ALLEGATO 1

Indagine conoscitiva sull'efficienza del sistema giudiziario.

  L'indagine conoscitiva sulla efficienza del sistema giudiziario si pone come obiettivo l'acquisizione di dati ed informazioni sulle cause che stanno alla base di quel fenomeno che viene comunemente sintetizzato con la formula «crisi della giustizia italiana», la loro valutazione e, quindi, l'individuazione di percorsi normativi che il Parlamento potrebbe intraprendere per cercare di conferire efficienza al sistema giudiziario. Si precisa che l'indagine conoscitiva intende fare riferimento non solo alla giustizia ordinaria ma anche a quella amministrativa, che ha per oggetto interessi e diritti di estremo rilievo per il cittadino.
  Si tratta di un compito estremamente arduo che il Parlamento ha il dovere di intraprendere se veramente si vogliono dare delle risposte concrete ai cittadini.
  Un sistema giudiziario efficace rappresenta uno dei pilastri sui quali si basa ogni ordinamento democratico. Uno Stato nel quale la giustizia non riesce a dare risposte adeguate ai titolari di interessi giuridici riconosciuti dall'ordinamento è uno Stato nel quale la democrazia è a rischio. L'esigenza di un sistema giudiziario efficiente è ancora più sentita in un momento di profonda crisi economica come è quello che stiamo vivendo a livello sia nazionale che internazionale. La stretta connessione tra giustizia efficiente e competitività del Paese è un dato di fatto sul quale tutti si conviene. L'attrattiva di un Paese come luogo in cui investire per fini imprenditoriali è indubbiamente maggiore se il sistema giudiziario è indipendente ed efficiente nel senso che le decisioni delle autorità giudiziarie siano prevedibili, tempestive ed esecutive.
  Il 27 marzo scorso la Commissione europea, ritenendo che le riforme nazionali dei sistemi giudiziari siano una componente strutturale essenziale della strategia economica dell'Unione, ha presentato un nuovo strumento comparativo destinato a promuovere l'efficacia dei sistemi giudiziari nell'Unione europea e quindi a rafforzare la crescita economica. Il Quadro di valutazione europeo della giustizia dovrà fornire dati oggettivi, affidabili e comparabili sul funzionamento dei sistemi giudiziari nei 27 Stati membri dell'UE. Si ricorda, a tale proposito che il miglioramento della qualità, dell'indipendenza e dell'efficienza dei sistemi giudiziari rientra già nel processo di coordinamento della politica economica dell'Unione nell'ambito del semestre europeo, finalizzato a gettare le basi per un ritorno alla crescita e alla creazione di posti di lavoro. Il nuovo quadro di valutazione europeo della giustizia, quindi, fungerà da sistema di allarme rapido e servirà all'Unione e agli Stati membri per garantire una giustizia più effettiva al servizio dei cittadini e delle imprese. Le carenze dei sistemi giudiziari nazionali, quindi, non solo sono un problema per lo Stato membro interessato, ma possono anche influire sul funzionamento del mercato unico europeo e sull'attuazione dei relativi strumenti fondati sul riconoscimento reciproco e la cooperazione, mettendo a repentaglio la tutela che i cittadini e le imprese si aspettano dall'esercizio dei loro diritti sanciti a livello dell'UE.
  È comunque importante ribadire che la circostanza che l'efficacia dei sistemi giudiziari sia fondamentale per la crescita economica dei Paesi non deve però mettere in secondo piano la valenza democratica Pag. 43che l'amministrazione della giustizia riveste per ogni ordinamento statale: nello Stato di diritto i giudici nazionali svolgono un ruolo essenziale nel garantire il rispetto della legge.
  La crisi della giustizia italiana risulta in primo luogo dalla lentezza dei processi, la cui durata non è sicuramente compatibile con il principio costituzionale della ragionevole durata. Una giustizia lenta già di per sé non è vera giustizia. Occorre quindi verificare innanzitutto quali siano gli ostacoli normativi e di natura meramente organizzatoria che quasi paralizzano la giustizia italiana. Per quanto attiene ai primi, l'oggetto dell'indagine dovrà vertere sul diritto civile e penale, tenendo conto tanto delle norme di natura processuale che di quelle di natura sostanziale. Questo compito dovrà essere svolto con la consapevolezza che la celerità della giustizia non è un valore assoluto, quanto piuttosto un valore che deve essere contemperato con altri principi costituzionali quali quelli del contraddittorio, della parità delle parti processuali e della terzietà ed indipendenza del giudice.
  Sempre in relazione alla legislazione vigente, occorrerà verificare lo stato di attuazione delle recenti riforme varate dal Parlamento nella scorsa legislatura, che sono finalizzate a conferire efficienza al sistema giudiziario. Si tratta in primo luogo dell'introduzione nel processo civile di nuovi riti e del Tribunale dell'impresa, dell'informatizzazione del processo e della riforma della geografia giudiziaria. Occorre inoltre verificare il sistema delle impugnazioni civili e penali per stabilire se questo possa essere snellito per finalità deflattive senza che ciò pregiudichi i diritti e gli interessi delle parti processuali. Sarà poi opportuno intervenire anche nel settore delle procedure concorsuali, al fine di verificare se la normativa vigente sia adeguata alle nuove esigenze che emergono dal settore imprenditoriale in un momento di grave crisi economica quale quello che stiamo vivendo.
  La sentenza della Corte costituzionale n. 272 del 6 dicembre 2012 che ha sancito, per eccesso di delega, l'incostituzionalità della disposizione legislativa che prevedeva l'obbligatorietà della mediazione civile ha riportato all'attenzione il tema di fondamentale importanza dei filtri extra giudiziari, volti a limitare il numero delle azioni civili che vengono intraprese dai cittadini. A tale proposito si ricorda che secondo il Rapporto sulla valutazione dei sistemi giudiziali europei del 2012, sui dati 2010, dalla Cepej (Commission européenne pour l'efficacité de la justice), allargata a 46 Stati, l'Italia risulta essere tra i Paesi con il più altro numero di nuovi giudizi instaurati ogni anno. In particolare risulterebbe che in Italia il numero di nuovi giudizi è stato di ben 3.958 ogni 100.000 abitanti: quindi, ogni 100 italiani, circa 4 danno corso ogni anno a una lite giudiziaria. Pertanto anche alla luce della predetta sentenza della Corte costituzionale appare urgente disciplinare in maniera adeguata il filtro precontenzioso.
  Un punto molto importante dell'indagine sarà anche quello relativo alla magistratura ordinaria ed alle prospettive di riforma, considerato che si tratta di una parte della magistratura che svolge un ruolo fondamentale nell'amministrazione della giustizia. Occorre in primo luogo verificare la possibilità di superare il regime di precarietà che ha caratterizzato in maniera oramai non più accettabile la normativa di riferimento in questo settore.
  Per quanto attiene al campo di indagine che esulerebbe dai contesti normativi di grado primario, occorre verificare se alcune delle inefficienze dell'amministrazione della giustizia possano essere risolte senza l'esigenza di introdurre nell'ordinamento nuove leggi, bensì attraverso una migliore organizzazione degli uffici giudiziari.
  L'acquisizione degli elementi necessari allo svolgimento dell'indagine si dovrebbe effettuare attraverso una serie di audizioni dei soggetti interessati alla attuazione della legislazione in materia di giustizia. Pag. 44
  Per quanto riguarda le audizioni, la Commissione ritiene opportuno audire i seguenti soggetti:
   Ministro della giustizia;
   Ministro dell'interno;
   rappresentanti della magistratura, dell'avvocatura, ricomprendendo in essa anche il settore dei praticanti avvocati, e del personale amministrativo della giustizia;
   rappresentanti delle Forze di polizia che operano nel settore in veste di polizia giudiziaria;
   esperti della materia quali magistrati, avvocati e professori universitari.

  L'indagine si concluderà entro il 31 dicembre 2013.

ALLEGATO 2

Indagine conoscitiva sullo stato di attuazione delle disposizioni legislative in materia di violenza contro le donne.

Oggetto dell'indagine

  L'indagine conoscitiva è diretta a verificare lo stato di attuazione delle disposizioni legislative dirette a tutelare le donne contro atti di violenza.
  L'esigenza di procedere a questa verifica diventa ogni giorno più urgente a seguito dei tanti fatti di cronaca che vedono quotidianamente le donne vittime di reati unicamente in ragione del loro genere. Occorre quindi verificare se la normativa vigente in materia sia adeguata o se invece necessiti di modifiche per meglio adattarsi alla realtà concreta dei fatti.
  Nel «Rapporto sul Benessere Equo e Sostenibile» presentato dall'ISTAT e dal CNEL nel marzo di quest'anno, si legge che «le donne sono particolarmente impaurite dal rischio di subire una violenza sessuale, paura che accomuna più di metà del loro genere. D'altro canto la violenza contro le donne, anche se poco denunciata, è un fenomeno ampio e si esprime sotto varie forme. Le donne sono prevalentemente vittime di uccisioni in ambito familiare: dai dati di polizia risulta che, nel 2010, il 44,9 per cento delle donne è stata uccisa da un partner o da un ex-partner (era il 54,1 per cento nel 2009 e il 38,5 per cento nel 2002), il 23,7 per cento da un parente e il 5,1 per cento da un amico. Solo il 14,1 per cento delle donne è stata uccisa da un estraneo, percentuale che è pari al 39,5 per cento per gli uomini. Per questi ultimi, inoltre, è decisamente alta la quota di autori non identificati (44,5 per cento contro il 17,3 per cento nel caso delle donne) e molto bassa quella dei delitti operati da partner o ex partner (3,8 per cento) e da parenti 12 (per cento)».
  Nell'analizzare il fenomeno della violenza alle donne quindi si deve tenere conto che il più delle volte non si tratta tanto del frutto di una aggressione individuale, ma che ci troviamo innanzi ad un fenomeno di dimensione sociale, il quale molte volte si svolge in famiglia. È importante considerare anche che il fenomeno è trasversale, colpendo tutti i ceti e gli ambienti socio-economici.
   Già nel 1955 la IV Conferenza mondiale delle Nazioni Unite definì la violenza di genere contro le donne come il manifestarsi di relazioni di potere storicamente ineguali tra donne e uomini. In questo contesto si è iniziato ad utilizzare il concetto di femminicidio per identificare le violenze fisiche e psicologiche contro le donne in quanto tali in ambito pubblico o privato. Nel caso in cui la violenza conduca all'omicidio viene utilizzato il termine di femminicidio, che costituisce quindi solo la punta di un immenso iceberg sommerso. Sempre più spesso la violenza morale, psicologica o fisica, anche di natura sessuale, da parte del partner è un modo di riappropriarsi di un ruolo gerarchicamente dominante che si ritiene perduto. Alla base di questi atti di violenza vi è, quindi, un fenomeno culturale che le disposizioni legislative, comprese quelle penali, non possono contrastare in maniera decisiva. L'importanza della prevenzione è fondamentale. La violenza contro le donne per essere combattuta concretamente ed efficacemente ha bisogno di un cambiamento culturale nei rapporti tra i sessi. In questo ambito un importante ruolo può essere svolto dalla scuola con iniziative di sensibilizzazione e formazione a promozione della soggettività femminile. Pag. 46Un ruolo importante viene svolto attualmente dai Centri antiviolenza che riescono a sostenere le donne, che ad essi si rivolgono, impedendo in molti casi che gli atti di violenza degenerino fino ad arrivare all'omicidio.
  È bene precisare che l'indagine conoscitiva non dovrà avere come oggetto il fenomeno del femminicidio nel suo complesso, in quanto un tema di tale ampiezza richiederebbe il coinvolgimento di tutte quelle altre Commissioni permanenti competenti per gli aspetti sociali e culturali del fenomeno stesso nonché un approfondimento che richiederebbe un ampio margine di tempo.
  Rientra, invece, nell'ambito di competenza della Commissione giustizia la verifica della congruità del quadro normativo relativo al contrasto alla violenza alle donne.
  L'ordinamento italiano non prevede misure dirette a contrastare condotte violente in danno alle donne in quanto tali. Da tempo nel Paese si è sviluppato un dibattito sia culturale che giuridico sull'opportunità di dotare l'ordinamento di disposizioni dirette a punire il particolare e specifico disvalore riconducibile ad ogni condotta che sia posta in essere proprio in considerazione del genere della vittima. Chi si oppone ad un corpo normativo di tal fatta ha sottolineato come il sistema delle aggravanti esistenti sia già in grado di punire in maniera particolare e specifica una condotta riconducibile alla nozione di femminicidio. Di contro, negli ultimi tempi sono in corso di rafforzamento le tesi secondo cui la peculiarità del femminicidio è tale da richiedere una specifica risposta normativa.
  Per quanto attiene al quadro normativo di riferimento dell'indagine, questo è dato, in primo luogo, dalla legislazione in materia di violenza sessuale, di abusi familiari e di stalking. Occorrerà verificare se queste norme siano adeguate alla luce della loro applicazione concreta o se invece necessitino di modifiche e correzioni.
  Naturalmente l'indagine conoscitiva non pregiudica in alcun modo la possibilità per la Commissione di avviare l'esame di progetti di legge eventualmente presentati in tema di violenza alle donne. Anzi, l'indagine conoscitiva, già prima della sua conclusione, sarà in grado di fornire alla Commissione una serie di dati e di informazioni dai quali potrebbe emergere l'esigenza di interventi urgenti in materia. Ad esempio, si potrà valutare l'opportunità di esaminare proposte di legge del medesimo tenore della proposta in materia di violenza sessuale approvata all'unanimità dalla Camera all'inizio della scorsa legislatura e mai esaminata dal Senato, considerato che alcune sue disposizione appaiono del tutto coerenti con la citata Convenzione di Istanbul sul femminicidio.

Programma dell'indagine conoscitiva

  L'acquisizione degli elementi necessari allo svolgimento dell'indagine si dovrebbe effettuare attraverso una serie di audizioni dei soggetti interessati alla attuazione della legislazione in materia di violenza contro le donne. Potranno altresì aver luogo missioni in Italia, volte a verificare in loco le condizioni di applicazione della legislazione vigente.
  Per quanto riguarda le audizioni, la Commissione potrebbe essere opportuno audire i seguenti soggetti:
   Ministro della giustizia;
   Ministro dell'interno;
   Ministro delle pari opportunità, sport e politiche giovanili;
   Ministro della integrazione;
   Ministro del lavoro e politiche sociali;
   rappresentanti della magistratura e dell'avvocatura;
   rappresentanti delle Forze di polizia che operano nel settore;Pag. 47
   esperti della materia quali magistrati, avvocati e professori universitari nonché operatori nel settore anche sotto il profilo psicologico;
   rappresentanti delle associazioni di volontariato che operano nel settore;
   rappresentanti dei Centri antiviolenza;
   rappresentanti della Conferenza unificata Stato-Regioni;
   rappresentanti delle regioni;
   rappresentanti degli enti locali.

  L'indagine si concluderà entro il 30 settembre 2013.