adeguamento da parte dei promotori, le modalità di verifica dell'ammissibilità del referendum sul testo approvato dalle Camere da parte della Corte costituzionale, nonché la sospensione del termine previsto per l'approvazione della proposta nel caso di scioglimento delle Camere.
  Sottolinea che il provvedimento è finalizzato a potenziare e rendere più effettivi nel nostro ordinamento gli strumenti della democrazia diretta così da gratificare innanzitutto la crescente domanda di partecipazione dei cittadini alla vita della nostra Repubblica e costruire un senso di fiducia tra i cittadini e, tra tutte, la più alta istituzione rappresentativa, sulla scia di quanto affermato dallo stesso Presidente della Camera nel suo discorso di insediamento il 24 marzo scorso, laddove ha ricordato che occorre «aprire ancora di più quest'Aula ai cittadini, sia in senso fisico sia valorizzando gli istituti di democrazia diretta previsti dalla Costituzione».
  Rileva che, al fondo vi è l'istanza di valorizzare maggiormente il ruolo politico-istituzionale del «popolo», in quanto titolare di diritti politici, e al quale appartiene la sovranità secondo il dettato dell'articolo 1, comma 2, della Costituzione.
  Sottolinea che tale impegno descrive l'identità profonda del Movimento 5 Stelle, e costituisce parte essenziale dell'ossatura del «Contratto per il Governo del cambiamento» e da cui è derivata, per la prima volta nella storia dell'Italia repubblicana, l'istituzione di un Ministero ad hoc.
  Osserva che gli ulteriori obiettivi della riforma costituzionale sono assicurare trasparenza ed efficienza alla vita delle istituzioni, il cui lavoro deve correre il più possibile alla medesima velocità della società reale, di cui non possono che esserne lo specchio.
  Evidenzia che, nella logica della proposta, la democrazia diretta non va a sostituirsi alla democrazia rappresentativa ma ad essa si affianca anche al fine di correggerne storture ad aspetti degenerativi, che il Paese ha purtroppo sperimentato: ruolo esondante e prevaricatorio dei cosiddetti corpi intermedi, i partiti in primis, la tendenza della politica a proteggersi rispetto al voto popolare in funzione di autoconservazione, il consolidamento di privilegi e rendite di posizione a favore di politici, apparati burocratici e gruppi di interessi.
  Sottolinea che la disciplina costituzionale dell'iniziativa legislativa popolare è stata dibattuta dalla stessa Assemblea costituente in connessione con l'istituto del referendum. Successivamente, gli istituti della partecipazione popolare al procedimento legislativo sono stati oggetto di diverse ipotesi di modifica, prevalentemente nell'ambito di più generali progetti di riforma costituzionale a partire dalla IX legislatura. Pag. 90
  Per quanto riguarda l'istituto del referendum, ricorda che la Costituzione prevede due forme di consultazione referendaria a livello statale: il referendum abrogativo disciplinato dall'articolo 75 e quello costituzionale ai sensi dell'articolo 138. Rileva che nell'ordinamento nazionale sono previste inoltre, in alcuni casi, forme di consultazione referendaria per oggetti limitati e che coinvolgono solo parti del corpo elettorale (articolo 132 della Costituzione per le modificazioni territoriali). Segnala, inoltre, che, con un'apposita legge costituzionale (legge 3 aprile 1989, n. 2), si è fatto ricorso, in un unico caso, all'istituto del referendum di indirizzo, il 18 giugno 1989, contestualmente alle elezioni per il rinnovo del Parlamento europeo, con un quesito «consultivo».
  Ricorda che lo strumento di partecipazione popolare è previsto dalla Costituzione anche a livello regionale e locale: in base all'articolo 123 della Costituzione è infatti rimessa agli statuti regionali la disciplina dei referendum regionali e locali che devono rispettivamente riguardare «leggi e provvedimenti amministrativi della regione» e «materie di esclusiva competenza locale».
  Rileva, infine, che è previsto dalla Costituzione (all'articolo 123) un referendum confermativo eventuale per l'approvazione degli statuti delle regioni ordinarie e, nelle regioni a statuto speciale, per l'approvazione delle «leggi statutarie».
  Sotto il profilo comparato, ricorda che alcuni strumenti di democrazia partecipativa sono previsti, con diverse modulazioni, negli ordinamenti dei principali Paesi europei. Gli istituti di democrazia diretta costituiscono, in particolare, una peculiarità dell'ordinamento svizzero, dove è possibile, ad esempio, ricorrere al referendum entro un determinato arco temporale successivamente all'approvazione di una legge, nonché promuovere un'iniziativa popolare federale per una modifica totale o parziale riguardante la Costituzione federale, da sottoporre al voto del popolo e dei cantoni al ricorrere di alcune condizioni.
  Infine, segnala che il Trattato di Lisbona (modificando l'articolo 11, paragrafo 4, del Trattato sull'Unione europea) ha introdotto una nuova forma di partecipazione popolare alle decisioni politiche dell'Unione europea: l'iniziativa dei cittadini. La disposizione prevede che un numero di cittadini dell'Unione non inferiore a un milione possa invitare la Commissione europea a presentare una proposta in settori di sua competenza. L'iniziativa dei cittadini è stata poi disciplinata dal Regolamento (UE) n. 211/2011.
  Ciò premesso, passando ai profili di competenza della Commissione affari esteri, la proposta interviene sull'articolo 71 della Costituzione, prevedendo che la valutazione di ammissibilità del referendum contempli la verifica da parte della Corte costituzionale del rispetto dei principi e dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione – tra cui rientrano certamente gli articoli 10 e 11 della Costituzione – nonché i vincoli europei ed internazionali. L'inammissibilità si verifica, tra i vari criteri, anche se il referendum attiene a materia soggetta ad iniziativa legislativa riservata e se presuppone intese o accordi.
  Osserva che il testo rinvia, quindi, alla legge ordinaria la disciplina delle modalità di verifica dell'ammissibilità del referendum sul testo approvato dalle Camere da parte della Corte costituzionale.
  Segnala che, nel corso dell'esame in sedere referente, la relatrice Dadone ha chiarito che l'espressione «vincoli europei e internazionali» coincide con i «vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali» cui fa riferimento l'articolo 117, primo comma, della Costituzione, disponendo che la potestà legislativa debba essere esercitata nel rispetto dei medesimi.
  Evidenzia che, in occasione della presentazione del nuovo testo della proposta di legge costituzionale C. 1173 D'Uva, ad esito di un approfondito percorso istruttorio svolto nella Commissione affari costituzionali, la collega Dadone ha, inoltre, fornito elementi interpretativi rispetto al rapporto tra il nuovo istituto e il divieto, posto dall'articolo 75 della Costituzione, di Pag. 91indizione di referendum abrogativo rispetto a leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali.
  Sottolinea che dal chiarimento fornito dalla relatrice si evince che la formulazione del testo estende al nuovo istituto tutti i limiti dell'articolo 75 della Costituzione e il riferimento ad intese o accordi vale ad escludere, oltre alle materie di cui agli articoli 7 e 8 della Costituzione (rapporti con la Chiesa e le altre confessioni religiose), anche tutti i trattati internazionali ratificati con legge.
  Sottolinea che il ricorso al nuovo istituto deve, pertanto, considerarsi escluso per i trattati già ratificati con legge (per l'operare dei limiti di cui all'articolo 75 della Costituzione) ed ammesso per i trattati già siglati ma non ancora ratificati, per i quali sarebbe ammessa l'iniziativa popolare (la quale si chiuderebbe peraltro senza referendum, qualora il Parlamento approvasse la legge di autorizzazione alla ratifica) e l'eventuale referendum in caso di inerzia parlamentare.
  Fatte queste considerazioni introduttive, illustra una proposta di parere favorevole (vedi allegato) che si riserva di vagliare alla luce del dibattito odierno.

  Andrea ORSINI (FI) condivide l'esposizione della collega Suriano unicamente sul fatto che il provvedimento in esame rispecchia l'identità profonda del Movimento 5 stelle, che mira a scardinare la democrazia rappresentativa: tale obiettivo è stato più volte ribadito dal sotto-guru del Movimento, Davide Casaleggio, che ha esplicitamente evocato l'ipotesi di una soppressione dell'istituzione parlamentare. In tale senso il progetto di legge in esame è coerente con la linea politica del principale partito di governo, ma contrasta con le posizioni tradizionalmente espresse dalla Lega. Ricorda che, nel corso della storia contemporanea, ogni qual volta è stata alimentata la conflittualità tra Parlamento e popolo, si sono create le premesse per l'instaurazione di regimi totalitari (a titolo di esempio, segnala i casi della Germania, della Russia e, più recentemente, del Venezuela). Evidenziando che l'unica forma di democrazia funzionante è quella rappresentativa, segnala che l'istituto referendario propositivo, anche laddove è previsto (in Svizzera e California), viene utilizzato su materie circoscritte, che hanno, di norma una portata locale. A suo avviso, l'iniziativa legislativa popolare può avere un senso nella misura in cui si inserisce in un quadro di coerenza ed omogeneità con l'indirizzo politico espresso dal governo e dalla maggioranza parlamentare che lo sostiene: diversamente, può recare solo nocumento al sistema democratico, alimentando pulsioni passeggere che possono portare, ad esempio, anche alla reintroduzione della pena di morte per via referendaria. Sottolinea che il complesso di regole che disciplina il processo democratico impone dei limiti anche alla sovranità popolare, al fine di prevenire gli abusi. Ricorda che per tale motivo la proposta di Costantino Mortati di introdurre in Costituzione il referendum propositivo venne bocciata, in sede di Assemblea costituente, da un'ampia maggioranza, che andava da Terracini a Lussu, passando per Einaudi, secondo il quale attribuire l'iniziativa legislativa ad una pluralità di soggetti avrebbe creato confusione e indebolito il meccanismo della nascente Repubblica parlamentare. Osserva inoltre, che l'assenza di un quorum crea di fatto le condizioni affinché una minoranza organizzata possa pregiudicare gli interessi della «maggioranza silenziosa»: in tal senso, ricorda che l'astensione costituisce una scelta legittima dell'elettore che ritiene di affidare al Parlamento il compito di legiferare su una determinata materia. Riguardo al tema specifico dei trattati, ritiene che il provvedimento in esame violi il divieto previsto dall'articolo 75 della Costituzione di sottoporre a referendum gli accordi internazionali, creando le premesse per una modifica, del tutto inaccettabile, del medesimo articolo 75 della Costituzione. In conclusione, anticipa il voto convintamente contrario di Forza Italia alla proposta di parere della relatrice.

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  Piero FASSINO (PD), associandosi ai rilievi del collega Orsini, sottolinea che il trasferimento del potere decisionale dalle istituzioni della democrazia rappresentativa alla democrazia diretta, non è garanzia di equità e trasparenza, ma anzi, nel corso della storia, in taluni casi ha prodotto nefandezze: il popolo scelse Barabba anziché Gesù, la Rivoluzione francese portò alla decapitazione di oltre quarantamila persone. Ricordando il celebre aforisma di Churchill secondo il quale «la democrazia è la peggior forma di governo, eccezion fatta per tutte quelle forme che si sono sperimentate fino ad ora», sottolinea tre obiezioni principali sul provvedimento in esame: in primo luogo, con riferimento all'assenza di un quorum, ricorda che negli ultimi dieci anni la quota di elettori che ha partecipato alle consultazioni referendarie non mai superato il 33 per cento. Considerando che in Parlamento le norme devono essere approvate con la maggioranza di voti espressi, in taluni casi specifici (ad esempio, le leggi costituzionali) sono addirittura previste maggioranze qualificate, sarebbe dunque opportuno e coerente introdurre un quorum di partecipazione al referendum. Richiamando le dichiarazioni del Ministro Fraccaro circa il nesso tra riduzione del numero dei parlamentari e trasferimento di parte del potere decisionale direttamente al popolo, sottolinea l'esigenza che anche il popolo come il Parlamento che lo rappresenta sia soggetto a regole concernenti il quorum deliberativo. In secondo luogo, osserva che il disegno di legge introduce una evidente competizione tra Parlamento e iniziativa popolare, creando le premesse per una conflittualità permanente di gran lunga più dannosa di quella già esistente tra Stato e Regioni riguardo ai conflitti di attribuzione. Si tratta di una tematica quasi più rilevante di quella concernente il quorum e che attiene alla gerarchia tra le fonti del diritto e alla esigenza di assicurare la certezza del diritto. Né il richiamo ad altri sistemi giuridici può valere come elemento probatorio sulla opportunità di questa riforma. In terzo luogo, con riferimento al tema dei trattati internazionali, rileva che già l'attuale sistema di ratifica prevede iter lunghi e complessi, che sarebbero ulteriormente aggravati dalla possibilità di ricorrere alla via referendaria. A suo avviso, sarebbe invece opportuno snellire il processo di ratifica, attraverso una modifica costituzionale che consenta la sede legislativa per i trattati, fatta salva la possibilità per la minoranza di chiedere la rimessione in Aula. In conclusione, anticipa il voto contrario del Partito democratico alla proposta di parere della relatrice.

  Laura BOLDRINI (LeU) sottolinea che se l'obiettivo del provvedimento in esame fosse effettivamente di promuovere la partecipazione popolare, sarebbe senz'altro da sostenere, ma in realtà esso produce una pericolosa competizione tra Parlamento e popolo, che potrebbe avere esiti nefasti, e inibisce il Parlamento nella sua essenziale funzione di foro di dibattito finalizzato a migliorare il contenuto dei testi di legge. Associandosi alle obiezioni dei colleghi in tema di quorum, rileva che le norme sull'ammissibilità appaiono confuse e generiche e che in tema di ratifica dei trattati occorrerebbe attenersi ad una stringente applicazione dell'articolo 75 della Costituzione, che vieta di sottoporre tali accordi a referendum: l'interpretazione illustrata dalla relatrice potrebbe infatti determinare situazioni paradossali, nel caso in cui un trattato per il quale è stata avviata la procedura di approvazione referendaria venisse nel frattempo ratificato dal Parlamento. In conclusione, anticipa il voto contrario di Liberi e uguali alla proposta di parere della relatrice.

  Ivan SCALFAROTTO (PD), associandosi alle considerazioni dei colleghi, sottolinea che si tratta di un provvedimento scellerato ed eversivo dell'ordine democratico: la contrapposizione tra corpo elettorale ed istituzioni determinerà, a lungo termine, il collasso del sistema rappresentativo, che è il vero obiettivo del Movimento 5 stelle. D'altra parte non sono mancate dichiarazioni da parte di rilevanti esponenti del Movimento sul fatto che i parlamentari Pag. 93potessero addirittura essere individuati mediante sorteggio. Al riguardo, sottolinea che la recente vicenda della legge di bilancio, che è stata di fatto ratificata dal Parlamento senza poterla in alcun modo modificare, e le continue prese di posizione degli esponenti pentastellati per la riduzione delle indennità parlamentari e per la definizione del Parlamento come nemico del popolo rivelano l'assoluto disprezzo del principale partito di Governo verso le istituzioni rappresentative. D'altra parte questa scelta si accompagna alla esigenza della attuale maggioranza di governo di operare le medesime scelte che le maggioranze precedenti hanno dovuto assumersi, come il salvataggio della banca Carige dimostra. Ricordando che la scelta tra Gesù e Barabba fu solo apparentemente del popolo, ma in realtà era una decisione dell'autorità di Roma, osserva che, analogamente, il suffragio popolare più volte evocato dal Movimento 5 stelle sarà la parvenza per coprire decisioni assunte alla Casaleggio Associati srl. Infine. Con riferimento al tema dei trattati, ricorda che la politica estera è una prerogativa del Governo, sostenuto dalla maggioranza parlamentare: le decisioni assunte in ambito internazionale non dovrebbero dunque essere sottoposte al vaglio successivo del suffragio popolare, perché ciò minerebbe in maniera irreparabile la credibilità del Paese e il principio di affidamento che regola le relazioni tra gli Stati. Anticipando il voto contrario alla proposta di parere della relatrice, dichiara a sua volta che la ferma opposizione del Partito democratico, che si esprimerà dentro e fuori del Parlamento, contro il disegno eversivo delineato dal provvedimento in esame.

  Pino CABRAS (M5S), esprimendo profondo apprezzamento per la Costituzione italiana, che lo ha portato ad opporsi al progetto di riforma costituzionale avanzato nella scorsa legislatura, rileva il disegno di legge in esame mira ad incrementare il tasso di democrazia, agendo sulle norme che hanno avuto scarsa attuazione, a partire dall'iniziativa legislativa popolare: ricorda, infatti, che solo l'1,5 per cento delle proposte di iniziativa popolare è diventato legge. Peraltro, la soglia di cinquecentomila firme per promuovere il referendum propositivo è a suo avviso significativa, e comunque sufficiente per scongiurare il rischio di blitz da parte di minoranze organizzate. Rivendica l'utilità di una visione comparata con altri sistemi giuridici, da cui possono derivare importanti spunti per il miglioramento del nostro ordinamento. Rileva, inoltre, l'opportunità di sottoporre i trattati internazionali, in particolare quelli che investono materie che incidono pesantemente sulla vita dei cittadini, a referendum, evocando dunque l'ipotesi di un superamento del divieto esplicito previsto dall'articolo 75 della Costituzione. Cita a tal proposito l'improvvida decisione di inserire in Costituzione il principio del pareggio di bilancio.

  Laura BOLDRINI (LeU) rileva l'opportunità di promuovere l'iniziativa legislativa popolare senza modificare la Costituzione, ma intervenendo sul regolamento della Camera: ricorda, infatti, che nella scorsa legislatura la Giunta per il regolamento ha esaminato una proposta che prevedeva di introdurre l'obbligo per le Commissioni parlamentari, e non più solo la facoltà, di avviare l'esame delle proposte di iniziativa popolare. Tale proposta potrebbe ora essere integrata con l'obbligo di procedere nell'iter di esame, arrivando allo scrutinio dell'Aula.

  Andrea DELMASTRO DELLE VEDOVE (FdI), precisando di voler attendere, per un giudizio più compiuto, il seguito dell'esame del provvedimento in Commissione affari costituzionali, anticipa il voto contrario di Fratelli d'Italia alla proposta di parere della relatrice. Prendendo inoltre le distanze dalle posizioni espresse da alcuni colleghi, che sembrano sottendere una sorta di horror populi, condivide l'esigenza di introdurre un quorum e, accogliendo la proposta della collega Boldrini, ritiene che possa essere integrata con la previsione di una sessione mensile dell'Aula Pag. 94dedicata alle proposte di legge di iniziativa popolare.

  Laura BOLDRINI (LeU) sottolinea che tale previsione rischierebbe di comprimere ulteriormente l'iniziativa legislativa del Parlamento, che già ora impegna oltre l'80 per cento dei sui tempi di lavoro per l'esame delle proposte di iniziativa del Governo.

  Ivan SCALFAROTTO (PD), replicando al collega Cabras, ricorda che il Movimento 5 stelle si oppose strenuamente al progetto di riforma costituzionale presentato nella scorsa legislatura, sebbene esso promuovesse l'iniziativa popolare prevedendo che le proposte sottoscritte da oltre 150 mila elettori dovevano obbligatoriamente essere esaminate dalle Camere. Rileva, inoltre, che in taluni casi la consultazione popolare può essere inquinata dalla propaganda e dalle fake news, come si è verificato nel Regno Unito, allorché il leader pro-Brexit Nigel Farage ha condizionato pesantemente l'esito del referendum, dichiarando pubblicamente che l'uscita dall'Unione europea avrebbe consentito al servizio sanitario nazionale di recuperare 350 milioni di sterline a settimana, salvo poi confutare tutto il giorno successivo.

  Andrea ORSINI (FI), replicando alle osservazioni del collega Delmastro Delle Vedove, rileva che la difesa della democrazia rappresentativa non è una forma di horror populi, ma una difesa della sovranità popolare, che deve essere contemperata – come sostenuto da Benedetto Croce – con i principi di libertà. Sottolineando l'onestà intellettuale del collega Cabras, che ha evocato una revisione dell'articolo 75 della Costituzione, ritiene che sia coerente con l'impostazione culturale del Movimento 5 stelle, ma non con il sistema democratico.

  Marta GRANDE, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 15.45.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

  L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 18 alle 18.40.

AVVERTENZA

Il seguente punto all'ordine del giorno non è stato trattato:

RISOLUZIONI

7-00124 Grande: Sulla sicurezza dei giornalisti e degli operatori dei media a livello internazionale.

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