CAMERA DEI DEPUTATI
Martedì 9 febbraio 2016
588.
XVII LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni (I)
COMUNICATO
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SEDE REFERENTE

  Martedì 9 febbraio 2016. — Presidenza del presidente Andrea MAZZIOTTI DI CELSO. — Interviene il sottosegretario di Stato per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento, Ivan Scalfarotto.

  La seduta comincia alle 11.40.

Disposizioni in materia di conflitti di interessi.
Testo unificato C. 275 Bressa, C. 1059 Fraccaro, C. 1832 Civati, C. 1969 Tinagli, C. 2339 Dadone, C. 2634 Rizzetto, C. 2652 Scotto e C. 3426 Rubinato.

(Seguito dell'esame e rinvio).

  La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato, da ultimo, nella seduta del 22 dicembre 2015.

  Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presidente, comunica che la deputata Paola Pinna ha aderito al gruppo parlamentare Partito Democratico, cessando di far parte del gruppo parlamentare Scelta civica per l'Italia.
  Comunica, altresì, che sono pervenute circa 300 proposte emendative (vedi allegato) e che, alla luce della valutazione effettuata, risulta inammissibile l'emendamento Liuzzi 16.3, in quanto, intervenendo sul divieto di partecipazione ad imprese operanti nel settore dell'editoria per le banche, gli intermediari finanziari nonché gli enti pubblici e le società partecipate in misura maggioritaria dal Ministero dell'economia e delle finanze, reca materia estranea al contenuto del provvedimento in esame.
  Avverte che l'emendamento Costantino 12.1 è da ritenersi ammissibile a condizione che le disposizioni previste al comma 3 dell'emendamento medesimo, relative all’«istruttoria preliminare» affidata all'Autorità garante della concorrenza e del mercato in ordine alle dichiarazioni rese dai parlamentari, siano intese – nel rispetto dell'autonomia degli organi parlamentari in materia di incompatibilità dei propri membri – come volte ad attribuire all'Autorità dei compiti di verifica strumentali all'attività istruttoria attribuita alla Giunta delle elezioni dall'articolo 16 del regolamento della Giunta medesima.
  La Presidenza si riserva di pronunciare eventuali ulteriori dichiarazioni sull'ammissibilità delle proposte emendative presentate.

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  Andrea CECCONI (M5S), chiede chiarimenti sulla valutazione di ammissibilità dell'emendamento Costantino 12.1.

  Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presidente, ribadisce che l'emendamento Costantino 12.1 è da ritenersi ammissibile in quanto inteso ad attribuire dei compiti di verifica all'Autorità garante della concorrenza e del mercato nel rispetto delle funzioni attribuite dall'ordinamento parlamentare agli organi preposti alla valutazione delle cause di incompatibilità dei membri delle Camere.

  Danilo TONINELLI (M5S), intervenendo sul complesso degli emendamenti, osserva che le proposte emendative presentate dal suo gruppo sono circa ottanta e tutte di contenuto sostanziale. Alla base del lavoro emendativo svolto risiede, infatti, la volontà di arrivare a una stesura migliore del testo che, ad esempio, riprenda in parte alcuni aspetti contenuti nelle prime ipotesi avanzate in sede di comitato ristretto. A suo avviso è necessaria una definizione più specifica dei conflitti di interessi, allargata anche all'interesse non economico e che comprenda, dunque, tutte le sfere di interesse, permettendo una verifica puntuale che è mancata nell'applicazione della legge Frattini. Ritiene, inoltre, che vada allargata la platea dei soggetti a cui va esteso l'ambito di applicazione della legge. Con riguardo alla modalità di elezione dei componenti dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, gli emendamenti presentati dal suo gruppo mirano a modificarla nel senso della proposta che il Movimento 5 Stelle avanza dall'inizio della legislatura per tutte le elezioni di componenti di Autorità. Vale a dire, la consultazione dei candidati e una maggioranza ampia, come quella prevista per l'elezione dei giudici della Corte costituzionale per favorire una scelta ragionata e condivisa. Con la norma del testo base, invece, si rischia di avere componenti dell'Autorità eletti da una minoranza, dato che non si prevede alcun tipo di maggioranza. Un altro punto su cui, a suo avviso, il testo è peggiorativo rispetto ad alcune delle ipotesi avanzate in sede di comitato ristretto è quello delle sanzioni. Il testo base, infatti, prevede sanzioni troppo blande. In conclusione, tuttavia, ribadisce che l'elemento più critico del testo base è l'assenza del concetto di interesse privato complessivo. Il solo interesse economico è, a suo avviso, difficile da valutare, come è difficile quantificare il vantaggio economico ottenuto. Chiede ai relatori se esista uno spazio per dialogare al fine di migliorare il testo base. Da questa risposta dipenderà l'atteggiamento che il suo gruppo assumerà nel prosieguo dell'esame.

  Andrea CECCONI (M5S), intervenendo sul complesso degli emendamenti, fa notare che il suo gruppo ha presentato emendamenti non ostruzionistici volti a migliorare nel merito il provvedimento e si augura che i gruppi possano confrontarsi con serietà sui contenuti, al fine di dare ai cittadini una risposta attesa da oltre venti anni. In relazione ai profili definitori di carattere generale ritiene sia stato un errore escludere dal testo il concetto di conflitto non economico, che inizialmente si pensava invece di introdurre. Auspica che sul tema possa esservi un ripensamento. Ritiene quindi opportuno estendere l'ambito soggettivo di applicazione del provvedimento, ritornando alla impostazione delle prime ipotesi di testo avanzate in sede di Comitato ristretto, che, ad esempio, contemplavano anche i sindaci di comuni con popolazione entro una certa soglia. Quanto all'elezione dei componenti dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato, giudica necessario prevedere il raggiungimento di un quorum, sottolineando come l'attuale formulazione dell'articolo 14 potrebbe favorire nomine di personalità scelte da una esigua minoranza. Ritenuto altresì necessario rafforzare le misure sanzionatorie, prospetta infine l'esigenza di estendere i casi di incandidabilità ed ineleggibilità, ampliando i controlli sia in una fase preventiva che in una fase successiva.

  Celeste COSTANTINO (SI-SEL), intervenendo sul complesso degli emendamenti, Pag. 8rileva che il suo gruppo ha presentato un numero limitato di proposte emendative che vanno in due direzioni. La prima è quella di apportare modifiche migliorative a un testo base che reputa in ogni modo migliore sia del testo approvato nel corso del primo esame in sede referente che delle ipotesi avanzate in sede di comitato ristretto. La seconda direzione è quella di integrare il testo base con elementi nuovi e, a suo avviso, necessari. In tali direzioni vanno la proposta di allargare la platea di soggetti a cui si applicano le disposizioni del testo e quella di eliminare una contraddizione tra gli articoli 11 e 13 del testo relativi alle Regioni. Infatti, mentre da una parte si prevede per le Regioni e province autonome una norma stringente, con un limite temporale, per disciplinare le situazioni di conflitto di interessi dei titolari di cariche di Governo, dall'altra per i consiglieri regionali si prevede solo una norma di principio. Gli emendamenti del suo gruppo tendono poi a sostituire, come Autorità di vigilanza, l'Autorità garante della concorrenza e del mercato con un'autorità istituita ad hoc. Si tratta di una posizione espressa più volte nel corso del dibattito. Ma il punto dove è netto il contrasto del suo gruppo è quello della gestione fiduciaria. È sicuramente preferibile, a suo avviso, la previsione del blind trust, avanzata da alcuni emendamenti del suo gruppo e presente in altre legislazioni, come quella statunitense, e anche nelle proposte di legge abbinate all'esame C. 275 Bressa e C. 1832 Civati. La gestione fiduciaria come disciplinata dal testo base rischia di non escludere del tutto il titolare di una carica di Governo dalla conoscenza della gestione medesima, cosa che non succederebbe con il blind trust. Concorda, infine, sul fatto che le sanzioni previste dal testo base siano troppo lievi e ritiene che il grado di parentela interessato andrebbe esteso fino al terzo grado. Dichiara la disponibilità del suo gruppo a un'ampia discussione.

  Francesco SANNA (PD), relatore, manifesta anzitutto soddisfazione per lo spirito di proficua collaborazione mostrato dai gruppi nell'odierno dibattito, pur facendo notare che tale predisposizione al confronto, che, a suo avviso, non è emersa in sede di Comitato ristretto, appare anche connessa ad esigenze di visibilità. Dopo molti anni di attesa, ritiene che vi siano oggi le condizioni sia politiche sia storiche per portare a compimento un lavoro importante volto ad introdurre finalmente nell'ordinamento un tassello fondamentale per la costruzione di una democrazia moderna. Fatto notare che l'esigenza di regolamentare le situazioni di conflitto di interessi si è fatta pressante, evidenzia che il compito del legislatore è quello di contemperare la tutela del diritto di ciascuno di assumere cariche politiche con la salvaguardia dell'interesse pubblico ad una gestione imparziale di tali funzioni.
  Fa presente che il testo unificato in esame non è blindato, dichiarandosi disponibile ad accogliere i suggerimenti dei gruppi laddove essi siano tesi ad un suo miglioramento. Passando ad esaminare il contenuto del testo, anche in risposta ai rilievi critici emersi nel dibattito, osserva che esso introduce anzitutto una nozione giuridica di conflitto di interessi, dettando disposizioni di carattere generale recate dal Capo I del provvedimento. Fa notare che la nozione di conflitto di interessi non economico non è stata compresa in tale definizione generale, solo per evitare di introdurre una norma «manifesto» che sarebbe stato difficile rendere concretamente applicabile con la previsione di sanzioni efficaci. Ritiene che una impostazione di questo tipo avrebbe potuto generare interpretazioni dubbie alimentando il contenzioso anche di carattere costituzionale, atteso che chiunque potrebbe essere chiamato a rispondere di interessi non propriamente economici. Fa presente, in ogni caso, che la regolamentazione di tale aspetto non economico del conflitto di interessi è stata recuperata in altre parti del testo laddove si è intervenuti ad esempio, all'articolo 5, sugli obblighi dichiarativi o, nell'ambito dell'articolo 7, sull'astensione. Quanto all'ambito soggettivo di applicazione di cui all'articolo 2, fa notare che l'intento è stato Pag. 9quello di dettare principi di carattere generale senza conferire deleghe al Governo e rispettando l'autonomia regionale dettata dall'articolo 122 della Costituzione. Si dichiara in ogni caso disponibile a discutere della questione posta al riguardo dalla deputata Costantino in merito alla questione dell'ineleggibilità dei consiglieri regionali. Passando ad esaminare l'articolo 14, in tema di Autorità garante della concorrenza e del mercato, evidenzia che il testo propone una equilibrata soluzione che ne riduce i compiti restringendo la platea dei soggetti sottoposti a vigilanza, in tal modo venendo incontro ad esigenze di copertura finanziaria già sollevate nel corso della corrente legislatura dalla Commissione bilancio. Fa poi notare che, sul versante delle pubbliche amministrazioni locali, si è preferito non introdurre inutili sovrapposizioni con la disciplina vigente, dettata dalla legge Severino, osservando che in tale campo sussiste in ogni caso la vigilanza dell'ANAC (Autorità nazionale anticorruzione) e si può ricorrere alle apposite sedi giurisdizionali. Quanto alle modalità di elezione dell'Autorità, evidenzia che si è inteso rimettere alla valutazione parlamentare la scelta di candidati che siano in possesso di requisiti adeguati – anche tenuto conto della riforma costituzionale in itinere – sgravando di tale responsabilità i presidenti delle Assemblee legislative. Si dichiara aperto al confronto sulla questione posta nel dibattito relativamente alla opportunità di introdurre un quorum per l'elezione di tali componenti dell'Autorità, pur facendo notare che le attuali modalità di nomina e di composizione di tale organismo non prevedono simili forme di garanzia. Quanto agli obblighi dichiarativi disciplinati dall'articolo 5, fa notare che le disposizioni di tale articolo coinvolgono interessi costituzionalmente rilevanti sui quali occorre fare molta attenzione; rileva, in proposito, che la loro estensione anche nei confronti del coniuge, dei parenti e degli affini entro il secondo grado rappresenta una mediazione tra la tutela della privacy, la salvaguardia della libera iniziativa economica e la necessità di disciplinare le situazioni di conflitto di interessi. Evidenzia, quindi, che il testo in esame, nell'introdurre una disciplina in materia di conflitto di interessi, opera una distinzione tra cariche di Governo e membri del Parlamento, rispettando in pieno l'autonomia degli organi parlamentari nonché l'articolo 66 della Costituzione. In tema di obblighi di astensione, rileva che l'articolo 7 propone una soluzione equilibrata che distingue tra atti collegiali e non, prevedendo per questi ultimi l'annullabilità o la revocabilità in sede di autotutela e stabilendo precise sanzioni a carico del soggetto autore della violazione. Si dichiara comunque disponibile a discutere eventuali modifiche per individuare con maggiore precisione i soggetti legittimati ad esperire l'azione di annullamento di tali atti. In materia di conflitto di interessi patrimoniale, evidenzia che il testo, all'articolo 8, introduce una disciplina normativa che trascende la mera quantificazione dei beni economici da possedere, puntando su criteri consolidati nella tradizione giuridica europea, in grado di presupporre l'esistenza di interessi economicamente rilevanti, nonché sull'individuazione di settori sensibili più esposti a situazioni di conflitto di interessi; manifesta comunque la sua disponibilità a riflettere su eventuali proposte di miglioramento di tale parte del testo. Quanto ai rilievi critici sollevati dalla deputata Costantino in tema di contratto di gestione fiduciaria, fa notare che l'articolo 9 introduce una forma di affidamento in gestione dei beni e delle attività patrimoniali assimilabile al blind trust – seppur con specifici accorgimenti propri della tradizione giuridica italiana – che assicura forme di amministrazione «opache» in grado di prevenire la realizzazione di conflitti d'interesse. Auspica, da ultimo, un dialogo proficuo con i gruppi che sia teso ad un effettivo miglioramento di tale importante provvedimento.

  Alessandro NACCARATO (PD), intervenendo sul complesso degli emendamenti, nel cogliere la disponibilità del relatore Sanna al dialogo, desidera sottolineare alcuni aspetti del testo che possono essere Pag. 10migliorati. Ad esempio all'articolo 2, la definizione di cariche politiche potrebbe essere estesa anche a situazioni già evidenziate dal relatore Sanna, ad esempio ai Sindaci e alle Giunte dei Comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti. All'articolo 4, le situazioni di conflitto di interessi potrebbero essere esplicitate con maggiore chiarezza e non limitate alle sole cariche di governo. Rileva una possibile criticità all'articolo 6 che concerne le incompatibilità. Al comma 5 vengono infatti esclusi dall'applicazione della norma i piccoli imprenditori, mentre al comma 1, lettera c), si dispone che la medesima norma sia applicata a chi esercita attività professionali o di lavoro autonomo, di consulenza e arbitrali. Osserva che, alla luce dell'evoluzione normativa, la figura del piccolo imprenditore è assimilabile a quella del lavoratore autonomo. Si tratta, quindi, di una contraddizione da approfondire ed eliminare, per evitare il rischio di una lesione del principio di eguaglianza. Un altro aspetto toccato solo marginalmente dal testo base riguarda le incompatibilità con il mandato parlamentare. Una sua proposta emendativa va nel senso di colmare alcune lacune della legge n. 60 del 1953, in materia di incompatibilità parlamentari. Si dispone, ad esempio, che l'esercizio del mandato parlamentare non sia compatibile con lo svolgimento di cariche o uffici di qualsiasi specie per nomina o designazione del Governo o di un organo dell'amministrazione dello Stato. Si prevede l'incompatibilità con il mandato parlamentare di cariche ricoperte in società che gestiscono servizi di qualunque genere per conto dello Stato e delle pubbliche amministrazioni, anche a livello regionale e locale, e il divieto per i parlamentari di esercitare in modo permanente funzioni di consulente legale, finanziario o amministrativo delle medesime società. Si dispone, infine, l'incompatibilità del mandato parlamentare con cariche ricoperte a vario titolo in banche o in società finanziarie. Esiste anche una lacuna sul piano delle attività professionali svolte dai Parlamentari che si propone di colmare con il divieto di patrocinare soggetti privati in rapporti di affari o in contenzioso con lo Stato e con le pubbliche amministrazioni, anche a livello regionale e locale. Ritiene che quelli illustrati siano aspetti meritevoli di approfondimento.

  Francesco Paolo SISTO (FI-PdL), relatore, sottolinea che il conflitto di interessi è un tema politico ma anche culturale da affrontare con responsabilità e rispettando le regole del sistema senza scardinare i principi costituzionali, primo fra tutti quello che garantisce il libero accesso alla politica come stabilito dall'articolo 51 della Costituzione. Concorda con il collega Sanna circa il fatto che la discussione di questo provvedimento costituisce una grande opportunità per riscrivere le regole della politica adattandole alla evoluzione della società moderna. Evidenzia che, al fine di rendere il dibattito in corso una vera occasione di progresso, è necessario scrivere norme certe che costituiscano un freno a ogni tentativo di sterilizzare o comunque limitare il libero esercizio dell'attività politica. A suo avviso è necessario scongiurare il rischio che, laddove l'interesse privato coincida con l'interesse pubblico, colui che amministra non possa assumere le sue decisioni proprio a causa di tale coincidenza, con la conseguenza di non poter perseguire, in tali circostanze, l'interesse pubblico. Ricorda, in questo senso, il dibattito giurisprudenziale relativo all'articolo 324 del codice penale, ora abrogato, che puniva il delitto di interesse privato in atti d'ufficio. Fa presente che il conflitto d'interessi deve essere percepibile nella sua materialità e che, pertanto, nel testo in discussione dovrebbero rivedersi tutte le locuzioni in base alle quali tale conflitto risulta meramente eventuale e non invece, più correttamente, probabile. Rileva, inoltre, che tutte le disposizioni del testo in esame che chiedono all'interessato di fornire autodichiarazioni potrebbero essere, a suo avviso, di difficile applicazione poiché si tratterebbe, in molti casi, di dichiarazioni «autoindizianti» della commissione di reati. Pertanto, in tali casi, sarebbe opportuno prevedere accorgimenti Pag. 11volti a sancire l'inutilizzabilità in un procedimento giudiziario delle predette dichiarazioni. Ritiene che analoghe considerazioni circa l'effettività delle norme in discussione possano essere estese a quelle che prevedono dichiarazioni rese da parenti o affini dell'interessato. Relativamente alla versione italiana del «blind trust», richiamata dal collega Sanna, sottolinea che il mandato all'alienazione dei beni potrebbe comportare il rischio di scoraggiare talune categorie di cittadini da intraprendere l'attività politica. Evidenzia, inoltre, che è, a suo avviso, fondamentale mantenere l'equilibrio del sistema di giurisdizione delineato nel nostro ordinamento evitando, come accaduto nel caso ad esempio della Autorità nazionale anticorruzione, che enti burocratici possano condizionare alcune valutazioni dei giudici. Fa presente, pertanto, che l'intervento dell'Autorità garante prevista dal testo in esame deve essere calibrato su alcuni pilastri del sistema quali il principio di autodichia, le norme in materia di giurisdizione e le disposizioni della legge n.190 del 2012. Ritiene che anche il tema delle incompatibilità debba essere connotato dalla necessità che sussista una stretta connessione tra l'attività svolta prima dell'assunzione di una determinata carica e la carica assunta dall'interessato. Sottolinea che la legge sul conflitto di interessi deve essere ispirata alla necessità di tutelare e non di punire i politici, ossia coloro che, qualunque sia il sistema elettorale vigente, hanno ottenuto il consenso degli elettori. Dichiara, infine, la sua massima disponibilità ed apertura alle idee che scaturiranno dal dibattito in corso purché la discussione sia, come ha avuto già modo di sottolineare, ispirata ai principi cardine sanciti in materia dalla Costituzione.

  Andrea MAZZIOTTI DI CELSO, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia, quindi, il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 13.10.

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