I Commissione - Allegato al comunicato delle Giunte e delle Commissioni

ALLEGATO 1

D.L. 133/2014: Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive (C. 2629 Governo).

PARERE APPROVATO

La I Commissione,
esaminato il disegno di legge C. 2629 del Governo, di conversione in legge del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, recante misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attività produttive;
rilevato che il provvedimento reca una pluralità di interventi volti ad incidere su numerosi e complessi settori dell'ordinamento; in tale quadro, una serie di disposizioni incidono sulla materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» che la lettera s) dell'articolo 117, secondo comma, della Costituzione richiama tra gli ambiti di competenza legislativa esclusiva dello Stato, mentre talune norme riguardano le materie «previdenza sociale» nonché «ordinamento e organizzazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali», «tutela della concorrenza» e «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» anch'esse di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi delle lettere o), g) ed e) dell'articolo 117, secondo comma, della Costituzione;
preso atto che il provvedimento reca, altresì, una serie di disposizioni che intervengono su materie che rientrano tra gli ambiti di legislazione concorrente tra lo Stato e le regioni, ai sensi del terzo comma dell'articolo 117 della Costituzione, tra cui in particolare: governo del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto, produzione trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, ricerca scientifica e tecnologia e sostegno all'innovazione per i settori produttivi;
tenuto conto che l'articolo 1 dispone la nomina dell'amministratore delegato di Ferrovie dello Stato S.p.A. a Commissario per la realizzazione delle opere relative alle tratte ferroviarie ivi previste; al Commissario sono attribuiti compiti e poteri tra cui: provvedere all'approvazione dei progetti per consentire l'avvio dei lavori di parte del tracciato entro il 31 ottobre 2015; eventualmente rielaborare i progetti approvati, ma non appaltati; bandire le gare anche sulla base dei soli progetti preliminari; provvedere alla consegna dei lavori, anche con l'adozione di procedure di urgenza, entro termini tassativi fissati nella norma decorrenti dalla conclusione della conferenza di servizi;
evidenziato come andrebbe in proposito valutata l'opportunità di chiarire, da un lato, il rapporto tra i poteri attribuiti al Commissario e le procedure delineate dal Codice dei contratti pubblici, relativamente all'approvazione dei progetti preliminari e definitivi riguardanti le infrastrutture strategiche, incluso lo svolgimento della conferenza di servizi nonché alla pubblicazione dei bandi di gara e alla consegna dei lavori, e, dall'altro, il rapporto tra il Commissario e i soggetti (Ministeri, CIPE, regioni) a cui, nell'ambito di tali procedure, sono assegnate le competenze;Pag. 15
evidenziato, inoltre, che sarebbe, altresì, opportuno, valutare l'esigenza di esplicitare le norme cui il Commissario deroga nell'espletamento della propria attività;
ricordato inoltre che le decisioni assunte dal Commissario possono derogare a quanto contenuto nel contratto istituzionale di sviluppo, sottoscritto il 2 agosto 2012 tra il Ministro per la Coesione territoriale, il Ministro delle Infrastrutture e Trasporti, le Regioni Campania, Basilicata e Puglia, Ferrovie dello Stato e Rete ferroviaria italiana;
rilevato che l'articolo 1, comma 4, e l'articolo 33, comma 9, nella parte in cui consentono di superare la mancata intesa o il dissenso espresso dalla regione in sede di conferenza di servizi in seguito al semplice decorso di un termine (rispettivamente, 7 giorni e 30 giorni) devono essere oggetto di attenta valutazione alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia (in particolare, sentenze n. 179/2012, n. 121/2010, n. 24/2007);
ricordato, in proposito, che la previsione dell'intesa, imposta dal principio di leale collaborazione, implica che non sia legittima una norma contenente una «drastica previsione» della decisività della volontà di una sola parte, in caso di dissenso, ma che siano necessarie «idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze» (ex plurimis, sentenze n. 179/2012, n. 121/2010, n. 24/2007, n. 339/2005). Solo nell'ipotesi di ulteriore esito negativo di tali procedure mirate all'accordo, può essere rimessa al Governo una decisione unilaterale» (sentenze n. 165 e n. 33 del 2011). Allorquando, invece, l'intervento unilaterale dello Stato viene prefigurato come mera conseguenza automatica del mancato raggiungimento dell'intesa, è violato il principio di leale collaborazione con conseguente sacrificio delle sfere di competenza regionale (sentenze n. 39/2013 e n. 179/2012);
sottolineato altresì che la Corte costituzionale ha affermato che «il semplice decorso del tempo – previsto dalla norma impugnata come unica condizione per l'adozione unilaterale dell'atto ad opera dello Stato – per sua natura prescinde completamente dall'osservanza, da parte di Stato e Regioni, di comportamenti ispirati al principio di leale collaborazione. Quale che sia l'atteggiamento delle parti nei sessanta giorni successivi alla scadenza del termine per l'adozione dell'atto, si verifica [...] la concentrazione della potestà di decidere in capo ad una di esse. Ciò anche nell'ipotesi che proprio lo Stato abbia determinato, con l'inerzia o con altri comportamenti elusivi, l'inutile decorrenza del termine» (sentenza n. 39/2013). In altra pronuncia la Corte ha ritenuto che previsione di un termine di 60 giorni, stabilito unilateralmente dal legislatore statale, si configura come irragionevolmente breve, specie in riferimento alla complessità dell'opera (nel caso di specie, intesa per il progetto definitivo del prolungamento di un'autostrada); il termine di 60 giorni è stato ritenuto «così esiguo da rendere oltremodo complesso e difficoltoso lo svolgimento di una qualsivoglia trattativa», cosicché la sua rapida decorrenza contrasta irrimediabilmente con la logica collaborativa che informa la previsione stessa dell'intesa (sentenza n. 274/2013);
rilevato che la Corte costituzionale non ha infine ritenuto sufficiente la previsione che il Consiglio dei ministri deliberi, in esercizio del proprio potere sostitutivo, con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate, che non «può essere considerata valida sostituzione dell'intesa, giacché trasferisce nell'ambito interno di un organo costituzionale dello Stato un confronto tra Stato e Regione, che deve necessariamente avvenire all'esterno, in sede di trattative ed accordi, rispetto ai quali le parti siano poste su un piano di parità» (sentenza n. 165/2011);
ricordato che sono state dichiarate incostituzionali, più di recente, le disposizioni legislative in base alle quali: in caso di dissenso espresso in sede di conferenza Pag. 16di servizi da una Regione o da una Provincia autonoma, in una delle materie di propria competenza, ove non sia stata raggiunta, entro il breve termine di trenta giorni, l'intesa, «il Consiglio dei ministri delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate» (sentenza n. 279/2012); in caso di mancato raggiungimento dell'intesa richiesta con una o più Regioni per l'adozione di un atto amministrativo da parte dello Stato, il Consiglio dei ministri – ove ricorrano gravi esigenze di tutela della sicurezza, della salute, dell'ambiente o dei beni culturali o si debba evitare un grave danno all'Erario – può, nel rispetto del principio di leale collaborazione, deliberare motivatamente l'atto medesimo, anche senza l'assenso delle Regioni interessate, nei sessanta giorni successivi alla scadenza del termine per la sua adozione da parte dell'organo competente (sentenza n. 39/2013); al fine di garantire l'approvazione in tempi certi del progetto definitivo del prolungamento a nord dell'autostrada A31, già compresa nelle Reti transeuropee dei trasporti (TEN-T), l'intesa generale quadro con la provincia autonoma di Trento, deve essere raggiunta entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto (sentenza n. 274/2013);
evidenziato che l'articolo 1, comma 11, prevede che il parere degli enti territoriali sia acquisito sui piani di sviluppo aeroportuale, utilizzando la procedura del decreto del Presidente della Repubblica n. 383 del 1994 (che prevede in caso di dissensi la convocazione di una conferenza dei servizi) e non attraverso l'ordinaria verifica di conformità delle singole opere contenute nel piano con la pianificazione urbanistica e territoriale;
rilevata, in proposito, l'opportunità di valutare la coerenza della nuova procedura di cui all'articolo 1, comma 11, con le competenze degli enti territoriali in materia urbanistica e di governo del territorio;
rilevato che l'articolo 8 autorizza il Governo all'adozione di un regolamento di delegificazione: rispetto al modello delineato dall'articolo 17, comma 2, della legge n. 400/1988, peraltro, il testo si differenzia in quanto: non vengono indicate le disposizioni da abrogare con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento, la cui individuazione rimanda al regolamento stesso, peraltro facendo salva «l'applicazione dell'articolo 15 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile», in base al quale, in via generale, «Le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore, o per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore»; vengono indicate tre finalità (inclusa quella abrogativa) qualificate come «principi e criteri direttivi» mentre non sembrano definite le «norme generali regolatrici della materia»;
evidenziata, inoltre, l'esigenza di valutare l'opportunità di verificare la congruità del termine di novanta giorni previsto per l'adozione del regolamento, alla luce delle norme procedurali previste dal citato articolo 17, che comportano il parere del Consiglio di Stato (da esprimere entro novanta giorni), il parere delle Commissioni parlamentari competenti (trenta giorni) e la registrazione della Corte dei conti (sessanta giorni);
ricordato che all'articolo 17, comma 1, le lettere f), i) e p) novellano talune disposizioni di rango regolamentare inserite nel testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 e ricordato, al riguardo, che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi dispone che «non si ricorre all'atto legislativo per apportare modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che questi ultimi presentino un diverso grado di «resistenza» ad interventi modificativi successivi»;Pag. 17
segnalata quindi l'opportunità di valutare di riformulare la disposizione autorizzando il Governo a modificare nel senso previsto dalle suddette disposizioni il citato decreto del Presidente della Repubblica n. 80 del 2001;
evidenziato che la lettera e) del comma 1 dell'articolo 17 introduce una nuova ipotesi di permesso di costruire in deroga anche alle destinazioni d'uso per gli interventi di ristrutturazione edilizia e di ristrutturazione urbanistica, attuati anche in aree industriali dismesse, previa deliberazione del Consiglio comunale che ne attesta l'interesse pubblico;
rilevato come la citata disposizione di cui alla lettera e) del comma 1 dell'articolo 17 andrebbe, da una parte, coordinata con la modifica contenuta nel numero 2) della lettera e) che reca anch'essa la possibilità di derogare anche alle destinazioni d'uso e, dall'altra parte, valutata ai fini di una più puntuale definizione nella parte in cui fa riferimento ad iniziative dell'amministrazione o dell'autorità giudiziaria «rivelatesi poi infondate»;
ricordato che, sul sistema portuale, l'articolo 29 prevede l'approvazione con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di un piano strategico nazionale della portualità e della logistica volto anche alla razionalizzazione, al riassetto e all'accorpamento delle Autorità portuali esistenti;
rilevato, al riguardo, che la sentenza n. 79 del 2011 ha indicato la materia «porti e aeroporti civili» (di competenza concorrente, ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione) tra quelle per le quali, in forza dell’«attrazione in sussidiarietà», è riconosciuto un ampio margine di intervento statale, a condizione però che si realizzino adeguate procedure concertative e di coordinamento orizzontale tra lo Stato e le regioni (quali le intese);
segnalata pertanto la necessità di valutare le previsioni dell'articolo 29, relative al sistema portuale, alla luce della giurisprudenza costituzionale (in particolare sentenza n.79/2011), valutando in particolare l'esigenza di prevedere un coinvolgimento delle regioni nelle procedure di adozione del piano strategico nazionale della portualità e della logistica;
tenuto conto che l'articolo 31 reca la definizione di una nuova tipologia di struttura ricettizia, denominata condhotel, la cui caratteristica principale è la composizione integrata tra camere destinate alla ricettività e unità abitative a destinazione residenziale, dotate di servizio autonomo di cucina;
ricordato, in proposito, che una disciplina della definizione delle strutture alberghiere, con particolare riguardo ai condhotel, è contenuta nel decreto legge n. 83 del 2014, convertito con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2014: l'articolo 10, comma 5, del citato decreto demanda ad un decreto del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, da emanarsi entro 3 mesi, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni, l'aggiornamento degli standard minimi e l'uniformità sul territorio nazionale dei servizi e delle dotazioni per la classificazione delle strutture ricettive e delle imprese turistiche, ivi compresi i condhotel, tenendo conto delle specifiche esigenze connesse alla capacità ricettiva e di fruizione dei contesti territoriali;
evidenziata dunque l'opportunità, in sede di attuazione della norma di cui all'articolo 31, di un coordinamento tra tali disposizioni, relative ai condhotel, e quelle contenute nel citato decreto legge n. 83 del 2014, che riguardano analogamente i condhotel, tenendo altresì conto che per l'emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri volto alla definizione delle condizioni di esercizio dei condhotel non è previsto alcun termine;
tenuto conto che l'articolo 32 equipara alle strutture ricettive all'aria aperta le strutture organizzate per la sosta e il pernottamento di turisti all'interno delle proprie unità da diporto, ormeggiate nello Pag. 18specchio acqueo appositamente attrezzato (c.d. marina resort) e che la principale conseguenza dell'equiparazione consiste nell'applicazione alle prestazioni rese ai clienti ivi alloggiati nei «marina resort», dell'IVA agevolata al 10 per cento (concessa ai clienti alle strutture ricettive turistiche), invece dell'IVA al 22 per cento;
rilevato che si tratta di un'equiparazione che ha natura temporanea, in quanto ha effetto dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge in esame fino al 31 dicembre 2014 e deve avvenire secondo requisiti stabiliti dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, sentito il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo: andrebbe dunque valutata al riguardo l'opportunità di specificare la forma dell'atto con il quale il Ministero deve individuare i requisiti nonché i termini per l'adozione dell'atto stesso;
ricordato, inoltre, che, con la sentenza n. 80/2012, la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità di numerose disposizioni del decreto legislativo 23 maggio 2011, n. 79 (c.d. Codice del turismo), tra cui le disposizioni concernenti gli standard minimi di qualità dei servizi forniti dalle imprese che operano nel settore del turismo nautico, come definite dal decreto del Presidente della Repubblica 2 dicembre 1997, n. 509, quali fondamentalmente i punti d'ormeggio, gli approdi, turistici e i posti turistici;
rilevata, quindi, al medesimo articolo 32, l'opportunità di valutare l'esigenza di prevedere un coinvolgimento delle Regioni nell'individuazione dei requisiti per l'equiparazione dei marina resort alle strutture ricettive turistiche all'aria aperta;
evidenziato che la disposizione di cui all'articolo 33, che prevede la nomina di un Commissario straordinario del Governo e di un Soggetto attuatore competenti – secondo la procedura ivi delineata – all'adozione di una serie di interventi di riqualificazione ambientale e rigenerazione urbana in aree territoriali, sia valutata alla luce della giurisprudenza costituzionale (in particolare, la sentenza 165/2011) relativa al potere sostitutivo, con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di una disposizione che prevedeva che il potere sostitutivo fosse esercitabile per la semplice inerzia degli enti competenti, senza che ricorressero le gravi ed eccezionali ipotesi di cui al secondo comma dell'articolo 120 della Costituzione e senza alcuna limitazione procedurale, che consentisse all'ente inadempiente di compiere l'atto o gli atti richiesti ed evitare così di essere sostituito;
osservato, infatti, che, nella citata sentenza 165/2011, la Corte costituzionale ha ricordato che l'articolo 120 della Costituzione stabilisce che il potere sostitutivo spetti al Governo, nei confronti delle Regioni e degli enti locali, nel caso di: mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. Inoltre l'esercizio del potere sostitutivo deve compiersi – sempre secondo l'articolo 120 della Costituzione – in base alle procedure stabilite dalla legge a garanzia dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione. In attuazione del citato articolo. 120 della Costituzione, inoltre, l'articolo 8 della legge n. 131 del 2003 prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, assegni all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari e che, solo decorso inutilmente detto termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, assuma i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomini un apposito commissario. Nei casi di assoluta urgenza, il Consiglio dei ministri adotta i provvedimenti necessari, i quali sono immediatamente comunicati alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza unificata, che possono chiederne il riesame. Con la sentenza n. 165/2011 la Corte ha ritenuto che la norma censurata non contemplasse Pag. 19né i presupposti sostanziali richiesti dall'articolo 120 della Costituzione, né le procedure previste – sulla base del rinvio contenuto nella norma costituzionale – dall'articolo 8 della legge n. 131 del 2003;
ricordato che l'articolo 33, comma 12, del decreto-legge disciplina il trasferimento della proprietà del comprensorio Bagnoli-Coroglio disponendo, a seguito della trascrizione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di nomina del Soggetto Attuatore, competente per l'elaborazione e l'attuazione del programma di risanamento e rigenerazione dell'area, tutti i diritti relativi alle aree e agli immobili trasferiti, ivi compresi quelli inerenti alla procedura fallimentare della società Bagnoli Futura S.p.A., siano estinti e le relative trascrizioni cancellate;
rilevato che la suddetta disposizione incide sui diritti dei creditori della società Bagnoli Futura s.p.a., limitando la possibilità di ottenere soddisfazione del proprio credito in sede fallimentare;
ricordato che il rilievo costituzionale della tutela della posizione dei creditori nell'ambito delle procedure fallimentari o di dissesto è stata riconosciuta in diverse pronunce della Corte costituzionale, richiamando gli articoli 3 (principio di uguaglianza), 24 (diritto di agire in giudizio e diritto di difesa), nonché, in relazione al carattere retroattivo della disciplina, l'articolo 6 della CEDU, in considerazione del pregiudizio arrecato alla tutela dell'affidamento legittimo e della certezza delle situazioni giuridiche (sentenza n. 170/2013 sul regime dei privilegi erariali nelle procedure fallimentari; sentenza n. 154/2013 sulla gestione commissariale del debito pregresso di Roma capitale; sentenza n. 364/2007, sul policlinico Umberto I di Roma); la sentenza n. 170 del 2013, in particolare, ha ad oggetto una normativa che, ampliando il novero dei crediti erariali assistiti dal privilegio nell'ambito delle procedure fallimentari, regola rapporti di natura privata tra creditori concorrenti di uno stesso debitore, con effetti retroattivi, fino ad influire sullo stato passivo esecutivo già divenuto definitivo, superando così anche il limite del giudicato «endo-fallimentare». In ordine a quest'ultimo aspetto, la Corte sottolinea che le disposizioni censurate non sono volte a perseguire interessi di rango costituzionale, che possano giustificarne la retroattività;
evidenziata, quindi, l'opportunità di valutare la previsione dell'articolo 33, comma 12, alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale;
ricordato che l'articolo 35 contiene una serie di disposizioni finalizzate alla realizzazione di una rete nazionale di impianti di recupero energetico dei rifiuti, con determinate caratteristiche prestazionali; a tal fine viene demandata ad apposito decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (che dovrà essere emanato entro 90 giorni dall'entrata in vigore del presente decreto-legge) l'individuazione degli impianti di recupero di energia e di smaltimento esistenti e da realizzare, che vengono qualificati come «infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse nazionale ai fini della tutela della salute e dell'ambiente»;
evidenziato, al riguardo, che la lettera f) del comma 1 dell'articolo 195 del decreto legislativo n. 152 del 2006 già disciplina «l'individuazione, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle regioni, degli impianti di recupero e di smaltimento di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del paese, sentita la Conferenza unificata, a mezzo di un programma, adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e inserito nei documenti di programmazione economico-finanziaria» ed andrebbe pertanto, valutata l'opportunità di coordinare la suddetta norma con il citato articolo 195 valutando se, analogamente a quanto disposto nel medesimo articolo 195, inserire il coinvolgimento della Conferenza unificata nell'adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 1 dell'articolo in esame,Pag. 20
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PARERE FAVOREVOLE

con la seguente condizione:
la Commissione di merito valuti le previsioni dell'articolo 29, relative al sistema portuale, alla luce della giurisprudenza costituzionale (in particolare sentenza n. 79/2011), verificando, in particolare, l'esigenza di prevedere un coinvolgimento delle regioni nelle procedure di adozione del piano strategico nazionale della portualità e della logistica, in ossequio al principio di leale collaborazione, richiesto dalla medesima giurisprudenza costituzionale sulla materia;
e con le seguenti osservazioni:
a) all'articolo 1, valuti la Commissione di merito l'opportunità di chiarire, da un lato, il rapporto tra i poteri attribuiti al Commissario e le procedure delineate dal Codice dei contratti pubblici, relativamente all'approvazione dei progetti preliminari e definitivi riguardanti le infrastrutture strategiche, incluso lo svolgimento della conferenza di servizi, alla pubblicazione dei bandi di gara e alla consegna dei lavori, e, dall'altro, il rapporto tra il Commissario e i soggetti (Ministeri, CIPE, regioni) a cui, nell'ambito di tali procedure, sono assegnate le competenze e valuti, altresì, l'esigenza di esplicitare le norme cui il Commissario deroga nell'espletamento della propria attività;
b) al medesimo articolo 1, valuti la Commissione di merito la previsione in base alla quale il Commissario straordinario ha il potere di derogare al contratto istituzionale di sviluppo, in relazione alle competenze costituzionalmente garantite delle regioni;
c) all'articolo 1, comma 4, e all'articolo 33, comma 9, nella parte in cui si consente di superare la mancata intesa o il dissenso espresso dalla regione in sede di conferenza di servizi in seguito al semplice decorso di un termine (rispettivamente, 7 giorni e 30 giorni) la Commissione valuti le norme alla luce della giurisprudenza costituzionale in materia, illustrata in premessa (in particolare, sentenze n. 179/2012, n. 121/2010, n. 24/2007);
d) all'articolo 8, in cui si autorizza il Governo all'adozione di un regolamento di delegificazione, valuti la Commissione di merito l'opportunità di adeguarsi al modello delineato dall'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, con particolare riferimento all'esigenza di indicare espressamente le disposizioni da abrogare con effetto dalla data di entrata in vigore del regolamento e di definire puntualmente le «norme generali regolatrici della materia»;
e) riguardo alle medesima disposizione di cui all'articolo 8, valuti la Commissione di merito la congruità del termine di novanta giorni previsto per l'adozione del regolamento, alla luce delle norme procedurali previste dal citato articolo 17, che comportano il parere del Consiglio di Stato (da esprimere entro novanta giorni), il parere delle Commissioni parlamentari competenti (trenta giorni) e la registrazione della Corte dei conti (sessanta giorni);
f) all'articolo 17, comma 1, lettere f), i) e p), in cui vengono novellate talune disposizioni di rango regolamentare inserite nel testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, valuti la Commissione di merito l'opportunità di tenere conto del fatto che la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi dispone che «non si ricorre all'atto legislativo per apportare modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che questi ultimi presentino un diverso grado di «resistenza» ad interventi modificativi successivi»;
g) con riferimento alla disposizione di cui alla lettera e) del comma 1 dell'articolo 17, valuti la Commissione di merito l'opportunità, da una parte, di coordinarla con la modifica contenuta nel numero 2) Pag. 21della lettera e) che reca anch'essa la possibilità di derogare anche alle destinazioni d'uso e, dall'altra parte, di prevedere una più puntuale definizione nella parte in cui si fa riferimento ad iniziative dell'amministrazione o dell'autorità giudiziaria «rivelatesi poi infondate»;
h) valuti la Commissione di merito l'opportunità, in sede di attuazione della norma di cui all'articolo 31, di un coordinamento tra tali disposizioni, relative ai condhotel, e quelle contenute nell'articolo 10, comma 5, del decreto legge n. 83 del 2014, convertito con modificazioni, dalla legge n. 106 del 2014 che riguardano gli standard relativi ai condhotel;
i) all'articolo 32, valuti la Commissione di merito l'opportunità di prevedere un coinvolgimento delle Regioni nell'individuazione dei requisiti per l'equiparazione dei marina resort alle strutture ricettive turistiche all'aria aperta, alla luce della giurisprudenza in materia (in particolare sentenza n. 80/2012 della Corte costituzionale), nonché l'opportunità di specificare la forma dell'atto con il quale il Governo deve individuare i requisiti e i termini per l'adozione dell'atto stesso, ivi previsti;
j) valuti la Commissione di merito l'opportunità che la disposizione di cui all'articolo 33, che prevede la nomina di un Commissario straordinario del Governo e di un Soggetto attuatore competenti – secondo la procedura ivi delineata – all'adozione di una serie di interventi di riqualificazione ambientale e rigenerazione urbana in aree territoriali, sia verificata alla luce della giurisprudenza costituzionale (in particolare, la sentenza n. 165 del 2011) relativa al potere sostitutivo, con cui è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale di una disposizione che prevedeva che il potere sostitutivo fosse esercitabile per la semplice inerzia degli enti competenti, senza che ricorressero le gravi ed eccezionali ipotesi di cui al secondo comma dell'articolo 120 della Costituzione e senza alcuna limitazione procedurale, che consentisse all'ente inadempiente di compiere l'atto o gli atti richiesti ed evitare così di essere sostituito;
k) all'articolo 33, comma 12, nella parte in cui si incide sui diritti dei creditori della società Bagnoli Futura s.p.a., limitando la possibilità di ottenere soddisfazione del proprio credito in sede fallimentare, valuti la Commissione di merito i relativi effetti alla luce della giurisprudenza costituzionale e della CEDU richiamata in premessa;
l) all'articolo 35, valuti la Commissione di merito l'opportunità di coordinare quanto ivi previsto con quanto già stabilito dalla lettera f), comma 1 dell'articolo 195 del decreto legislativo n. 152 del 2006 che già disciplina «l'individuazione, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle regioni, degli impianti di recupero e di smaltimento di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del paese, sentita la Conferenza unificata, a mezzo di un programma, adottato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e inserito nei documenti di programmazione economico-finanziaria», valutando, in tale quadro, se, analogamente a quanto disposto nel medesimo articolo 195, prevedere che vi sia il coinvolgimento della Conferenza unificata nell'adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 1 medesimo articolo 35.

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ALLEGATO 2

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE DEL GRUPPO M5S

La I Commissione, in sede d'esame del disegno di legge C 2629, premesso che:
il contenuto del provvedimento è pervaso, fin dall'origine, da profili critici di legittimità;
proseguendo nel suo costume, il Governo non ha corredato il presente disegno di legge di conversione della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) né della dell'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), contribuendo a trasformare in prassi la deroga ad un obbligo normativo, il quale dispone anche in ordine alle motivazioni da rendere nel caso di inadempimento;
ad onta delle regole di tecnica legislativa, colpisce l'improvvida peculiarità della formulazione dell'articolo 4 (Misure di semplificazione per le opere incompiute segnalate dagli Enti locali e misure finanziarie a favore degli Enti territoriali) il quale dispone, al comma 2, l'attribuzione alla Cabina di regia appositamente istituita presso la Presidenza del Consiglio della «facoltà di avvalimento a scopo consulenziale-acceleratorio» ove, nell'applicazione delle misure disposte dall'articolo, si palesassero non meglio precisate «ulteriori difficoltà amministrative»: l'intero comma risulta di incerto significato lessicale, indefinito valore giuridico nonché del tutto indeterminato riguardo all'ambito di intervento di tale nuovo organismo, che appare gravemente privo di limitazioni;
le criticità del testo originario rischiano di acuirsi ed aggravarsi a fronte delle modifiche proposte in sede referente, al momento in corso, tra le quali sembrerebbero esservi proroghe per così dire di natura «preventiva», in quanto verrebbero posticipati al 2017 termini in scadenza il 31 dicembre 2015, ben al di là da venire e del tutto al di fuori della portata di un provvedimento d'urgenza; con riguardo alle modifiche apportate al testo di un decreto legge nel corso della sua conversione, è da tenere in debito conto come il sindacato della Corte costituzionale abbia già drasticamente, e giustamente, censurato l'eterogeneità di norme sopravvenute;
con riguardo alla indefettibile necessità di «disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo» – Corte costituzionale, Sentenza n. 22/2012 – il provvedimento in titolo contiene: norme relative alla realizzazione delle infrastrutture viarie, ferroviarie, portuali e di telecomunicazioni, norme sul dissesto idrogeologico, norme di modifica della legislazione sugli appalti di opere pubbliche, norme di carattere fiscale e finanziario, norme di semplificazione burocratica e amministrativa, norme di edilizia ed urbanistica, norme in materia energetica, norme sul turismo, norme in materia di bonifiche, norme in materia di estrazioni petrolifere, norme in materia di inceneritori, nonché norme in materia di occupazione, tra sporto pubblico locale e finanza locale, dando vita ad un provvedimento di eccezionale eterogeneità;
la definizione di «grandi, urgenti e indifferibili» attribuita ad alcune opere innesca una pratica autorizzatoria in spregio delle rispettive competenze delle amministrazioni locali, limitando queste ultime ad un mero atto di assenso su un Pag. 23progetto definitivo anziché su un parere nella prassi autorizzatoria; tutto ciò contrasta con quanto indicato all'articolo 117, nonché pone limitazioni rispetto alla tutela del paesaggio e dei beni architettonici (articolo 9 Cost.) e della salute (articolo 32 Cost.);
altre sentenze della Corte Costituzionale (n. 171 del 2007 e n. 128 del 2008) collegano «il riconoscimento dell'esistenza dei presupposti fattuali, di cui all'articolo 77, secondo comma, della Costituzione, ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico; l'urgente necessità del provvedere può, senza ombra di dubbio, riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie, complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse, ma indirizzati all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare» (sentenza n. 22 del 2012), ma è altrettanto evidente che non è sufficiente una vaga quanto temeraria indicazione di un non meglio precisato «rilancio dell'economia» – locuzione che la relazione al disegno di legge riferisce solo ad alcune specifiche misure e non come obiettivo ed elemento unificante dell'atto del Governo – per giustificare l'emanazione di un provvedimento così complesso e articolato; non va dimenticato inoltre che, per la giurisprudenza costituzionale occorre che il corpo di un decreto-legge sia «oggettivamente o teleologicamente unitario» cioè un «insieme di disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo» (sentenza n. 22 del 2012); la confusa e disorganica struttura del provvedimento all'esame odierno della Camera sembra del tutto priva dei requisiti indicati;
l'articolo 3 del provvedimento incrementa il Fondo infrastrutture istituito di 3,89 miliardi di euro, dei quali appena 68 milioni assegnati agli esercizi finanziari 2013 e 2014, 231 milioni per il 2015, 159 milioni per il 2016; solo nel 2017 arriverà la prima tranche significativa della dotazione, con 1073 milioni di euro e 2066 milioni nel 2018; le risorse del Fondo sono prevalentemente stornate dalla quota nazionale delle risorse relative al ciclo di programmazione 2014-2020 del Fondo per lo sviluppo e la coesione, in sostanza lo strumento della decretazione di urgenza è stato utilizzato per una semplice riallocazione delle risorse, la cui disponibilità per l'esercizio finanziario corrente ammonta a meno del 2 per cento dell'importo complessivo;
preme segnalare che le risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione, saccheggiate dal provvedimento in esame, sono oggetto di un decreto legge che sta viaggiando in parallelo, in quanto al suddetto Fondo sarà assegnata una parte dei proventi derivanti dalla sanatoria dei capitali detenuti illegittimamente all'estero;
l'articolo 8 reca una norma di settore – la qualifica di rifiuto delle terre e rocce da scavo – relativamente ad un tema sul quale il legislatore è intervenuto innumerevoli volte, anche con la decretazione d'urgenza, aumentando l'incertezza del quadro giuridico; considerato che la norma non produce alcune effetto giuridico immediato, ma demanda ad un atto regolamentare successivo il riordino e la semplificazione della disciplina del suddetto settore, ne andrebbe disposto lo stralcio;
l'articolo 17 interviene in materia urbanistica ed edilizia apportando numerose modifiche al Testo Unico dell'Edilizia di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 380 del 2001, nei seguenti ambiti: semplificazione relativa agli interventi di manutenzione straordinaria, ancorché incidenti sul numero delle unità immobiliari, carico urbanistico degli immobili, sull'incremento dei parametri urbanistici; modifica della disciplina relativa agli oneri ed alle opere di urbanizzazione; sostanziale riduzione dei termini per il Pag. 24rilascio del permesso di costruire; introduzione di meccanismi «di mercato» per il rilascio dei permessi di costruire; ampliamento delle tipologie di intervento realizzabili con la segnalazione certificata di inizio attività; introduzione di automatismi per taluni cambi di destinazione d'uso degli immobili; attivazione del potere sostitutivo per l'adozione dei piani (urbanistici) attuativi; possibilità di consentire l'attuazione per stralci funzionali delle convenzioni di lottizzazione previste dalla legge urbanistica o dalla legislazione regionale;
le disposizioni dell'articolo 17 si pongono in aperto contrasto con:
il vigente articolo 117 della Costituzione: la materia definita «governo del territorio» rappresenta un ambito normativo e amministrativo ben più ampio della disciplina denominata «urbanistica» nel testo costituzionale precedente alle modifiche apportate con la riforma costituzionale del titolo V operata dalla legge del 2001;
la sentenza n. 307 del 2003, con la quale la Corte costituzionale ha chiarito anche che il «governo del territorio» comprende, in linea di principio, tutto ciò che attiene all'uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività, tutti ambiti rientranti nella sfera della potestà legislativa «concorrente» delle Regioni a statuto ordinario, ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, e pertanto caratterizzati dal vincolo al rispetto dei (soli) principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato;
la sentenza n. 196 del 2004, che ha ribadito l'indirizzo tracciato da due precedenti sentenze (n. 303 e n. 362 del 2003): nei settori dell'urbanistica e dell'edilizia i poteri legislativi regionali sono senz'altro ascrivibili alla nuova competenza di tipo concorrente in tema di «governo del territorio», materia sulla quale, dunque, lo Stato è chiamato ad individuare semplicemente la «cornice» normativa, al cui interno deve essere costruita la normativa regionale;
le richiamate disposizioni di cui all'articolo 17 del presente provvedimento, proprio per la loro natura di dettaglio, non possono essere oggetto di intervento di una norma statale e men che meno di un provvedimento di urgenza;
gli articoli 37 e 38 violano la competenza concorrenziale stabilita dall'articolo 117 Cost. dello Stato e delle Regioni in materia di produzione, trasporto e distribuzione dell'energia; è evidente che tali norme sono state scritte per favorire le esigenze della categoria delle Multinazionali petrolifere: dai tempi lunghi per l'approvazione dei progetti, impedimenti ed opposizioni dei territori, lentissimo ritorno degli investimenti ed insostenibilità di infrastrutture dai costi elevati e scarsamente redditizi; la norma anticipa in sostanza la riforma dell'articolo 117 della Costituzione, oggi impantanato tra contrattazioni politiche e possibile incostituzionalità dovuta alla prevista applicazione della clausola di supremazia in esso inserita;
si rileva inoltre che le norme suddette non tengono nel debito conto nemmeno la direttiva 2013/30/UE sulla sicurezza delle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi appena recepita dal Parlamento nella legge delegazione europea 2013 in particolare all'articolo 5 che dispone alle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi è applicabile la Convenzione di Aarhus, specificando che precedentemente alla perforazione di un pozzo di esplorazione deve essere informato il pubblico, attraverso pubblici proclami o mezzi di comunicazione elettronica, consentendo la partecipazione al procedimento di associazioni di tutela degli interessi ambientali diffusi, nonché la proposizione di osservazioni da parte dei soggetti interessati, con successiva comunicazione delle decisioni adottate;
per le rilevanti e pervasive criticità del provvedimento, nonché a fronte del suo contenuto, degli obiettivi che persegue nonché delle modalità con le quali intende attuarli,
esprime

PARERE CONTRARIO.