ALLEGATO

Programma del Gruppo di lavoro informale sul monitoraggio dell'attuazione del decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149, (cd. riforma Cartabia), con particolare riferimento alla violenza di genere e al fenomeno della vittimizzazione secondaria.

  Premessa:

  La Commissione parlamentare di inchiesta sul femminicidio, nonché su ogni forma di violenza di genere, istituita presso il Senato nella XVIII legislatura, nella relazione conclusiva sul fenomeno della vittimizzazione secondaria(1), aveva messo in luce una serie di problemi emergenti nei tribunali civili e minorili sul tema della violenza, segnalando carenze e disfunzioni come evidenziate nelle conclusioni e nelle raccomandazioni finali vertenti su:

   formazione specialistica in materia di violenza domestica e assistita;

   applicazione dell'articolo 31 della Convenzione di Istanbul sulla custodia dei figli: disciplina dell'affidamento, diritti di visita e sicurezza;

   allegazioni di violenza: attività istruttoria e ascolto diretto del minore;

   accertamenti tecnici: esclusione di teorie non riconosciute e non accettate dalla comunità scientifica, in particolare della PAS/AP e esclusione di ogni forma di percorso o trattamento ispirati a tecniche di condizionamento nei confronti di minori;

   provvedimenti di allontanamento coattivo dei minori, con espresso divieto di disporre il prelievo forzoso dei minori al di fuori delle ipotesi di rischio di attuale e grave pericolo.

  Questi nodi problematici sono stati considerati nella riforma Cartabia, con l'introduzione di disposizioni normative nell'ambito della riforma del processo civile, che verranno considerate nel prosieguo.

  1. All'esito dell'indagine compiuta dalla sopra citata Commissione, nel periodo 2020-2021, che ha avuto come oggetto lo studio di 1.411 procedimenti giudiziari, estratti a campione, iscritti a ruolo nell'anno 2017, relativi sia a giudizi civili di separazione giudiziale con domande di affidamento di figli minori sia a giudizi minorili sulla responsabilità genitoriale (con analisi di tutti gli atti processuali: atti di parte, verbali di causa, relazioni dei servizi socio assistenziali, consulenze tecniche d'ufficio, provvedimenti provvisori e definitivi adottati dai giudici, ed ogni allegato dei fascicoli di parte e d'ufficio) è emerso il non riconoscimento della violenza domestica. Negli atti di parte, e in quelli emessi dai giudici non si faceva cenno alla violenza né del suo correlato, il maltrattamento assistito, ma ogni forma di aggressione e prevaricazione di un partner nei confronti dell'altra, veniva qualificata come conflitto, con una serie di ricadute nei procedimenti. La sostanziale invisibilità della violenza ha avuto gravi conseguenze sia sulle donne vittime di violenza, costrette a condividere con il partner violento le decisioni relative alla prole, sia sui minori in conseguenza della mancata protezione dalla violenza assistita, con mancata applicazione dei principi della Convenzione di Istanbul. Il non riconoscimento rinviava poi al tema della formazione di ampi settori dalla magistratura, nonché degli ordini professionali di psicologi e avvocati, che la Commissione femminicidio istituita nella passato legislatura aveva trovato trasversalmente carente, con poche e sporadichePag. 127 sacche di efficienza, presenti tuttavia a macchia di leopardo(2).
  La riforma Cartabia, di cui al decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149, (Gazzetta Ufficiale n. 243 del 17 ottobre 22), ha dato una risposta alle gravi carenze emerse all'esito delle indagini della Commissione, inserendo nell'ambito del rito unificato destinato a disciplinare tutti i procedimenti in materia di persone, minorenni e famiglie (articoli 473-bis e ss. c.p.c.), un capo speciale dedicato alla violenza domestica e di genere. Le nuove disposizioni hanno imposto a tutti gli attori del processo di famiglia e minorile, giudici, pubblici ministeri, avvocati, de facto e de iure il riconoscimento del tema della violenza domestica, con conseguente necessaria formazione specifica. È stato così inserito all'interno del codice di procedura civile (Capo III, Disposizioni speciali, Sezione I, della violenza domestica e di genere da articolo 473-bis-40 ad articolo 473-bis-46) un percorso privilegiato finalizzato all'accertamento preliminare della violenza domestica nell'ambito dei procedimenti civili e minorili, con conseguente a tutela delle vittime.
  Nella relazione illustrativa dello schema di decreto legislativo n. 149 del 2022 si precisa che con le disposizioni normative in esame è stata realizzata: «una corsia preferenziale per tali giudizi, che dovranno avere una trattazione più rapida e connotata da specifiche modalità procedurali».
  2. Da questa ferma scelta normativa è disceso a cascata lo scioglimento ex lege di alcuni di quei nodi che la Commissione aveva messo in luce nella Relazione sulla vittimizzazione secondaria:

   Il divieto di mediazione così come previsto dall'articolo 48 della Convenzione di Istanbul; il divieto di contatti diretti tra il presunto autore e vittima di violenza (473-bis.42, e articolo 473-bis.43 in particolare è previsto che «Il giudice e i suoi ausiliari tutelano la sfera personale, la dignità e la personalità della vittima e ne garantiscono la sicurezza, anche evitando, se opportuno, la contemporanea presenza delle parti»).

   La priorità da dare all'ascolto del minore di 12 anni ovvero anche di età inferiore qualora capace di discernimento, nei procedimenti con allegazioni di violenza o nei casi di rifiuto da parte del figlio di incontrare il genitore; ascolto da compiere direttamente da parte del giudice, per permettere all'organo giudicante di avere percezione diretta dei narrati del minore percependone il linguaggio non verbale (articolo 473-bis.45: «Il giudice procede personalmente e senza ritardo all'ascolto del minore secondo quanto previsto dagli articoli 473-bis.4 e 473-bis.5»; norme che disegnano le modalità dell'ascolto del giudice, da compiere anche con l'ausilio di un consulente e con modalità video registrate; articolo 473-bis.6 recante norme in materia di rifiuto del minore a incontrare il genitore: «Quando il minore rifiuta di incontrare uno o entrambi i genitori, il giudice procede all'ascolto senza ritardo, assume sommarie informazioni sulle cause del rifiuto e può disporre l'abbreviazione dei termini processuali»).

   La necessità di evitare forme di vittimizzazione secondaria, garantendo sicurezza alle vittime (articolo 473-bis.46: «...il giudice adotta i provvedimenti più idonei a tutelare la vittima e il minore, tra cui quelli previsti dall'articolo 473-bis.70, e disciplina il diritto di visita individuando modalità idonee a non compromettere la loro sicurezza»).

   L'esigenza di scongiurare il rischio di disporre l'allontanamento coattivo del bambino dalla madre, in presenza di allegazioni di violenza. La questione è stata oggetto di molteplici interrogazioni parlamentari rivolte al Ministro della Giustizia. Il prelievo coattivo del minore, quando non giustificato da esigenze di tutela della sua incolumità, può presentare profili di contrasto rispetto ai principi dello Stato di diritto (cfr. in merito sent. Cass. n. 9691/22) e può essere utilizzato a volte, come emerso nella precedente inchiesta, quale Pag. 128strumento improprio (e molto traumatico per il minore) per attuare la bigenitorialità. Nella riforma l'articolo 473-bis.38 ha previsto l'uso della forza pubblica per l'attuazione dei provvedimenti di affidamento quale extrema ratio, quando tale provvedimento sia assolutamente indispensabile per tutelare la salute psicofisica del minore (art. 473-bis.38, comma 2 «Il giudice può autorizzare l'uso della forza pubblica, con provvedimento motivato, soltanto se assolutamente indispensabile e avendo riguardo alla preminente tutela della salute psicofisica del minore»). La disposizione che prevede una stringente limitazione del ricorso al prelievo coattivo del minore deve essere letta in combinato disposto con l'articolo 31 della Convenzione di Istanbul (Convenzione del Consiglio d'Europa sulla prevenzione e la lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica, ratificata con legge 27 giugno 2013, n. 77), che impone alle autorità giudiziarie di considerare le condotte violente nella disciplina delle modalità di affidamento e frequentazione dei minori come affermato anche nella Relazione Illustrativa(3) (pag. 75): «Il fine è quello di assicurare la tutela alla vittima, già dall'emissione dei primi provvedimenti, in particolare fare in modo che la disciplina dell'affidamento dei figli minori o la regolamentazione del regime di frequentazione dei minori, rispetti quanto previsto dal richiamato articolo 31 della Convenzione di Istanbul)».

   La specifica formazione dei consulenti in materia di violenza domestica e di genere, la cui mancanza è emersa dall'esame di consulenze tecniche altamente vittimizzanti. L'articolo 473-bis.44 richiede – nella scelta dei consulenti da parte del giudice – che sia rispettata la «competenza in materia di violenza domestica e di genere».

   L'attenzione alla scientificità delle tesi poste alla base delle valutazioni presenti nelle consulenze tecniche d'ufficio. Per quanto riguarda il tema dei costrutti non asseverati dalla comunità scientifica internazionale, come la PAS, l'alienazione genitoriale e similari, l'articolo 473-bis.25, ha previsto: «Nella consulenza psicologica le indagini e le valutazioni su caratteristiche e profili di personalità delle parti sono consentite nei limiti in cui hanno ad oggetto aspetti tali da incidere direttamente sulle capacità genitoriali, e sono fondate su metodologie e protocolli riconosciuti dalla comunità scientifica». Sul punto della valutazione delle competenze genitoriali nei procedimenti civili e minorili con allegazioni di violenza la relazione illustrativa (pag. 73), precisa: «È, infatti, di immediata evidenza come condotte violente ...abbiano incidenza nei rapporti tra le parti, e debbano essere considerate....soprattutto per la valutazione delle domande di affidamento dei minori, che presuppongono la valutazione della capacità genitoriale, in quanto un genitore violento con l'altro, non può essere considerato un buon genitore, avendo esposto i figli alla violenza assistita». Tra le metodologie che non sono approvate dalla comunità scientifica internazionale, la relazione illustrativa (pag. 75) cita espressamente la sindrome di alienazione parentale (cfr. anche sul punto Cass., sent. n. 7041, del 20 marzo 2013; Cass., ord. N. 13217, del 17 maggio 2021, Cass., ord. N. 9691 del 24 marzo 2022).

  3. Il cuore della riforma che ha introdotto nel rito unificato per i procedimenti in materia di persone, minorenni e famiglie, norme specifiche per quelli con allegazioni di violenza o di abuso è presente negli articoli 473-bis. 40, 473-bis. 42 e 473-bis.44 c.p.c. riguardanti le allegazioni, il procedimento e l'istruttoria. Già su questi punti si è sollevato un acceso dibattito, in primo luogo su cosa debba essere considerato «allegazione», e ciò nonostante la chiarezza della relazione illustrativa. Solo una corretta qualificazione delle allegazioni di violenza potrà assicurare la piena applicazione della novella, scongiurando il rischio di vittimizzazione secondaria, presente qualora venisse data una interpretazione restrittiva della nozione di allegazione di violenza comprendendovi solo Pag. 129quelle affermazioni della parte sostenute da documenti ovvero da riscontri acquisiti nell'ambito dei procedimenti penali. La violenza domestica è in molti casi fenomeno sommerso ed è difficile per la vittima fornire elementi a sostengo dell'allegazione, in quanto i timori di aggressioni o di reazioni tali da poter compromettere l'incolumità della vittima impediscono l'acquisizione di prove delle condotte violente; inoltre in molti casi non sono presenti denunce ovvero precedenti denunce vengono ritirate, ma questo non dovrebbe esimere il giudice civile o minorile dal compire specifico accertamento sulla sussistenza o meno di condotte violente. In mancanza si correrebbe il rischio di non sostenere proprio le vittime più fragili, quelle che esposte alla violenza più grave non hanno avuto il coraggio o la possibilità di procurare «indizi» per provare le condotte violente prima dell'instaurazione del procedimento civile o minorile.
  L'allegazione di violenza è la mera affermazione che la parte (quasi sempre la donna) inserisce nell'atto introduttivo di essere stata vittima di condotte di violenza nelle diverse declinazioni, di violenza fisica, psicologia, economica, ovvero di abuso. Nella norma non è previsto né che l'allegazione sia specifica né che sia correlata da documentazione a sostegno della stessa. In presenza di allegazione di violenza o di abusi familiari, il giudice è chiamato a compiere un'istruttoria, in momento antecedente all'adozione dei primi provvedimenti provvisori, per verificare già dalle prime fasi del giudizio la fondatezza o meno dell'allegazione. Sul punto la relazione illustrativa (pag. 75) precisa: «Le norme in esame prevedono, pertanto, che in presenza di allegazioni di violenza o di abuso, il procedimento venga trattato secondo una disciplina processuale connotata da specialità con il fine di verificare, già dalle prime fasi processuali, la fondatezza o meno delle allegazioni, affinché l'adozione dei provvedimenti, anche provvisori, non avvenga con formule stereotipate, ma solo dopo aver accertato, anche solo a livello di fumus, se l'allegazione di violenza sia fondata o meno».
  Nel procedimento vengono riconosciuti ampi poteri istruttori d'ufficio, con facoltà per il giudice di convocare informatori, escutere testi, disporre ordini di esibizione: «Al fine di accertare le condotte allegate, può disporre mezzi di prova anche al di fuori dei limiti di ammissibilità previsti dal codice civile, nel rispetto del contraddittorio e del diritto alla prova contraria». Le nuove disposizioni impongono di garantire il massimo coordinamento tra le diverse autorità giudiziarie e amministrative che possono essere investite, nei diversi ambiti di competenza, di accertamenti relativi alla medesima fattispecie di violenza domestica, di genere o di abuso. Il giudice procedente prima di adottare provvedimenti, anche provvisori, dovrà richiedere, d'ufficio e senza ritardo, al pubblico ministero ovvero alle altre autorità competenti (giudice penale, giudice minorile, autorità amministrativa) informazioni in merito ai diversi procedimenti pendenti, con trasmissione degli atti (relazione illustrativa pag. 73). È stata così colmata una lacuna evidenziata nella Relazione sulla vittimizzazione secondaria, quella della mancata interlocuzione tra le diverse autorità procedenti: «Con il decreto di fissazione dell'udienza, il giudice chiede al pubblico ministero e alle altre autorità competenti informazioni circa l'esistenza di eventuali procedimenti relativi agli abusi e alle violenze allegate, definiti o pendenti, e la trasmissione dei relativi atti non coperti da segreto di cui all'articolo 329 c.p.c. Il pubblico ministero e le altre autorità competenti provvedono entro quindici giorni a quanto richiesto» (cfr. articolo 473-bis.42, comma 5).
  Per quanto riguarda l'istruttoria, nell'articolo 473-bis.44, comma 1, è previsto: «Il giudice procede all'interrogatorio libero delle parti sui fatti allegati, avvalendosi se necessario di esperti o di altri ausiliari dotati di competenze specifiche in materia. Assume inoltre sommarie informazioni da persone informate dei fatti, può disporre d'ufficio la prova testimoniale formulandone i capitoli, e acquisisce atti e documenti presso gli uffici pubblici.». Al giudice viene suggerito in questa fase di avvalersi di esperti che, se specializzati, possono meglio Pag. 130interpretare i racconti di violenza domestica decifrandone l'autenticità e la corrispondenza con gli indicatori di violenza internazionalmente validati. In questo ambito degli indicatori di violenza uno spazio deve essere dato anche a quelli di rischio, su cui la CEDU ha censurato le corti italiane per averli trascurati, anche nell'ambito dei procedimenti civili aventi ad oggetto domande di affidamento dei figli minori (Sentenza del 16 giugno 2022 – Ricorso n. 23735/19 – Causa De Giorgi c. Italia).

  Oggetto dell'intervento

  L'oggetto della indagine sarà l'accertamento dello stato dell'arte quanto all'applicazione degli articoli 473-bis.40 c.p.c. e ss. della riforma Cartabia (decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149).
  Verranno valutati gli effetti concreti e l'impatto della riforma sul fenomeno della violenza domestica e di genere (contro donne e minori) con particolare riferimento alla vittimizzazione secondaria e alla tutela dell'interesse del minore.

  Obiettivi campi dell'intervento

  Sulla base delle osservazioni elencate in premessa in cui si sono messi a fuoco i punti di maggiore significatività della riforma (in connessione anche con le risultanze dell'inchiesta realizzata dalla Commissione nella scorsa legislatura) verranno analizzati gli ambiti e i campi entro cui verrà compiuta l'indagine. Verranno compiuti accertamenti attraverso l'analisi di alcuni procedimenti in essere a partire dall'entrata in vigore della riforma, per valutare gli effetti che le nuove disposizioni hanno prodotto nella trattazione delle allegazioni di violenza.
  L'accertamento sarà focalizzato in particolare sui seguenti ambiti:

   1) riconoscimento delle allegazioni di violenza o di abuso (su donne e minori) in presenza di atti introduttivi con o senza documentazione a supporto;

   2) tempi e modalità dell'istruttoria preliminare finalizzata all'accertamento della fondatezza delle allegazioni di violenza;

   3) ascolto diretto del minore da parte del giudice, assunzione della sua volontà, in specie quando si sia in presenta di rifiuto verso il genitore maltrattante;

   4) modalità per garantire la tutela della sicurezza delle vittime di violenza o abuso, finalizzate ad evitare forme di vittimizzazione secondaria, sia nell'ambito del giudizio sia da parte di consulenti e servizi sociali;

   5) procedure adottate per operare la scelta di consulenti esperti nella violenza di genere, in un'ottica di trasparenza;

   6) contenuti delle consulenze tecniche adeguati o meno ai livelli di conoscenze scientifiche sulla violenza domestica, sulle vittime primarie e secondarie e sulle dinamiche di vittimizzazione;

   7) contenuti dei provvedimenti in materia di affidamento emessi all'esito dell'accertamento della fondatezza delle allegazioni di violenza o di abuso per verificarne la compatibilità con le disposizioni sostanziali (articolo 31 Convenzione di Istanbul) e processuali (articoli 473. 40 e segg. c.p.c.).

  Tipologia delle attività e metodologia

  La valutazione di impatto della riforma nei campi su indicati sarà conseguita attraverso una serie di attività con metodologia prevalente di audit(4) con audizioni, incontri in presenza o online e confronti diretti, raccolta dati, esame di fascicoli e ispezioni su casi di vittimizzazione segnalati:

   a) visite e incontri con il personale giudiziario in alcuni tribunali dislocati al nord, centro e sud, finalizzati a reperire informazioni sui procedimenti in corso e sull'adeguamento delle procedure alla riforma. Utilizzo in questi incontri di un'intervista semi-strutturata qualitativa e quantitativa sulle pratiche in corso;

   b) audizioni con gli ordini degli psicologi, degli avvocati, degli assistenti sociali per valutare l'introduzione di nuove linee guida o orientamenti rappresentativi delle nuove esigenze evidenziate dalla riforma Cartabia. Là dove presenti, raccolta di linee guida nazionali e regionali;

   c) audizioni delle donne vittime di violenza, e delle Associazioni/ centri anti violenza che le rappresentano, per valutare dal punto di vista delle vittime il funzionamento della riforma e l'impatto sulla loro vita;

   d) audizioni di operatori esperti impegnati nell'applicazione della riforma (psicologi, magistrati avvocati) con raccolta di feedback e suggerimenti per migliorarne gli aspetti a maggior tutela delle vittime;

   e) acquisizione di atti relativi a procedimenti in corso per verificare la concreta applicazione delle nuove disposizioni;

   f) richiesta atti di procedimenti specifici e ispezioni sulla base di segnalazioni dirette da parte di vittime e associazioni che le rappresentano;

   g) azioni di sviluppo e incremento della formazione specialistica sulla violenza domestica e di genere.

  Cronoprogramma e ambiti delle attività

  Tre mesi iniziali di organizzazione del gruppo di lavoro e programmazione delle attività.
  Successivamente e con una tempistica che non confligga con le altre attività dei gruppi della Commissione:

   visite e sopralluoghi programmati nel corso dell'insediamento del gruppo di lavoro, con partecipazione di due figure incaricate, e con un impegno nel corso della medesima giornata onde contenere al massimo i costi di gestione, partendo dai principali Tribunali italiani (Roma, Milano e Napoli);

   procedure di richiesta atti e accesso agli archivi digitali;

   15 audizioni di associazioni e esperti (da programmare come tempistica in raccordo con tutte le altre esigenze di audizione espresse dagli altri gruppi della Commissione) salve ulteriori esigenze in corso d'opera:

    5 audizioni di magistrati del settore civile (ordinario e minorile) impegnati nella nuova riforma che potranno riferire sulla base della propria esperienza sulle difficoltà del new deal e sull'attuazione della riforma in progress,

    5 audizioni di associazioni e/o madri impegnate nei percorsi di affido con allegazioni di violenza,

    5 audizioni di ordini professionali e singoli esperti;

   attività mirata ad un dialogo interministeriale (Ministero della giustizia e Ministero della salute, al fine di approfondire l'attuale condizione di tutti i minori allontanati coattivamente dalla loro abitazione, in presenza di allegazioni di violenza domestica, valutandone le conseguenze e gli effetti sui minori stessi e sul genitore dal quale sono stati forzatamente allontanati;

   attività divulgativa/informativa diffusa (inviti, raccomandazioni, lettere, ecc.) per stimolare a livello territoriale le attività di formazione specialistica sulla violenza domestica e di genere degli operatori del settore (consulenti, avvocati, magistrati).

  Fabbisogno

  Per la specificità del lavoro verranno svolte:

   a) valutazioni degli interventi psicologici e di ascolto su donne e minori;

   b) valutazioni dell'applicazione delle nuove disposizioni nell'ambito dei procedimenti giudiziari, con particolare riguardo alle modalità di svolgimento dell'istruttoria per verificare la fondatezza o meno delle allegazioni di violenza e alla nomina dei consulenti tecnici ovvero all'invio ai servizi sociali.

  (1) Commissione parlamentare di inchiesta sul femminicidio, nonché su ogni forma di violenza di genere, Relazione «Sulla vittimizzazione secondaria delle donne che subiscono violenza e dei loro figli nei procedimenti che disciplinano l'affidamento e la responsabilità genitoriale». Senato della Repubblica (Doc. XXII-bis n. 10, XVIII Legislatura, 11 maggio 2022).

  (2) Commissione parlamentare di inchiesta sul femminicidio, nonché su ogni forma di violenza di genere, Relazione su «Rapporto sulla violenza di genere e domestica nella realtà giudiziaria» Senato della Repubblica (Doc. XXII-bis n. 4 XVIII Legislatura, 17 giugno 2021).

  (3) Supplemento straordinario alla «Gazzetta Ufficiale, n. 245 del 19 ottobre 2022 – Serie generale». Relazione illustrativa al decreto legislativo 10 ottobre 2022 n. 149.

  (4) L'audit è un'attività di verifica delle procedure, finalizzato nel nostro caso a valutare la loro conformità alle nuove norme della riforma.