DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
ALLEGATO 1
Schema di decreto legislativo recante attuazione della riforma fiscale in materia di fiscalità internazionale. Atto n. 90.
DOCUMENTAZIONE DEPOSITATA
DAL RAPPRESENTANTE DEL GOVERNO
ALLEGATO 2
Schema di decreto legislativo recante attuazione della riforma fiscale in materia di fiscalità internazionale. Atto n. 90.
PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE
PRESENTATA DAL DEPUTATO GRIMALDI
La V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione),
esaminato lo schema di decreto legislativo recante attuazione della riforma fiscale in materia di fiscalità internazionale (Atto n. 90);
premesso che lo schema di decreto in esame è emanato in attuazione degli articoli 3 e 9 della legge la legge 9 agosto 2023, n. 111, recanti i princìpi generali relativi al diritto tributario dell'Unione europea e internazionale e che, nello specifico, l'articolo 3 delega il Governo alla revisione della disciplina della residenza fiscale delle persone fisiche, delle società e degli enti diversi dalle società come criterio di collegamento personale all'imposizione, al fine di allineare la normativa italiana alla prassi di altri Paesi e alle Convenzioni contro le doppie imposizioni e che l'articolo 9 delinea il quadro giuridico di riferimento per una politica di incentivi fiscali, compatibile con la disciplina europea e, in particolare, con le norme in materia di aiuti di Stato, nell'ottica di assicurare a lavoratori autonomi e imprese la certezza del regime di favore accordato;
rilevato che ulteriore obiettivo del provvedimento è quello di attrarre nel nostro Paese nuove professionalità, specificamente individuate, introducendo un regime fiscale agevolato per i lavoratori che trasferiscono la loro residenza fiscale in Italia (cosiddetti «impatriati») attraverso una rivisitazione del regime agevolato attualmente vigente per limitarne l'ambito di applicazione a talune categorie di lavoratori, nonché per razionalizzare la percentuale di abbattimento della base imponibile e la durata dell'agevolazione;
osservato che, infine, l'atto in esame recepisce la direttiva (UE) 2022/2523, che introduce nel mercato unico il nucleo principale dell'accordo globale sul cosiddetto Secondo Pilastro (Pillar 2) raggiunto in sede OCSE/G20, che mira a garantire una tassazione minima effettiva delle imprese multinazionali a livello globale (cosiddetta «global minimum tax»);
considerato che, con riferimento a quest'ultimo aspetto, l'obiettivo della global minimum tax consiste nel raggiungere un livello di parità concorrenziale tra imprese a livello globale, al fine di fermare la corsa al ribasso delle aliquote e promuovere efficienti decisioni di investimento e localizzazione delle attività d'impresa;
rilevato che il Pillar 2 prevede un sistema coordinato di regole sull'erosione globale della base imponibile sviluppato dall'OCSE per fronteggiare il problema delle distorsioni di concorrenza dovute al differenziale delle aliquote di imposta sulle società applicate nei diversi Paesi; le regole sono rivolte ai gruppi multinazionali con ricavi complessivi pari o superiori a 750 milioni di euro e sono finalizzate ad assicurare che tali gruppi siano soggetti ad un livello impositivo minimo di almeno il 15 per cento in relazione ai redditi prodotti in ogni Paese in cui essi operano;
osservato che tale accordo è scaturito dalla constatazione che l'elusione fiscale societaria è andata oltre i livelli di guardia. Infatti secondo il «Global Tax Evasion Report» curato dall'economista Gabriel Zucman la ricchezza finanziaria offshore ha raggiunto nel 2022 i 12.000 miliardi di dollari su scala globale, pari al 12 per cento del PIL planetario, valore che per il nostro Paese si attesta a 198 miliardi di dollari, Pag. 74poco meno del 10 per cento del PIL nazionale e che, secondo il medesimo Rapporto, gli utili delle multinazionali trasferiti dalle giurisdizioni a tassazione medio-alta d'impresa verso paradisi fiscali societari hanno raggiunto nel 2020 la cifra astronomica di 1.000 miliardi di dollari. Si tratta di un ammontare equivalente a circa il 35 per cento di tutti i profitti realizzati dai colossi corporate fuori dalle giurisdizioni delle relative imprese capogruppo. Tali pratiche elusive deprivano, su scala globale, gli erari dei Paesi di risorse equivalenti al 10 per cento del gettito complessivo dell'imposta sul reddito delle società, un fenomeno particolarmente sentito nel continente europeo. Per l'Italia la perdita di gettito è stimata in circa 5,6 miliardi di dollari nel 2020;
rilevato che le pratiche elusive, oltre ad aggravare i saldi di finanza pubblica, distorcono la concorrenza, garantendo vantaggi competitivi alle multinazionali sui gruppi domestici e sulle piccole e medie imprese e che il fenomeno è riconducibile alla pianificazione fiscale aggressiva messa in atto da molte multinazionali che, al fine di ottimizzare il proprio carico fiscale globale, trasferiscono, tramite strategie infragruppo più disparate, profitti realizzati in giurisdizioni a fiscalità d'impresa medio-alta verso Paesi che non assoggettano a tassazione i redditi di impresa o che offrono regimi fiscali preferenziali per talune forme di reddito societario, come Irlanda, Paesi Bassi, Lussemburgo, Svizzera, Singapore, Hong Kong e Bermuda;
considerato che, nel corso del perfezionamento degli accordi in sede di Pillar 2, si è registrato l'indebolimento del disegno della global minimum tax rispetto al modello inizialmente negoziato, che riduce significativamente – da 270 a 136 miliardi di dollari l'anno – gli introiti attesi, su scala globale, nel primo anno di applicazione dell'imposta. Per l'Italia il gettito atteso dalla tassazione prevista dal Titolo II del provvedimento in esame, che si manifesterà a partire dal 2025, si attesta, nello scenario prudenziale illustrato nella relazione tecnica di accompagnamento allo schema di decreto, a poco meno di 500 milioni di euro all'anno a regime;
osservato che l'accordo prevede anche la facoltà di introdurre una disposizione interna (cosiddetta «Qualified Domestic Minimum TopUp Tax») prevedendo una tassazione integrativa applicata alle imprese del gruppo situate nel Paese nel caso in cui si verifichi nei loro confronti una sottoimposizione, fino al raggiungimento dell'aliquota minima effettiva del 15 per cento, e comunque non oltre tale livello e che, al fine di perseguire una più efficace azione di contrasto all'elusione fiscale delle multinazionali, sarebbe stato, invece, opportuno stabilire un'aliquota minima effettiva domestica più elevata, pari ad almeno il 21 per cento e, infine che, di contro, la tassazione di cui al Capo II dell'atto in esame, adottata per fermare la corsa al ribasso sulla tassazione societaria tra Paesi, appare di portata poco ambiziosa rischiando di trasformarla in una corsa al nuovo minimo,
esprime
PARERE CONTRARIO
Grimaldi.
ALLEGATO 3
Schema di decreto legislativo recante disposizioni sul funzionamento del Consiglio della magistratura militare e sull'ordinamento giudiziario militare. Atto n. 91.
DOCUMENTAZIONE DEPOSITATA
DAL RAPPRESENTANTE DEL GOVERNO
ALLEGATO 4
Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al coordinamento efficace delle politiche economiche e alla sorveglianza di bilancio multilaterale e che abroga il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio. (COM(2023) 240 final e Allegati).
Proposta di regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 1467/97 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi. (COM(2023) 241 final).
Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2011/85/UE del Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri. (COM(2023)242 final).
PROPOSTA DI DOCUMENTO FINALE
La V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione),
esaminate, ai sensi dell'articolo 127, comma 1, del Regolamento la proposta di regolamento relativo al coordinamento efficace delle politiche economiche e alla sorveglianza di bilancio multilaterale e che abroga e sostituisce il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio (COM(2023)240), la proposta di regolamento recante modifica del regolamento (CE) n. 1467/97 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi (COM(2023)241) e la proposta di direttiva recante modifica della direttiva 2011/85/UE del Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri (COM(2023)242);
preso atto delle relazioni trasmesse dal Governo sulle proposte ai sensi dell'articolo 6 della legge 24 dicembre 2012, n. 234;
tenuto conto della proposta di compromesso presentata dalla Presidenza spagnola al Consiglio ECOFIN dello scorso mese di ottobre e delle successive modifiche;
preso altresì atto del parere approvato sulle proposte dalla XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea) nella seduta del 6 dicembre 2023;
tenuto conto degli elementi di conoscenza e di valutazione emersi nel corso delle audizioni svolte nell'ambito dell'esame delle proposte;
tenuto altresì conto della mozione Candiani, Lucaselli, Rossello, Romano ed altri n. 1-00195, concernente iniziative in materia di revisione della governance economica dell'Unione europea e delle relative politiche di bilancio, che l'Assemblea della Camera dei deputati ha approvato l'11 ottobre 2023, e delle risoluzioni approvate dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica il 25 ottobre 2023 in occasione delle comunicazioni del Presidente del Consiglio in vista del Consiglio europeo del 26 e 27 ottobre 2023;
premesso che:
le proposte traducono in norme legislative puntuali le opzioni per la revisione delle regole europee in materia di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio, su cui è in corso dal 2020 un articolato dibattito, con l'obiettivo di renderle più semplici, trasparenti ed efficaci, aumentare il livello di titolarità nazionale, ridurre il debito pubblico in modo realistico, graduale e sostenibile e migliorare, pertanto, il rispetto delle regole stesse;
Pag. 79le proposte si collocano in larga parte nel solco degli orientamenti della Commissione del novembre 2022 – sui quali la Commissione Bilancio ha adottato, l'8 marzo 2023, un documento finale. Esse, pertanto, non prospettano modifiche dei Trattati vigenti e non accolgono richieste più innovative ed ambiziose di introdurre una golden rule per escludere determinati investimenti, in modo particolare quelli per sostenere le transizioni verde e digitale o per aumentare le capacità di difesa, dalle norme di bilancio dell'Unione europea, nonché quella di prevedere una forma di capacità fiscale centrale comune;
le proposte, tuttavia, si discostano dai citati orientamenti della Commissione e dalle conclusioni del Consiglio su alcune questioni significative, per tenere conto delle posizioni emerse nella discussione tra i governi degli Stati membri e gli altri attori interessati. In particolare, si introducono ulteriori condizioni da considerare nella definizione del percorso di aggiustamento alla base dei Piani, indipendenti dalle condizioni macroeconomiche prevalenti nell'orizzonte dei Piani stessi, tra cui la regola numerica in base alla quale, in caso di violazione della soglia del 3 per cento del disavanzo, lo Stato membro interessato deve garantire un aggiustamento annuo minimo pari almeno allo 0,5 per cento del PIL;
le proposte abbandonano, inoltre, opportunamente la classificazione ex ante dei Paesi in tre gruppi sulla base dell'analisi di sostenibilità del debito pubblico (DSA) sostituendola con una classificazione per livelli di debito coerente con i Trattati, che suddivide i Paesi in ragione della rispettiva collocazione al di sotto o al di sopra della soglia del 60 per cento del rapporto debito/PIL;
le proposte negoziali più recenti, avanzate dalla Presidenza spagnola del Consiglio dell'Unione europea, prefigurano vincoli addizionali su debito e deficit, proponendo di inserire una regola di riduzione annua del debito e un ulteriore obiettivo di deficit; parallelamente, nel tentativo di agevolare un'intesa, suggeriscono di introdurre una maggiore flessibilità in considerazione degli impegni che sono stati assunti nei Piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR), senza però proporre un loro scorporo dal computo di debito e disavanzo;
a livello di Consiglio dell'Unione europea continuano tuttavia a registrarsi importanti divergenze, con il risultato che, se le proposte non fossero approvate entro la fine del 2023, tornerebbe ad applicarsi pienamente la normativa attuale, considerato che all'inizio del 2024 verrà disattivata la clausola di salvaguardia generale del Patto, attiva da marzo 2020;
considerato che:
con riferimento al nuovo braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita, le proposte della Commissione europea prendono atto di alcune delle critiche che sono state mosse nel corso degli anni all'attuale formulazione delle regole di bilancio europee, tra cui la prociclicità della politica di bilancio, la scarsa titolarità nazionale delle regole, l'eccessiva importanza assegnata a variabili non osservabili, la cui stima risulta particolarmente complessa, e l'incapacità delle regole stesse di favorire una riduzione dei debiti pubblici credibile e realistica sostenendo al contempo gli investimenti e la crescita, considerando altresì l'esigenza di adeguare il Patto al nuovo contesto macroeconomico e finanziario emerso a seguito della crisi pandemica e dell'invasione russa dell'Ucraina;
le proposte non tengono, tuttavia, sufficientemente conto della necessità, strategica e fondamentale, di assicurare agli Stati membri spazi di bilancio adeguati a sostenere gli investimenti pubblici e le spese indicate come prioritarie a livello europeo, con particolare riferimento alle spese legate all'attuazione dei PNRR. Anche le recenti proposte di compromesso avanzate dalla Presidenza spagnola, sebbene migliorative, avrebbero potuto essere più ambiziose sul fronte degli incentivi per gli investimenti;
più in generale, la revisione del quadro di governance in esame non affronta il tema cruciale della costituzione di una capacità fiscale centrale dell'Unione che consentaPag. 80 sia di creare una funzione di stabilizzazione macroeconomica a fronte di shock, sia di finanziare la fornitura di beni pubblici europei;
il nuovo braccio preventivo proposto, inoltre, non garantisce pienamente un rafforzamento della titolarità nazionale rispetto al ruolo della «traiettoria tecnica» proposta dalla Commissione europea all'inizio del processo di definizione dei Piani e, quindi, della programmazione di bilancio, considerato che gli Stati membri dovranno motivare, con argomentazioni economiche valide e verificabili, la presenza di traiettorie di spesa netta più elevate rispetto alla traiettoria tecnica della Commissione;
le ipotesi e i metodi utilizzati dalla Commissione per condurre l'analisi di sostenibilità del debito dovrebbero, inoltre, essere maggiormente trasparenti e concordate preventivamente con gli Stati membri, allo scopo di scongiurare il rischio che l'analisi, così come la traiettoria tecnica costruita su di essa, possano depotenziare la titolarità dei singoli Paesi sulla propria politica economica e assegnare nuovamente un ruolo importante, ad esempio per l'elaborazione delle proiezioni di medio-lungo termine, a variabili complesse e scarsamente osservabili come il PIL potenziale, l'output gap e i saldi strutturali;
le «salvaguardie comuni» – rinforzate dalle proposte di compromesso della Presidenza spagnola del Consiglio dell'Unione europea – non dovrebbero introdurre regole numeriche particolarmente stringenti e penalizzanti, sia in termini di riduzione del debito che di obiettivi di deficit, in quanto, altrimenti, si correrebbe il rischio di limitare ulteriormente la titolarità nazionale e il principio della «differenziazione» del nuovo quadro, in base al quale le regole devono tener conto delle diverse situazioni fiscali ed economiche degli Stati membri;
sono da valutare attentamente, perché suscettibili di presentare aspetti di potenziale criticità, le rilevanti deleghe di potere attribuite alla Commissione europea per modificare gli allegati dal II al VII del nuovo regolamento che disciplina il braccio preventivo del Patto;
con riferimento alle modifiche apportate al Patto di stabilità e crescita, la Commissione europea prende atto, almeno parzialmente, delle principali critiche mosse nel corso degli anni all'attuale formulazione, che hanno segnalato, tra l'altro, l'eccessiva ambizione della regola del debito nel richiedere aggiustamenti annuali meccanici e poco credibili, la modesta efficacia della procedura nella correzione dei disavanzi eccessivi, la potenziale prociclicità degli aggiustamenti fiscali richiesti, soprattutto nel contesto della regola del debito, nonché la difficoltà politica di applicare, in ultima istanza, sanzioni pecuniarie particolarmente onerose, minando la credibilità complessiva del sistema;
le modifiche proposte, complessivamente considerate, potrebbero tuttavia rendere l'attivazione della procedura per i disavanzi eccessivi molto più automatica e l'esecuzione della stessa potenzialmente più stringente per gli Stati membri con problemi di debito. Nell'analisi dei fattori rilevanti per decidere l'apertura o meno di una procedura sembra attribuirsi eccessiva importanza al rischio di sostenibilità del debito, che verrebbe considerato un fattore rilevante «chiave»;
circa la procedura di sorveglianza sugli squilibri macroeconomici, non è sufficientemente spiegato in che modo sarà effettivamente rafforzata e come sarà sviluppata la sua possibile interazione con la sorveglianza di bilancio;
agli Stati membri dovrebbero concedersi tempi adeguati per l'adeguamento della normativa nazionale e delle procedure nazionali sulla programmazione economico-finanziaria alle nuove regole di governance economica dell'Unione europea una volta che queste saranno definitivamente approvate;
rilevata la necessità che il presente documento finale sia trasmesso tempestivamente alla Commissione europea, nell'ambito del cosiddetto dialogo politico, nonché al Parlamento europeo e al Consiglio,
Pag. 81impegna il Governo
a proseguire i negoziati evidenziando le seguenti questioni:
a) siano dedicati una considerazione e un trattamento particolari agli investimenti pubblici e alle spese indicati come prioritari a livello europeo, segnatamente quelli effettuati nel contesto dell'attuazione del PNRR e finalizzati alla transizione digitale e climatica e per la difesa;
b) si preveda un maggior grado di titolarità nazionale delle regole fiscali sin dall'inizio del processo di definizione dei piani strutturali nazionali di bilancio a medio termine e quindi della programmazione di bilancio, garantendo che il dialogo bilaterale tra gli Stati membri e la Commissione europea, pur rispettando il principio di uguaglianza di trattamento tra Stati membri, tenga effettivamente conto, nella definizione del percorso di aggiustamento e rientro dal debito, della situazione specifica di ogni Paese e, di conseguenza, assicuri anche un ruolo anticiclico della politica di bilancio;
c) si calibri l'eventuale introduzione di parametri di riduzione del debito e del deficit, da conseguire una volta completato il processo di aggiustamento basato sulla DSA, in modo tale da evitare che tali parametri si trasformino in ulteriori stringenti regole che complichino eccessivamente la governance economica e limitino in maniera eccessiva le politiche di bilancio dei Paesi europei;
d) si stabilisca, inoltre, che le ipotesi e i parametri utilizzati per condurre l'analisi di sostenibilità del debito e per determinare la conseguente traiettoria tecnica, nonché per effettuare il monitoraggio annuale del Piano, siano concordati ex ante tra la Commissione europea e gli Stati membri, anche per tenere conto degli effetti delle riforme strutturali sul potenziale di crescita ed evitare, laddove possibile, l'utilizzo di variabili complesse e scarsamente osservabili;
e) si eviti un eccessivo grado di rigidità e di automatismo nell'apertura di una procedura per disavanzo eccessivo basata sul debito; in particolare, si renda a tal riguardo più flessibile il controllo delle deviazioni dal percorso di aggiustamento che verrà approvato dal Consiglio, consentendo allo Stato membro di implementare aggiustamenti fiscali che, in coerenza con l'azione negoziale sul nuovo braccio preventivo, tengano in considerazione le spese per investimenti, gli scostamenti dovuti a cause eccezionali e la situazione macroeconomica generale;
f) si rafforzi l'interazione tra le regole di bilancio e la procedura per gli squilibri macroeconomici e si adotti un approccio maggiormente simmetrico agli squilibri macroeconomici, che tra l'altro si concentri non solo sui livelli di debito ma anche su altri squilibri macroeconomici, inclusi i saldi commerciali e l'eccessivo indebitamento del settore privato;
g) nell'ambito delle riflessioni sull'approfondimento dell'unione economica e monetaria si ribadisca la necessità di costituire una capacità di bilancio centrale permanente di dimensioni adeguate che potrebbe svolgere un ruolo di rafforzamento della stabilizzazione e della convergenza macroeconomica nell'Eurozona, anche attraverso investimenti in beni pubblici europei, nonché sostenere la politica monetaria unica;
h) allo scopo di rafforzare la competitività industriale ed economica europea, evitando una frammentazione del mercato unico e un aumento delle divergenze sociali ed economiche tra gli Stati membri, si continui a promuovere una opportuna coerenza del negoziato sulla riforma della governance economica dell'Unione europea con le discussioni in corso sul Piano industriale del Green deal, sulla disciplina degli aiuti di Stato e sull'impiego più flessibile degli attuali fondi dell'Unione europea;
i) in caso di mancata intesa a livello europeo entro la fine del 2023, si sostenga, laddove ricorrano le condizioni, la proroga della clausola di salvaguardia generale del Patto o comunque l'adozione di un regime transitorio in attesa di una proposta che ottenga il consenso degli Stati membri.
ALLEGATO 5
Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al coordinamento efficace delle politiche economiche e alla sorveglianza di bilancio multilaterale e che abroga il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio. (COM(2023) 240 final e Allegati).
Proposta di regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 1467/97 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi. (COM(2023) 241 final).
Proposta di direttiva del Consiglio recante modifica della direttiva 2011/85/UE del Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri. (COM(2023)242 final).
DOCUMENTO FINALE APPROVATO
La V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione),
esaminate, ai sensi dell'articolo 127, comma 1, del Regolamento la proposta di regolamento relativo al coordinamento efficace delle politiche economiche e alla sorveglianza di bilancio multilaterale e che abroga e sostituisce il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio (COM(2023)240), la proposta di regolamento recante modifica del regolamento (CE) n. 1467/97 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi (COM(2023)241) e la proposta di direttiva recante modifica della direttiva 2011/85/UE del Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri (COM(2023)242);
preso atto delle relazioni trasmesse dal Governo sulle proposte ai sensi dell'articolo 6 della legge 24 dicembre 2012, n. 234;
tenuto conto della proposta di compromesso presentata dalla Presidenza spagnola al Consiglio ECOFIN dello scorso mese di ottobre e delle successive modifiche;
preso altresì atto del parere approvato sulle proposte dalla XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea) nella seduta del 6 dicembre 2023;
tenuto conto degli elementi di conoscenza e di valutazione emersi nel corso delle audizioni svolte nell'ambito dell'esame delle proposte;
tenuto altresì conto della mozione Candiani, Lucaselli, Rossello, Romano ed altri n. 1-00195, concernente iniziative in materia di revisione della governance economica dell'Unione europea e delle relative politiche di bilancio, che l'Assemblea della Camera dei deputati ha approvato l'11 ottobre 2023, e delle risoluzioni approvate dalla Camera dei deputati e dal Senato della Repubblica il 25 ottobre 2023 in occasione delle comunicazioni del Presidente del Consiglio in vista del Consiglio europeo del 26 e 27 ottobre 2023;
premesso che:
le proposte traducono in norme legislative puntuali le opzioni per la revisione delle regole europee in materia di coordinamento delle politiche economiche e di bilancio, su cui è in corso dal 2020 un articolato dibattito, con l'obiettivo di renderle più semplici, trasparenti ed efficaci, aumentare il livello di titolarità nazionale, ridurre il debito pubblico in Pag. 83modo realistico, graduale e sostenibile e migliorare, pertanto, il rispetto delle regole stesse;
le proposte si collocano in larga parte nel solco degli orientamenti della Commissione del novembre 2022 – sui quali la Commissione Bilancio ha adottato, l'8 marzo 2023, un documento finale. Esse, pertanto, non prospettano modifiche dei Trattati vigenti e non accolgono richieste più innovative ed ambiziose di introdurre una golden rule per escludere determinati investimenti, in modo particolare quelli per sostenere le transizioni verde e digitale o per aumentare le capacità di difesa, dalle norme di bilancio dell'Unione europea, nonché quella di prevedere una forma di capacità fiscale centrale comune;
le proposte, tuttavia, si discostano dai citati orientamenti della Commissione e dalle conclusioni del Consiglio su alcune questioni significative, per tenere conto delle posizioni emerse nella discussione tra i governi degli Stati membri e gli altri attori interessati. In particolare, si introducono ulteriori condizioni da considerare nella definizione del percorso di aggiustamento alla base dei Piani, indipendenti dalle condizioni macroeconomiche prevalenti nell'orizzonte dei Piani stessi, tra cui la regola numerica in base alla quale, in caso di violazione della soglia del 3 per cento del disavanzo, lo Stato membro interessato deve garantire un aggiustamento annuo minimo pari almeno allo 0,5 per cento del PIL;
le proposte abbandonano, inoltre, opportunamente la classificazione ex ante dei Paesi in tre gruppi sulla base dell'analisi di sostenibilità del debito pubblico (DSA) sostituendola con una classificazione per livelli di debito coerente con i Trattati, che suddivide i Paesi in ragione della rispettiva collocazione al di sotto o al di sopra della soglia del 60 per cento del rapporto debito/PIL;
le proposte negoziali più recenti, avanzate dalla Presidenza spagnola del Consiglio dell'Unione europea, prefigurano vincoli addizionali su debito e deficit, proponendo di inserire una regola di riduzione annua del debito e un ulteriore obiettivo di deficit; parallelamente, nel tentativo di agevolare un'intesa, suggeriscono di introdurre una maggiore flessibilità in considerazione degli impegni che sono stati assunti nei Piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR), senza però proporre un loro scorporo dal computo di debito e disavanzo;
a livello di Consiglio dell'Unione europea continuano tuttavia a registrarsi importanti divergenze, con il risultato che, se le proposte non fossero approvate entro la fine del 2023, tornerebbe ad applicarsi pienamente la normativa attuale, considerato che all'inizio del 2024 verrà disattivata la clausola di salvaguardia generale del Patto, attiva da marzo 2020;
considerato che:
con riferimento al nuovo braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita, le proposte della Commissione europea prendono atto di alcune delle critiche che sono state mosse nel corso degli anni all'attuale formulazione delle regole di bilancio europee, tra cui la prociclicità della politica di bilancio, la scarsa titolarità nazionale delle regole, l'eccessiva importanza assegnata a variabili non osservabili, la cui stima risulta particolarmente complessa, e l'incapacità delle regole stesse di favorire una riduzione dei debiti pubblici credibile e realistica sostenendo al contempo gli investimenti e la crescita, considerando altresì l'esigenza di adeguare il Patto al nuovo contesto macroeconomico e finanziario emerso a seguito della crisi pandemica e dell'invasione russa dell'Ucraina;
le proposte non tengono, tuttavia, sufficientemente conto della necessità, strategica e fondamentale, di assicurare agli Stati membri spazi di bilancio adeguati a sostenere gli investimenti pubblici e le spese indicate come prioritarie a livello europeo, con particolare riferimento alle spese legate all'attuazione dei PNRR. Anche le recenti proposte di compromesso avanzate dalla Presidenza spagnola, sebbene migliorative,Pag. 84 avrebbero potuto essere più ambiziose sul fronte degli incentivi per gli investimenti;
più in generale, la revisione del quadro di governance in esame non affronta il tema cruciale della costituzione di una capacità fiscale centrale dell'Unione che consenta sia di creare una funzione di stabilizzazione macroeconomica a fronte di shock, sia di finanziare la fornitura di beni pubblici europei;
il nuovo braccio preventivo proposto, inoltre, non garantisce pienamente un rafforzamento della titolarità nazionale rispetto al ruolo della «traiettoria tecnica» proposta dalla Commissione europea all'inizio del processo di definizione dei Piani e, quindi, della programmazione di bilancio, considerato che gli Stati membri dovranno motivare, con argomentazioni economiche valide e verificabili, la presenza di traiettorie di spesa netta più elevate rispetto alla traiettoria tecnica della Commissione;
le ipotesi e i metodi utilizzati dalla Commissione per condurre l'analisi di sostenibilità del debito dovrebbero, inoltre, essere maggiormente trasparenti e concordate preventivamente con gli Stati membri, allo scopo di scongiurare il rischio che l'analisi, così come la traiettoria tecnica costruita su di essa, possano depotenziare la titolarità dei singoli Paesi sulla propria politica economica e assegnare nuovamente un ruolo importante, ad esempio per l'elaborazione delle proiezioni di medio-lungo termine, a variabili complesse e scarsamente osservabili come il PIL potenziale, l'output gap e i saldi strutturali;
le «salvaguardie comuni» – rinforzate dalle proposte di compromesso della Presidenza spagnola del Consiglio dell'Unione europea – non dovrebbero introdurre regole numeriche particolarmente stringenti e penalizzanti, sia in termini di riduzione del debito che di obiettivi di deficit, in quanto, altrimenti, si correrebbe il rischio di limitare ulteriormente la titolarità nazionale e il principio della «differenziazione» del nuovo quadro, in base al quale le regole devono tener conto delle diverse situazioni fiscali ed economiche degli Stati membri;
sono da valutare attentamente, perché suscettibili di presentare aspetti di potenziale criticità, le rilevanti deleghe di potere attribuite alla Commissione europea per modificare gli allegati dal II al VII del nuovo regolamento che disciplina il braccio preventivo del Patto;
con riferimento alle modifiche apportate al Patto di stabilità e crescita, la Commissione europea prende atto, almeno parzialmente, delle principali critiche mosse nel corso degli anni all'attuale formulazione, che hanno segnalato, tra l'altro, l'eccessiva ambizione della regola del debito nel richiedere aggiustamenti annuali meccanici e poco credibili, la modesta efficacia della procedura nella correzione dei disavanzi eccessivi, la potenziale prociclicità degli aggiustamenti fiscali richiesti, soprattutto nel contesto della regola del debito, nonché la difficoltà politica di applicare, in ultima istanza, sanzioni pecuniarie particolarmente onerose, minando la credibilità complessiva del sistema;
le modifiche proposte, complessivamente considerate, potrebbero tuttavia rendere l'attivazione della procedura per i disavanzi eccessivi molto più automatica e l'esecuzione della stessa potenzialmente più stringente per gli Stati membri con problemi di debito. Nell'analisi dei fattori rilevanti per decidere l'apertura o meno di una procedura sembra attribuirsi eccessiva importanza al rischio di sostenibilità del debito, che verrebbe considerato un fattore rilevante «chiave»;
circa la procedura di sorveglianza sugli squilibri macroeconomici, non è sufficientemente spiegato in che modo sarà effettivamente rafforzata e come sarà sviluppata la sua possibile interazione con la sorveglianza di bilancio;
agli Stati membri dovrebbero concedersi tempi adeguati per l'adeguamento della normativa nazionale e delle procedure nazionali sulla programmazione economico-finanziaria alle nuove regole di governancePag. 85 economica dell'Unione europea una volta che queste saranno definitivamente approvate;
rilevata la necessità che il presente documento finale sia trasmesso tempestivamente alla Commissione europea, nell'ambito del cosiddetto dialogo politico, nonché al Parlamento europeo e al Consiglio,
impegna il Governo
a proseguire i negoziati evidenziando le seguenti questioni:
a) siano dedicati una considerazione e un trattamento particolari agli investimenti pubblici e alle spese indicati come prioritari a livello europeo, segnatamente quelli effettuati nel contesto dell'attuazione del PNRR e finalizzati alla transizione digitale e climatica e per la difesa;
b) si preveda un maggior grado di titolarità nazionale delle regole fiscali sin dall'inizio del processo di definizione dei piani strutturali nazionali di bilancio a medio termine e quindi della programmazione di bilancio, garantendo che il dialogo bilaterale tra gli Stati membri e la Commissione europea, pur rispettando il principio di uguaglianza di trattamento tra Stati membri, tenga effettivamente conto, nella definizione del percorso di aggiustamento e rientro dal debito, della situazione specifica di ogni Paese e, di conseguenza, assicuri anche un ruolo anticiclico della politica di bilancio;
c) si calibri l'eventuale introduzione di parametri di riduzione del debito e del deficit, da conseguire una volta completato il processo di aggiustamento basato sulla DSA, in modo tale da articolarli in relazione alle diverse situazioni dei singoli Paesi, tenendo conto, in particolare, della necessità di non comprimere eccessivamente gli spazi di cui dispongono nell'ambito delle proprie politiche fiscali, evitando così che tali parametri si trasformino in ulteriori stringenti regole che complichino eccessivamente la governance economica e limitino in maniera eccessiva le politiche di bilancio dei Paesi europei;
d) si stabilisca, inoltre, che le ipotesi e i parametri utilizzati per condurre l'analisi di sostenibilità del debito e per determinare la conseguente traiettoria tecnica, nonché per effettuare il monitoraggio annuale del Piano, siano concordati ex ante tra la Commissione europea e gli Stati membri, anche per tenere conto degli effetti delle riforme strutturali sul potenziale di crescita ed evitare, laddove possibile, l'utilizzo di variabili complesse e scarsamente osservabili;
e) si eviti un eccessivo grado di rigidità e di automatismo nell'apertura di una procedura per disavanzo eccessivo basata sul debito; in particolare, si renda a tal riguardo più flessibile il controllo delle deviazioni dal percorso di aggiustamento che verrà approvato dal Consiglio, consentendo allo Stato membro di implementare aggiustamenti fiscali che, in coerenza con l'azione negoziale sul nuovo braccio preventivo, tengano in considerazione le spese per investimenti, gli scostamenti dovuti a cause eccezionali e la situazione macroeconomica generale;
f) si rafforzi l'interazione tra le regole di bilancio e la procedura per gli squilibri macroeconomici e si adotti un approccio maggiormente simmetrico agli squilibri macroeconomici, che tra l'altro si concentri non solo sui livelli di debito ma anche su altri squilibri macroeconomici, inclusi i saldi commerciali e l'eccessivo indebitamento del settore privato;
g) nell'ambito delle riflessioni sull'approfondimento dell'unione economica e monetaria si ribadisca la necessità di costituire una capacità di bilancio centrale permanente di dimensioni adeguate che potrebbe svolgere un ruolo di rafforzamento della stabilizzazione e della convergenza macroeconomica nell'Eurozona, anche attraverso investimenti in beni pubblici europei, nonché sostenere la politica monetaria unica;
h) allo scopo di rafforzare la competitività industriale ed economica europea, evitando una frammentazione del mercato unico e un aumento delle divergenze sociali Pag. 86ed economiche tra gli Stati membri, si continui a promuovere una opportuna coerenza del negoziato sulla riforma della governance economica dell'Unione europea con le discussioni in corso sul Piano industriale del Green deal, sulla disciplina degli aiuti di Stato e sull'impiego più flessibile degli attuali fondi dell'Unione europea;
i) in caso di mancata intesa a livello europeo entro la fine del 2023, si sostenga, laddove ricorrano le condizioni, la proroga della clausola di salvaguardia generale del Patto o comunque l'adozione di un regime transitorio in attesa di una proposta che ottenga il consenso degli Stati membri.