ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO

Conversione in legge del decreto-legge con modificazioni, del decreto-legge n. 189 del 2016, recante interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal sisma del 24 agosto 2016 (4158 Governo – approvato dal Senato).
Parere alla Commissione VIII.
(Esame e conclusione – Parere con raccomandazioni).

  Il Comitato inizia l'esame del provvedimento in titolo.

  Andrea GIORGIS, relatore, illustra il parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 189 del 2016, che, mediante un insieme molto articolato di disposizioni, detta misure volte a disciplinare gli interventi conseguenti agli eventi sismici del 2016, anche in deroga all'ordinamento vigente. Segnala di aver formulato due raccomandazioni che si pongono nel solco di rilievi già espressi dal Comitato nel corso della legislatura. Le questioni affrontate costituiranno oggetto anche delle successive analisi che il Comitato ha concordato di effettuare con l'obiettivo di una più lineare legislazione, anche al fine di garantire la certezza del diritto.
  Formula quindi la seguente proposta di parere:

  «Il Comitato per la legislazione,
   esaminato il disegno di legge n. 4158 e rilevato che:
  sul piano dell'omogeneità del contenuto:
   il decreto-legge in titolo, che, all'esito dell'esame svoltosi presso il Senato, si compone di 59 articoli, suddivisi in 5 titoli, reca un contenuto articolato ma omogeneo e corrispondente al titolo, in quanto le disposizioni nello stesso contenute disciplinano la gestione degli interventi conseguenti agli eventi sismici avvenuti nel centro Italia ovvero sono finalizzate a garantire la copertura finanziaria degli interventi disposti dal decreto stesso;

  sul piano delle procedure parlamentari di formazione delle leggi:
   il decreto-legge all'esame riproduce integralmente, attraverso numerose modifiche Pag. 4e l'introduzione di 6 nuovi articoli, i contenuti del decreto-legge 11 novembre 2016, n. 205, recante nuovi interventi urgenti in favore delle popolazioni e dei territori interessati dagli eventi sismici del 2016. Gli effetti prodotti e i rapporti giuridici sorti sulla base delle disposizioni contenute nel decreto-legge n. 205 sono fatti salvi dall'articolo 1, comma 2, del disegno di legge di conversione, che contestualmente lo abroga; come già evidenziato dal Comitato per la legislazione in circostanze analoghe, da tale confluenza in un unico testo di più articolati attualmente vigenti – che originano da distinte delibere del Consiglio dei Ministri e da distinti decreti del Presidente della Repubblica – potrebbero discendere incertezze interpretative ed applicative, e potrebbe derivarne, oltre ad un uso anomalo dello strumento del decreto-legge, un'alterazione del lineare svolgimento della procedura parlamentare di esame dei disegni di legge di conversione dei decreti legge;

  sul piano dei limiti di contenuto dei decreti-legge:
   il decreto-legge, all'articolo 51-bis, che riproduce i contenuti dell'articolo 10 del decreto-legge n. 205 del 2016, detta una disposizione transitoria in materia elettorale volta a consentire il voto degli elettori fuori residenza a causa del terremoto in occasione del referendum costituzionale del 4 dicembre; in proposito, si osserva che la disposizione in oggetto non appare ingenerare dubbi di compatibilità con l'articolo 15, comma 2, lettera b), della legge n. 400 del 1988 – secondo cui il Governo non può, mediante decreto-legge, provvedere nelle materie indicate nell'articolo 72, comma 4, della Costituzione – in quanto la norma in oggetto, in conformità a quanto accaduto in diverse precedenti occasioni, si giustifica in relazione alle difficoltà connesse all'evento calamitoso che ha colpito le zone del centro Italia;

  sotto il profilo dei rapporti con la normativa vigente:
   in ragione della situazione emergenziale da fronteggiare, il provvedimento si caratterizza come disciplina generalmente derogatoria del diritto vigente e, in alcuni casi, di carattere temporaneo; in proposito, si rileva come, in alcuni casi, le disposizioni derogate siano richiamate puntualmente (per esempio, l'articolo 3, comma 1 e l'articolo 50-bis, comma 1, in materia di contenimento della spesa per il personale), mentre, in altri casi le disposizioni derogatorie incidano su ampi ambiti materiali (per esempio, l'articolo 15-bis, comma 6, lettera a) consente di derogare “ai limiti finanziari previsti dalla legislazione vigente” per quanto concerne l'istituzione di una segreteria tecnica di progettazione presso il Segretariato generale del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, mentre l'articolo 29 dispone che non si applica, fino al 31 dicembre 2018, la disciplina vigente in materia di terre e rocce da scavo);
   in altri casi, le disposizioni di deroga si riferiscono genericamente alla legislazione vigente (per esempio: articolo 28, comma 7, in materia di trattamento e trasporto del materiale derivante dal crollo parziale o totale degli edifici), oppure consentono di derogare a regolamenti richiamati puntualmente (per esempio: l'articolo 18-bis, comma 1 autorizza le istituzioni scolastiche a “derogare al numero minimo e massimo di alunni per classe previsto, per ciascun tipo e grado di scuola, dal regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 marzo 2009, n. 81”) ovvero di derogare a regolamenti attraverso il riferimento alla sola norma di legge che ne ha autorizzato l'adozione (per esempio: l'articolo 18-bis, comma 4 autorizza i dirigenti scolastici delle istituzioni scolastiche autonome ad “individuare i supplenti da nominare in deroga al regolamento adottato ai sensi dell'articolo 4 della legge 3 maggio 1999, n. 124”. In attuazione del citato articolo 4 sono stati adottati i regolamenti di cui ai decreti del Ministro dell'istruzione 25 maggio 2000, n. 201, 13 dicembre 2000, n. 430 e 13 giugno 2007, n. 131);
   ulteriori norme consentono deroghe a deliberazioni eventualmente assunte in Pag. 5sede territoriale (per esempio, l'articolo 28, comma 9 consente di derogare “alla eventuale definizione dei bacini di provenienza dei rifiuti urbani”), derogano alla legislazione regionale (l'articolo 8, comma 3, deroga, tra l'altro, “alle leggi regionali che regolano il rilascio dei titoli abilitativi”), ovvero attribuiscono alle Regioni Abruzzo, Lazio, Marche e Umbria, con riferimento alle produzioni con metodo biologico, la facoltà di autorizzare “le aziende agricole situate nei Comuni di cui agli allegati 1 e 2 ad usufruire, per un periodo di tempo non superiore ad un anno, delle deroghe previste dall'articolo 47 del regolamento (CE) n. 889/2008 della Commissione del 5 settembre 2008” (articolo 48, comma 9);
   il decreto-legge contiene anche numerose deroghe implicite: ad esempio, l'articolo 11 detta procedure ad hoc per l'adozione degli strumenti urbanistici attuativi da parte dei comuni colpiti dal terremoto, derogando implicitamente alla normativa urbanistica in materia;
   inoltre, configurandosi come intervento di carattere eccezionale e straordinario, adottato anche in funzione dell'esigenza di dotare il soggetto pubblico di poteri e strumenti operativi, anche atipici, adeguati ad affrontare e superare situazioni di riconosciuta gravità, il decreto-legge, all'articolo 2, comma 2, autorizza il Commissario straordinario a provvedere “anche a mezzo di ordinanze, nel rispetto della Costituzione, dei princìpi generali dell'ordinamento giuridico e delle norme dell'ordinamento europeo”: è implicita nella formulazione l'autorizzazione a derogare alla legislazione vigente;

  sul piano dei rapporti con le altre fonti del diritto:
   con il decreto del Presidente della Repubblica in data 9 settembre 2016, del quale è stato dato annuncio nella Gazzetta Ufficiale del 29 settembre, è stato nominato, per la durata di un anno, il “Commissario straordinario del Governo per la ricostruzione nei territori interessati dall'evento sismico del 24 agosto 2016”; in proposito, si osserva che l'articolo 1 e l'articolo 50 del decreto-legge si intrecciano con tale decreto del Presidente della Repubblica. In particolare, l'articolo 1, comma 3, secondo periodo, amplia i compiti del commissario straordinario in relazione anche agli eventi sismici successivi a quelli del 24 agosto 2016; l'articolo 1, comma 4, stabilisce che “La gestione straordinaria oggetto del presente decreto, finalizzata alla ricostruzione, cessa alla data del 31 dicembre 2018”, così derogando implicitamente anche al disposto dell'articolo 5, comma 1-bis, della legge n. 225 del 1992, che fissa in 180 giorni, prorogabili per non più di altri 180 giorni, la durata delle gestioni straordinarie; l'articolo 50 disciplina inoltre la struttura del Commissario straordinario istituita con il citato decreto del Presidente della Repubblica e ne incrementa la dotazione organica;
   inoltre, il decreto-legge, all'articolo 44, comma 3, ultimo periodo, autorizza la proroga del periodo di sospensione dei termini relativi ad adempimenti fiscali, contabili e certificativi a carico dei comuni, fissato in dodici mesi dal medesimo comma, con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, consentendo così a tale atto di modificare previsioni di rango primario sulla base di una procedura della quale andrebbe verificata la coerenza con il sistema delle fonti del diritto;
   il provvedimento d'urgenza incide altresì su altri atti, di varia natura. In particolare, l'articolo 4, comma 6, integra la composizione del comitato dei garanti previsto dall'articolo 6 del Protocollo d'intesa per l'attivazione e la diffusione di numeri solidali per la raccolta di fondi da destinare alle popolazioni colpite da calamità naturali sottoscritto il 27 giugno 2014 tra il Dipartimento della protezione civile, la RAI e gli operatori della comunicazione e della telefonia, da istituire con decreto del Capo del Dipartimento entro un mese dal termine della raccolta fondi (peraltro Pag. 6la disposizione in esame si riferisce al “comitato dei garanti previsto dagli atti di cui al comma 5”: si tratta di due ordinanze del Capo del Dipartimento prive di riferimenti a tale organismo); l'articolo 4-bis, comma 8, invero con formulazione di difficile comprensione, interviene, per quanto riguarda i moduli di container necessari per stalle e fienili, sull'esecuzione “dei contratti, già stipulati ovvero da stipulare,” consentendo di chiedere un aumento delle prestazioni “alle stesse condizioni previste dal contratto originario”; l'articolo 42, comma 3, e l'articolo 43 fanno salvi gli effetti di ordinanze del capo del Dipartimento della Protezione civile, estendendone anche l'arco temporale di applicazione a tutta la durata della gestione straordinaria, fissata al 31 dicembre 2018 dall'articolo 1, comma 4; infine, all'articolo 48, i commi 10 e 10-bis ampliano l'ambito di applicazione del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 1^o settembre 2016 in materia di sospensione dei termini relativi agli adempimenti e versamenti tributari;

  sul piano della chiarezza e della proprietà della formulazione:
   il provvedimento d'urgenza contiene alcune imprecisioni: ad esempio, nella numerazione dei titoli, si passa dal IV al VI mentre, all'articolo 43, comma 1, figura l'espressione “persone sgomberate”;
   sul piano del coordinamento interno del testo, l'articolo 14, comma 5, attribuisce al Commissario straordinario il compito di approvare definitivamente i progetti esecutivi, previo parere della Conferenza permanente, mentre l'articolo 16, comma 3, lettera b), enuclea tra le funzioni della stessa Conferenza – in luogo del parere – l'approvazione degli stessi progetti esecutivi delle opere pubbliche e dei beni culturali;
   infine, il disegno di legge di conversione presentato dal Governo al Senato è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) ma non della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);

  alla luce dei parametri stabiliti dall'articolo 16-bis e 96-bis del Regolamento, raccomanda quanto segue:

  sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
   abbia cura il legislatore di evitare forme di intreccio tra più provvedimenti d'urgenza, atteso che la confluenza in un unico testo di più articolati attualmente vigenti – che originano da distinte delibere del Consiglio dei Ministri e distinti decreti del Presidente della Repubblica – appare suscettibile di ingenerare un'alterazione del lineare svolgimento della procedura parlamentare di esame dei disegni di legge di conversione dei decreti legge, come definita a livello costituzionale e specificata negli stessi regolamenti parlamentari;
   ribadendo il rilievo già più volte formulato sulla necessità che ciascuno strumento normativo sia utilizzato in modo coerente con le proprie caratteristiche, sia considerata l'esigenza, sia in sede di iniziativa legislativa, sia nell'ambito delle procedure emendative parlamentari, di non assegnare a fonti atipiche compiti di tipo normativo primario che l'ordinamento riserva alle sole fonti del diritto previste a livello costituzionale e di attenersi al modello di delegificazione disciplinato dall'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988.».

  Il Comitato approva la proposta di parere.

Sui lavori del Comitato.

  Gianluca PINI presenta il rapporto sull'attività svolta nei dieci mesi nei quali ha avuto l'onore di esercitare le funzioni di Presidente. Ritiene che il rapporto ben esemplifichi le problematiche affrontate dal Comitato nel suo analitico lavoro di esame dei provvedimenti, che, anche grazie all'impulso dell'attuale Presidenza, potrà sicuramente portare a raggiungere un buon risultato (vedi allegato).

  Andrea GIORGIS, presidente, ringrazia il collega Pini per la presentazione del rapporto, senz'altro utile anche ai fini del lavoro di approfondimento sul sistema delle fonti che il Comitato ha concordato di svolgere. Nei primi giorni della prossima settimana si potrà mettere a punto il calendario delle audizioni da svolgere, anche in base all'evoluzione del quadro politico.

  La seduta termina alle 18.10.