ALLEGATO 1
Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 (C. 3634 Governo, approvato dal Senato).
PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE
La XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea),
esaminato il disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021, (C. 3634 Governo, approvato dal Senato);
tenuto conto che il provvedimento, composto di 36 articoli rispetto ai 32 del disegno di legge presentato dal Governo, è collegato alla manovra di bilancio 2022-2024 e incluso tra gli atti legislativi da adottare nell'ambito dell'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR),
rilevato, in particolare, che il disegno di legge trae origine nella componente 2 del PNRR, concernente «Digitalizzazione, innovazione e competitività nel sistema produttivo» della Missione 1 in materia di digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura (M1C2-6) e che la decisione del Consiglio UE del 13 luglio 2021 che ha approvato il Piano richiede l'entrata in vigore della legge e di tutti gli strumenti attuativi, anche di diritto derivato, volti a realizzarne l'effettiva attuazione entro il 31 dicembre 2022; in base alla menzionata decisione, la legge annuale sulla concorrenza 2021 deve trattare i seguenti temi: applicazione delle norme antitrust; servizi pubblici locali; energia; trasporti; rifiuti; avvio di un'attività imprenditoriale; vigilanza del mercato;
considerati, per i profili di competenza:
gli articoli da 2 a 4, che intervengono in materia di concessioni di beni pubblici, sia a fini di ricognitori, che a fini di revisione della regolamentazione delle concessioni demaniali, onde risolvere il contenzioso in essere in sede europea e superare i profili di contrasto tra la disciplina interna e il contenuto precettivo dell'articolo 49 TFUE e dell'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE (cosiddetta direttiva Bolkestein);
l'articolo 5, in materia portuale, mirante a disciplinare il regime concessorio delle funzioni di gestione del traffico e dei terminali secondo i principi di trasparenza, imparzialità e proporzione, che garantiscano condizioni di concorrenza effettiva;
l'articolo 6, riguardante la disciplina delle concessioni di reti di distribuzione del gas naturale di proprietà degli enti locali, al fine di rilanciare gli investimenti nel settore e di accelerare le procedure per l'effettuazione delle gare;
l'articolo 7, che modifica la disciplina sulle concessioni di grande derivazione idroelettrica di proprietà degli enti territoriali, prevedendo procedure di assegnazione competitive e tenendo conto della valorizzazione economica dei canoni concessori e degli interventi di miglioramento della sicurezza delle infrastrutture e di recupero della capacità di invaso;
l'articolo 8 che delega il Governo al riordino dei servizi pubblici locali, nel rispetto dalla normativa europea e con adeguata considerazione delle differenze tra i servizi di interesse economico generale a rete (energia elettrica, gas naturale, il servizio idrico integrato, rifiuti urbani, trasporto pubblico locale) e gli altri servizi pubblici locali di rilevanza economica;
l'articolo 9, che disciplina l'affidamento mediante procedure di pubblica evidenza nel trasporto pubblico locale (TPL), assicurando un sistema di monitoraggio dei bandi di gara e delle relative aggiudicazioni;
Pag. 173l'articolo 10, che delega il Governo a rivedere la disciplina in materia di trasporto pubblico non di linea (taxi e noleggio con conducente – NCC), anche al fine di prevedere l'adozione di innovazioni tecnologiche delle modalità di fruizione, la riduzione degli adempimenti amministrativi e la promozione della concorrenza;
l'articolo 13, che prevede l'obbligo per i concessionari autostradali di prevedere procedure competitive per l'installazione di colonnine di ricarica;
l'articolo 20, che disciplina la produzione dei medicinali emoderivati prodotti dal plasma raccolto dai servizi trasfusionali italiani, prevedendo il relativo utilizzo prioritario rispetto agli equivalenti commerciali, nonché la destinazione prioritaria al soddisfacimento del fabbisogno nazionale, stabilendo criteri per la stipula di convenzioni tra le regioni e le aziende produttrici, inclusa l'adozione di buone pratiche di fabbricazione e di procedure di controllo europee;
l'articolo 26, che modifica l'articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 261, sullo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della concorrenza e della qualità del servizio;
l'articolo 27, che delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per la ricognizione dei regimi amministrativi delle attività private, al fine di procedere alla loro semplificazione mediante eliminazione delle autorizzazioni e degli adempimenti non necessari, nel rispetto dei princìpi del diritto europeo relativi all'accesso alle attività di servizi;
l'articolo 30, che delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per l'adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2019/1020 sulla vigilanza del mercato e sulla conformità dei prodotti, al fine di rafforzare la concorrenza nel mercato unico dell'Unione europea e adeguati livelli di controllo sulle conformità delle merci;
l'articolo 31, che estende anche alle imprese di assicurazione con sede legale in altri Stati membri che operano nel territorio della Repubblica (cosiddette imprese comunitarie), la procedura di risarcimento diretto prevista dall'articolo 149 del Codice delle assicurazioni private;
l'articolo 32, che modifica la disciplina sulla valutazione e controllo, da parte dell'Autorità garante della concorrenza e il mercato (AGCM), delle operazioni di concentrazione, con riferimento alle soglie di fatturato da cui scaturisce l'obbligo di notifica delle operazioni di concentrazione e sul trattamento delle imprese comuni, al fine di adeguare la normativa nazionale alla disciplina europea del Regolamento sulle operazioni di concentrazione (Reg. n. 139/2004/UE);
l'articolo 33, che modifica la disciplina dell'abuso di dipendenza economica nell'attività di subfornitura tra imprese, introducendo una presunzione di dipendenza economica nelle relazioni commerciali con un'impresa che offre i servizi di intermediazione di una piattaforma digitale, allorché quest'ultima abbia un ruolo determinante per raggiungere utenti finali e/o fornitori, anche in termini di effetti di rete e/o di disponibilità dei dati;
l'articolo 34, che introduce la disciplina della transazione (cosiddetto settlement) nei procedimenti amministrativi condotti dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato (AGCM) in materia di intese restrittive della libertà di concorrenza e abuso di posizione dominante;
l'articolo 35, che estende i poteri d'indagine dell'AGCM, riconoscendole, anche al di fuori di procedimenti istruttori, la facoltà di richiedere informazioni utili, ai fini dell'applicazione della normativa, nazionale ed europea, che vieta le intese restrittive della libertà di concorrenza e l'abuso di posizione dominante e della normativa sulle operazioni di concentrazione;
tenuto conto dell'esigenza di una rapida approvazione del disegno di legge al fine di consentire al Governo l'emanazione dei relativi provvedimenti attuativi, attesi entro la fine dell'anno in corso, onde consentirePag. 174 il rispetto dei traguardi e degli obiettivi previsti nel PNRR,
esprime
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti osservazioni:
a) all'articolo 9, relativo al trasporto pubblico locale, si valuti l'opportunità di condizionare le riduzioni delle risorse del Fondo per il concorso finanziario dello Stato da trasferire alle regioni, di cui al comma 1, e l'esercizio del potere sostitutivo, di cui al comma 4, all'affidamento del servizio secondo modalità conformi al regolamento (CE) 1370/2007, in luogo dell'esclusivo affidamento mediante procedure a evidenza pubblica;
b) con riferimento all'articolo 26, che modifica l'articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 22 luglio 1999, n. 261, recante attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali, si valuti l'opportunità di prevedere che il riesame periodico da parte del Ministero dello sviluppo economico dell'ambito di applicazione degli obblighi di servizio universale tenga altresì conto delle situazioni particolari che riguardano isole minori e zone rurali e montane;
c) all'articolo 30, comma 1, lettera h), che autorizza il Governo a definire il sistema sanzionatorio da applicare per le violazioni del regolamento (UE) 2019/1020, si valuti l'opportunità di meglio specificare i relativi principi e i criteri direttivi;
d) con riferimento all'articolo 35, si valuti l'opportunità di richiamare il Regolamento 139/2004/CE «Regolamento comunitario sulle concentrazioni» e il Regolamento di esecuzione della Commissione (Reg. n. 802/2004/CE), la cui base giuridica poggia sull'articolo 103 TFUE e sull'articolo 308 TFUE; al capoverso articolo 16-bis, comma 1, della lettera b) del comma 1 del medesimo articolo 35, si consideri che il divieto di operazioni di concentrazione è sancito nella legge n. 287 del 1990 dall'articolo 5 e non dagli articoli 2 e 3, i quali riguardano rispettivamente, il divieto di intese restrittive della libertà di concorrenza e di abuso di posizione dominante;
e) si valuti altresì l'opportunità di inserire una norma volta a sopprimere dall'articolo 4, comma 1, del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, di attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno, le parole «e di mediazione creditizia», eliminando, così, dal novero dei servizi esclusi dall'applicazione della «Direttiva Servizi» quelli di mediazione creditizia, anche in ragione della coerenza sistematica dell'ordinamento a seguito dell'entrata in vigore dell'articolo 23 della legge 23 dicembre 2021, n. 238, (Legge europea 2019-2020) con cui è stata sancita la possibilità per i mediatori creditizi di poter operare «in modo transfrontaliero» ovvero in un diverso Paese europeo rispetto a quello di origine, estendendo, in tal modo, anche ai collaboratori di mediazione creditizia quanto previsto dalla citata Direttiva Servizi, e dal relativo decreto legislativo di attuazione, in materia di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi.
ALLEGATO 2
Sull'attività svolta dai Gruppi di lavoro della COSAC.
COMUNICAZIONI SULL'ATTIVITÀ SVOLTA DAL GRUPPO DI LAVORO DELLA COSAC SUL RUOLO DEI PARLAMENTI NAZIONALI NELL'UNIONE EUROPEA
La Presidenza Francese, nell'ambito dei lavori della Conferenza degli organi specializzati in affari comunitari (COSAC), ha istituito un gruppo di lavoro presieduto da Jean François Rapin, Presidente della Commissione affari europei del Senato Francese, con l'obiettivo di approfondire le modalità con le quali: a) i Parlamenti nazionali (PN) svolgono la funzione di controllo dell'attività dei rispettivi Governi nelle sedi europee e delle Istituzioni europee; b) rafforzare il ruolo dei Parlamenti nazionali nel processo legislativo dell'UE; c) far evolvere la cooperazione interparlamentare al livello europeo.
Ricordo che la Presidenza francese – nella lettera di invito alla riunione dei Presidenti COSAC del 13 e 14 gennaio 2022 – aveva annunciato l'intenzione di avviare un dibattito volto a rinnovare i metodi di lavoro della COSAC, in particolare formando dei gruppi di lavoro dedicati a promuovere un più approfondito dibattito tra le delegazioni nel contesto di un quadro geopolitico caratterizzato da una molteplicità di sfide, sia interne all'UE sia esterne all'UE.
Ricordo altresì che il regolamento della COSAC, all'articolo 2.6, consente l'istituzione di un gruppo di lavoro per esaminare un tema particolare concernente le attività dell'Unione europea.
Il gruppo ha avviato i suoi lavori nella riunione dell'8 febbraio 2022, in cui è stata evidenziata l'esigenza di rafforzare il controllo parlamentare nel processo legislativo europeo, considerato anche il crescente utilizzo da parte delle istituzioni europee dello strumento del regolamento, rispetto a quello della direttiva (che consente ai Parlamenti nazionali di esercitare una potestà legislativa nella fase di attuazione), l'aumentato ricorso agli atti delegati a favore del potere normativo diretto della Commissione europea e la scarsa trasparenza della procedura del trilogo, nella quale si svolgono discussioni tra Parlamento europeo (PE), Consiglio e Commissione europea ai fini del raggiungimento di un accordo nell'ambito del procedimento legislativo.
Il gruppo di lavoro ha svolto una serie di attività nel corso di tutto il semestre di Presidenza francese.
In primo luogo, è stato svolto un articolato ciclo di audizioni di esperti, che sono stati segnalati dai componenti il gruppo. In particolare, sono state dedicate alle audizioni le riunioni del 24 febbraio, del 9 marzo, del 30 marzo e del 27 aprile. Segnalo, tra le audizioni svolte su mia indicazione, quelle dei Professori Nicola Lupo, Cristina Fasone e Diane Fromage.
Le audizioni hanno consentito di approfondire una serie di questioni concernenti il ruolo dei Parlamenti nazionali nell'Unione europea, sulle quali si è basato il dibattito che si svolto nelle altre riunioni del gruppo fino a quella conclusiva del 14 giugno 2022, nella quale è stato adottato con il consenso delle delegazioni di tutti i Parlamenti nazionali un rapporto finale, sotto forma di conclusioni, che contiene le seguenti proposte:
l'introduzione di un potere di proposta da parte dei Parlamenti nazionali, attraverso la cosiddetta «green card», ossia il diritto di iniziativa indiretto (da esercitare da ¼ dei Parlamenti nazionali o dai Parlamenti nazionali che rappresentano almeno ¼ della popolazione europea e ¼ degli Stati membri) volto a chiedere alla Commissione europea di presentare una proposta di atto legislativo dell'UE (sulla base del diritto già attribuito al Pag. 176Parlamento europeo dall'art. 225 del Trattato sul funzionamento dell'UE);
il miglioramento del coinvolgimento dei Parlamenti nazionali nella fase prelegislativa del procedimento decisionale dell'UE, attraverso lo svolgimento di riunioni interparlamentari ad hoc prima della presentazione da parte della Commissione europea dei principali pacchetti di proposte legislative e l'impegno della Commissione europea ad includere il riferimento ai contributi dei Parlamenti nazionali in tale fase consultiva nelle relazioni che accompagnano le proposte legislative in oggetto;
alcune modifiche al controllo dei Parlamenti nazionali sull'applicazione del principio di sussidiarietà, in particolare abbassando la soglia per il «cartellino giallo» da 1/3 a 1/4 dei voti attribuiti ai Parlamenti nazionali, e allungando da otto a dieci settimane il termine per il completamento della verifica di sussidiarietà, nonché la promozione di una cultura comune tra le istituzioni europee e gli Stati membri per quanto riguarda i principi di sussidiarietà e proporzionalità, ad esempio attraverso strumenti come la griglia elaborata dalla task force sulla sussidiarietà nel 2018;
l'approfondimento del controllo dei Parlamenti nazionali sull'attività del Consiglio dell'UE, attraverso una maggiore trasparenza dei documenti relativi ai negoziati nell'ambito del trilogo (con il diritto di accesso ai documenti esercitabile da parte dei Presidenti delle Commissioni competenti per gli affari europei o da ciascun organo parlamentare, a discrezione di ogni Camera);
l'attribuzione del diritto di presentare interrogazioni scritte alle Istituzioni dell'UE, esercitabile singolarmente dal Presidente della Commissione affari europei di ciascun Parlamento nazionale o collettivamente dalla COSAC: in particolare le domande sarebbero indirizzate alla Commissione europea, potendo solo la COSAC collettivamente indirizzare domande scritte al Consiglio;
il rafforzamento del dialogo tra il PE e le Istituzioni dell'UE, attraverso un'accresciuta partecipazione dei Commissari europei, dei membri del Parlamento europeo o dei Ministri dello Stato che detiene la Presidenza del Consiglio ai lavori dei Parlamenti nazionali o della COSAC, nonché con riferimento al Semestre europeo e all'implementazione dei Piani per la ripresa e la resilienza;
il potenziamento della cooperazione interparlamentare, invitando le future Presidenze a valutare la prosecuzione del lavoro nella COSAC attraverso la costituzione di gruppi.
Una tabella allegata alle conclusioni indica per ogni proposta le modalità per la sua applicazione, specificando se è richiesta una modifica delle disposizioni dei Trattati.
Particolarmente rilevante una modifica, introdotta su mia richiesta, che ha reso più esplicito il percorso metodologico riguardante la considerazione delle proposte del gruppo di lavoro e che prevede la loro adozione da parte della riunione plenaria della COSAC, sotto forma di un contributo indirizzato alle istituzioni europee e da sottoporre a una dichiarazione congiunta da parte della Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti nazionali (Conference of the Speakers of the European Union Parliaments), alla quale spetta sovraintendere e coordinare la cooperazione interparlamentare a livello di UE.
L'attività svolta dal gruppo di lavoro ha portato all'adozione di proposte ambiziose. Nel corso delle varie riunioni svolte ho sempre sottolineato la necessità per i Parlamenti nazionali di giocare un ruolo più attivo nella definizione delle scelte politiche e legislative dell'Unione, controllando ed indirizzando i rispettivi Governi ed avviando un dialogo più sistematico e concreto con la Commissione europea e con il Parlamento europeo.
La COSAC dovrà ora valutare le modalità per dare seguito alle proposte presentate. Nella recente riunione dei Presidenti, tenutasi a Praga l'11 luglio, è stato anticipato che nel report semestrale, che verrà inviato ai Parlamenti, sarà inserita una serie di questioni sulle proposte dei gruppi di lavoro in vista della prossima riunione plenaria di novembre.
ALLEGATO 3
Sull'attività svolta dai Gruppi di lavoro della COSAC.
COMUNICAZIONI SULL'ATTIVITÀ SVOLTA DAL GRUPPO DI LAVORO DELLA COSAC SUI VALORI AL CENTRO DEL SENSO DI APPARTENENZA ALL'UNIONE
Il Gruppo di lavoro sui valori al centro del senso di appartenenza all'Unione in seno alla COSAC ha affrontato una serie di temi che ruotano attorno ad alcuni principi fondanti l'UE, quali lo Stato di diritto, la democrazia e i diritti fondamentali.
Il Gruppo, che è stato presieduto da Sabine Thillaye, presidente della Commissione affari europei dell'Assemblea nazionale francese, ha tenuto la sua prima riunione l'8 febbraio 2022 nella quale si è convenuto di svolgere alcune audizioni.
In particolare, sono state dedicate alle audizioni le riunioni del 25 febbraio, dell'8 marzo, del 12 aprile, del 26 aprile e del 24 maggio. Segnalo, tra le audizioni svolte su mia indicazione, quella del Professor Francesco Bestagno.
Segnalo inoltre che il 1° giugno scorso si è svolta una riunione con il Presidente Koen Lenaerts e alcuni componenti della Corte di giustizia, nella quale si sono dibattuti i temi del primato del diritto dell'Unione europea e della considerazione del concetto di Stato di diritto nella giurisprudenza. Per quanto riguarda il primo aspetto, il Presidente ha, tra l'altro, sottolineato che non bisogna confondere il principio del primato del diritto dell'UE con la supremazia, in quanto il primato implica che in caso di conflitto tra una norma nazionale e una norma europea, che è stata adottata in conformità delle previsioni costituzionali dell'UE (trattati, Carta dei diritti fondamentali), quest'ultima prevale al fine di preservare l'uguaglianza degli Stati membri e dei cittadini europea. Il Presidente ha segnalato, inoltre, l'utilità degli scambi tra la Corte e i Parlamenti nazionali, segnalando di avere svolto già alcuni incontri in tale ambito. Credo che il dialogo tra la Corte e i Parlamenti nazionali configuri un confronto estremamente interessante e innovativo, che andrebbe svolto anche nel nostro Parlamento.
Faccio presente che le audizioni hanno consentito di approfondire una serie di questioni, sulle quali si è basato il dibattito che si è svolto nelle altre riunioni del gruppo fino a quella conclusiva del 14 giugno 2022, nella quale è stato adottato con il consenso delle delegazioni di tutti i Parlamenti nazionali un rapporto finale, sotto forma di conclusioni. In particolare, il rapporto contiene le seguenti proposte:
riprendendo una proposta della Conferenza sul futuro dell'Europa, il gruppo di lavoro ha proposto l'istituzione di un incontro annuale, da tenersi dopo la presentazione della Relazione della Commissione europea sullo Stato di diritto, che riunisca rappresentanti dei Parlamenti nazionali, delle Istituzioni europee, dei governi, degli enti locali, delle parti sociali e dei cittadini;
tale riunione annuale dovrebbe anche discutere del significato dei concetti di «valori europei» e di «Stato di diritto» e della loro portata rispetto al riferimento che fanno i Trattati all'identità costituzionale degli Stati membri; gli esiti di tale riflessione potrebbero essere utilizzati per integrare la definizione di Stato di diritto contenuta nel Regolamento del dicembre 2020 relativo a un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell'Unione, ai fini di una revisione di tale regolamento, di un distinto atto di diritto derivato o, ancora, di un accordo interistituzionale;
il gruppo di lavoro si rivolge alle istituzioni europee invitandole a fare un uso attivo degli strumenti di monitoraggio a loro disposizione: in questo senso, il ConsiglioPag. 178 dovrebbe organizzare audizioni di rappresentanti del governo più regolari, strutturate ed aperte, dando corso alla pubblicazione completa del relativo verbale, anche nell'ambito dei dialoghi sullo Stato di diritto già esistenti; la Commissione, invece, dovrebbe includere sistematicamente nelle sue relazioni annuali raccomandazioni agli Stati;
considerato il lavoro che la Commissione di Venezia del Consiglio d'Europa sta facendo nell'analisi degli standard dello Stato di diritto, una delle proposte riguarda l'istituzione di un organo indipendente a livello di UE, che possa fornire esperienza ed assistenza agli Stati membri;
il gruppo di lavoro suggerisce che le future presidenze della COSAC, nell'ambito della loro autonomia, dovrebbero valutare se trattare il tema del rispetto delle regole dello Stato di diritto e dei valori europei nell'ambito di una videoconferenza nella quale si proceda all'audizione del Commissario europeo competente o di un'altra personalità europea, oppure nel contesto della riunione dei Presidenti o della sessione plenaria della COSAC stessa;
il gruppo di lavoro propone, poi, la designazione, da parte di ciascun Parlamento nazionale, di un membro delle rispettive commissioni per gli affari europei (due nel caso di parlamenti unicamerali) per seguire le questioni relative allo stato di diritto durante tutto l'anno; questi parlamentari andrebbero a formare un gruppo di lavoro, che potrebbe incontrarsi una volta all'anno in videoconferenza e che potrebbe adottare raccomandazioni alla COSAC stessa per consenso, anticipando in tal modo la riunione annuale sullo Stato di diritto sopra menzionata.
L'attività svolta dal gruppo di lavoro ha consentito di approfondire la riflessione sui temi dei valori e dello Stato di diritto e costituisce un prezioso contributo al dibattito in corso.
Segnalo che, su mia richiesta, è stato precisato il percorso procedurale in base al quale dare seguito alle proposte del Gruppo e che prevede la loro adozione da parte della plenaria della COSAC e il loro inoltro alle istituzioni dell'UE e alla Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti nazionali (Conference of the Speakers of the European Union Parliaments), affinché adotti le necessarie misure per il rafforzamento della cooperazione interparlamentare.
Dal documento emerge un condivisibile intento di rafforzare e valorizzare i momenti di scambio sulle tematiche riguardanti lo Stato di diritto. Sotto questo profilo, reputo opportuno che si privilegi la dimensione dei Parlamenti nazionali il cui ruolo è cruciale nell'esame delle relazioni, anche in coordinamento con i fora di dialogo interparlamentare già esistenti. Si tratta di una sinergia che potrebbe essere già attivata in occasione della prossima riunione interparlamentare che si svolgerà nel corso del semestre di Presidenza ceco. Segnalo inoltre che nel corso dell'ultima riunione dei Presidenti si è dibattuto del tema dei media e della democrazia, in coerenza con quanto prospettato in una delle proposte relativamente alla trattazione delle tematiche dei valori e dello Stato di diritto nell'ambito della COSAC.