ALLEGATO
Conversione in legge del decreto-legge 14 gennaio 2021, n. 2, recante ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento e prevenzione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 e di svolgimento delle elezioni per l'anno 2021 (C. 2921 Governo, approvato dal Senato).
PARERE APPROVATO
Il Comitato permanente per i pareri della I Commissione,
esaminato il disegno di legge C. 2921, di conversione del decreto – legge n. 2 del 2021, recante ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento e prevenzione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 e di svolgimento delle elezioni per l'anno 2021;
rilevato come nell'articolo 1 del decreto-legge in esame sia confluito il contenuto del decreto-legge n. 15 del 2021, mentre non è stato riprodotto il contenuto del decreto-legge n. 12 del 2021, il quale ha esaurito i suoi effetti, in quanto si limitava a prorogare la disciplina del blocco della mobilità interregionale fino al 25 febbraio 2021;
evidenziato inoltre come il comma 2 dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione disponga l'abrogazione del già citato decreto-legge n. 12 del 2021, recante «Ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento dell'emergenza epidemiologica da COVID-19», mentre il comma 3 del medesimo articolo 1 dispone l'abrogazione del citato decreto-legge n. 15 del 2021, recante «Ulteriori disposizioni urgenti in materia di spostamenti sul territorio nazionale per il contenimento dell'emergenza epidemiologica da COVID-19» (confluito nell'articolo 1 del decreto- legge in esame); al contempo si dispone che rimangano validi gli atti e i provvedimenti adottati e siano fatti salvi gli effetti e i rapporti giuridici dispiegatisi in tempo della loro vigenza;
sottolineato, relativamente alla confluenza dei decreti-legge nei disegni di legge di conversione di altri decreti-legge in corso di esame del Parlamento, come il fenomeno sia stato oggetto di costante censura da parte del Comitato per la legislazione, il quale, da ultimo, nel parere reso nella seduta del 12 gennaio 2021 sul disegno di legge C. 2835, di conversione del decreto-legge n. 172 del 2020, in materia di emergenza COVID-19, ha raccomandato di «evitare forme di intreccio tra più provvedimenti d'urgenza, atteso che in particolare la confluenza in un unico testo di più articolati attualmente vigenti – che originano da distinte delibere del Consiglio dei ministri e distinti decreti del Presidente della Repubblica – appare suscettibile di ingenerare un'alterazione del lineare svolgimento della procedura parlamentare di esame dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge e di provocare un danno, oltre che alla comprensibilità dei testi da parte dei cittadini, anche agli equilibri istituzionali; la confluenza in unico testo di più decreti-legge contribuisce infatti all'aumento delle dimensioni dei testi all'esame del Parlamento e quindi alla loro complessità, con la conseguenza di concentrare la discussione nel primo ramo di esame; in questo modo si prefigura un monocameralismo di fatto che necessita invece di essere decisamente superato già in questa fase della vita delle istituzioni.»;
richiamato che, nel corso dell'esame del disegno di legge C 2835-A, di conversione del decreto-legge n. 172 del 2020, è stato approvato dalla Camera l'ordine del giorno Ceccanti 9/2835-A/10, sottoscritto da componenti del Comitato per la legislazione, il quale impegna il Governo «ad operare per evitare la “confluenza” tra diversi decreti-legge, limitando tale fenomeno Pag. 15 a circostanze di assoluta eccezionalità da motivare adeguatamente nel corso dei lavori parlamentari», e che nel corso dell'esame del disegno di legge C. 2845-A, di conversione del decreto-legge n. 183 del 2020 (cd. «DL proroga termini») il Governo ha espresso parere favorevole con una riformulazione all'ordine del giorno Ceccanti 9/2845-A/22, il quale impegna il Governo «a porre in essere ogni iniziativa volta, in continuità di dialogo con il Parlamento, ad evitare, ove possibile, la confluenza dei decreti-legge, in linea anche con l'ordine del giorno Ceccanti 9/2835-A/10»;
segnalato come il Governo non sembri aver indicato, nel corso dei lavori parlamentari al Senato, le specifiche motivazioni alla base della decisione di far confluire i due decreti-legge richiamati nel provvedimento in esame;
segnalato inoltre come il decreto-legge n. 15 del 2021 abbia abrogato il comma 4 dell'articolo 1 del decreto-legge n. 2 del 2021, in materia di spostamenti verso abitazioni private abitate, nel corso dell'iter di conversione di quest'ultimo;
evidenziato altresì, sul punto, come l'appena richiamato decreto-legge n. 15 del 2021, il quale ha abrogato il comma 4 dell'articolo 1 del decreto-legge n. 2, sia a sua volta abrogato dal disegno di legge di conversione, e come, in questo quadro, l'emendamento, il quale ha fatto confluire all'interno del provvedimento in esame il contenuto dei successivi decreti-legge n. 12 e n. 15 riproponga l'abrogazione della disposizione già abrogata dal decreto-legge n. 15;
richiamato come, in precedenti analoghe occasioni, il Comitato permanente per i pareri della I Commissione Affari costituzionali abbia rilevato l'opportunità di evitare interventi con ulteriori strumenti normativi su decreti-legge in corso di conversione (ad esempio nel parere reso nella seduta del 15 aprile 2020 sul disegno di legge C. 2463, di conversione del decreto-legge n. 18 del 2020);
evidenziato, in linea generale, come la scelta di utilizzare lo strumento del decreto-legge per introdurre limitazioni alla libertà di circolazione a livello nazionale (in particolare per quanto riguarda l'articolo 1, commi da 3 a 4-ter) discenda dalla considerazione che, come già per i decreti-legge n. 158 del 2020, n. 172 del 2020 e n. 1 del 2021, quella introdotta risulta essere una disciplina speciale e limitata nel tempo rispetto all'equilibrio generale delle misure di restrizione delle libertà personali nell'ambito del contrasto dell'epidemia da COVID-19 definito dal combinato disposto tra i decreti-legge n. 19 e n. 33 del 2020 (misure ora prorogate dall'articolo 1, commi 1 e 2);
rilevato come tale combinato disposto debba essere interpretato alla luce dell'articolo 1-bis del decreto-legge n. 83 del 2020, il quale prevede che la possibilità di adottare con DPCM le misure di contrasto dell'epidemia indicate dal decreto-legge n. 19 del 2020 si applichi nei limiti della compatibilità con il decreto-legge n. 33 del 2020, e come, dato che il predetto decreto-legge n. 33, a differenza del decreto-legge n. 19, non consente di adottare con DPCM limitazioni alla libertà di circolazione indistintamente su tutto il territorio nazionale, appare preclusa la possibilità di operare in tale senso senza un intervento di fonte legislativa;
rilevato, per quanto attiene al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, come il provvedimento appaia riconducibile in via prevalente alle materie «organi dello Stato e relative leggi elettorali», «ordinamento e organizzazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali», «ordine pubblico e sicurezza», «ordinamento civile e penale», «legislazione elettorale dei comuni» e «profilassi internazionale», che l'articolo 117, secondo comma, rispettivamente alle lettere f), g), h) l), p) e q), della Costituzione riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato;
sottolineata in tale contesto l'opportunità di avviare, alla luce dell'esperienza maturata, una riflessione sul superamento dello strumento del DPCM, atteso che, mentre inizialmente i DPCM contenevano le misure dettagliate di contrasto all'epidemia Pag. 16individuate all'interno del catalogo di misure adottabili previsto prima dal decreto-legge n. 6 del 2020 e quindi dai decreti-legge n. 19 e n. 33 del 2020, a partire dal DPCM del 3 novembre 2020 essi a loro volta definiscono il quadro delle misure generali da applicare nelle diverse zone individuate sulla base della diffusione del contagio («zona gialla»; «zona arancione»; «zona rossa» e, da ultimo, «zona bianca»), mentre la concreta individuazione dei territori è rimessa ad ordinanze del Ministero della salute;
considerato che tale quadro si è dimostrato tendenzialmente stabile negli ultimi mesi e che anche per la definizione del dettaglio delle misure di contrasto, gli stessi DPCM fanno ormai riferimento in molti casi ad altri atti (quali protocolli ecc.);
segnalata quindi, a tale, proposito, l'opportunità di ricondurre alla fonte legislativa – eventualmente anche attraverso decreti-legge – il quadro generale delle misure da applicare nelle diverse zone,
esprime
PARERE FAVOREVOLE
con le seguenti osservazioni:
a) con riferimento alla confluenza nell'articolo 1 del decreto-legge in esame del decreto-legge n. 15 del 2021, di cui il comma 3 dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione dispone l'abrogazione, nonché al fatto che il comma 2 dell'articolo 1 del disegno di legge di conversione dispone a sua volta l'abrogazione del citato decreto-legge n. 12 del 2021, valuti la Commissione di merito l'opportunità di approfondire le eventuali antinomie sul piano del sistema delle fonti che interventi realizzati con ulteriori strumenti normativi su decreti-legge in corso di conversione possono comportare;
b) nello specifico, valuti la Commissione di merito l'opportunità di approfondire se non debbano essere fatti salvi gli effetti prodotti dal testo originario del comma 4 dell'articolo 1, abrogato dal decreto-legge n. 15 del 2021, che consentiva anche nelle zone rosse un solo spostamento al giorno verso abitazioni private abitate, considerato anche che il predetto decreto-legge n. 15 viene a sua volta abrogato dal disegno di legge di conversione del decreto-legge in esame e che l'emendamento, il quale ha fatto confluire all'interno del provvedimento il contenuto dei decreti-legge n. 12 e n. 15 ripropone l'abrogazione della richiamata disposizione, già abrogata dal decreto-legge n. 15;
c) si segnala, in linea generale, l'opportunità che il Parlamento e il Governo avviino una riflessione sul possibile superamento dello strumento del DPCM nel contrasto dell'epidemia da COVID-19, alla luce dell'evoluzione di tale strumento richiamata in premessa: in particolare andrebbe considerata l'ipotesi di ricondurre alla fonte legislativa – eventualmente anche attraverso decreti-legge – la definizione del quadro generale delle misure da applicare nelle diverse zone di diffusione del contagio, ferma restando la necessità di individuare tali zone con ordinanze del Ministro della salute e di dettagliare ulteriormente le misure attraverso atti non legislativi; in tal modo si potrebbe infatti ottenere una razionalizzazione delle «fonti dell'emergenza», che verrebbero riorganizzate in un «sistema binario» fondato, da un lato, sulla fonte legislativa e, dall'altro lato, sulle ordinanze e sugli altri atti non legislativi, evitando il passaggio intermedio dei DPCM.