PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
NAZARIO PAGANO

La seduta comincia alle 13.30.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta sarà assicurata anche mediante la resocontazione stenografica e la trasmissione attraverso la web-tv della Camera dei deputati.

Audizione, in videoconferenza, di Elisabetta Catelani, professoressa di diritto costituzionale presso l'Università degli studi di Pisa.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione – nell'ambito dell'indagine conoscitiva in materia di attività di rappresentanza di interessi – di Elisabetta Catelani, professoressa di diritto costituzionale presso l'Università degli studi di Pisa. Avverto che i deputati possono partecipare in videoconferenza alla seduta odierna, secondo le modalità stabilite dalla Giunta per il regolamento. Do quindi la parola a Elisabetta Catelani, professoressa di diritto costituzionale presso l'Università degli studi di Pisa.

ELISABETTA CATELANI, professoressa di diritto costituzionale presso l'Università degli studi di Pisa (intervento in videoconferenza). Grazie presidente e grazie all'intera Commissione Affari costituzionali della Camera per l'opportunità dell'audizione, ma in particolare per poter far parte del tavolo di lavoro istituito proprio al fine di contribuire a uno studio preliminare per la formulazione di una proposta di legge che sia rispondente alle esigenze della nostra società, ma anche, secondo me, ai rapporti che l'Italia ha nel contesto europeo. E proprio su quei profili europei vorrei un po' accentuare la mia attenzione in questa breve audizione.
Ci sono state tante audizioni, e mi pare che la linea ricostruttiva uniforme è che l'opzione zero, ricorrendo ai termini normalmente utilizzati per l'analisi d'impatto della regolamentazione, debba essere esclusa. Deve essere fatta questa legge, e non a caso i tanti tentativi di approvazione di un testo legislativo in materia – pare 108 a partire dal 1976 – ci dicono che tutti i partiti sono favorevoli ad una legislazione in materia. Ovviamente bisogna adattarla al contesto attuale, alla trasformazione dei partiti, all'evoluzione dei processi democratici, come è stato detto da molti.
Tuttavia, una legge in materia è centrale proprio per completare e indirizzare l'attuale democrazia rappresentativa, che ha ovviamente una serie di difficoltà, anche attraverso questo strumento che è sicuramente espressione della democrazia partecipativa. Come regolare la materia? Non partiamo dal niente, e in particolare il disegno di legge S. 2495 dell'ultima legislatura può rappresentare un punto di riferimento sicuramente importante.
Quello che occorre evitare, l'ho già detto, è un esito negativo, ma mi pare che la determinazione di tutta la Commissione e del presidente Pagano ci indirizzano verso questa finalità. Ormai le ricerche, anche di carattere scientifico, hanno dimostrato che l'assenza di una legge sulla rappresentanza di interessi – pochi sono ormai gli Stati rimasti senza questa legislazione – comporta un danno significativoPag. 4 all'economia nazionale e alla crescita del prodotto interno lordo.
Quanto al come farla, occorre una legge che abbia come obiettivo la trasparenza dei rappresentanti di interessi, la trasparenza del soggetto politico e però il riconoscimento del più ampio diritto di partecipazione dei rappresentanti di interessi, attraverso tre criteri: semplicità, incentivazione e premialità. Per quanto riguarda la semplicità si vedrà nelle modalità attraverso le quali questa legge deve essere formulata.
Però ecco, io volevo accentuare il carattere dell'incentivazione: la legge non deve rappresentare soltanto uno strumento per incrementare la conoscenza e consentire quindi l'acquisizione da parte dei pubblici poteri e dei decisori pubblici di una più ampia base informativa, ma a mio avviso occorre incentivare la capacità di tutti i soggetti interessati di farsi portatori delle caratteristiche particolari dei singoli settori economici che possono costituire una valorizzazione dell'economia italiana.
In Germania e in molti altri Paesi europei c'è la capacità di svolgere questa attività di influenza, che poi registriamo anche a livello di Unione europea, nella loro capacità di influire sulle scelte politiche europee. Noi, anche attraverso questa legge, fra le tante finalità che già altri colleghi hanno evidenziato – e io non le ripeto, cerco invece di accentuare qualche aspetto nuovo –, dobbiamo proporci l'incentivazione, in particolare nei confronti di chi rappresenta la base portante della nostra economia, ossia le piccole e medie imprese, che hanno maggiori difficoltà a strutturarsi come portatori di interessi ma grandi potenzialità di poter determinare influenze anche sulle scelte politiche.
Certo, esistono la Confcommercio, la Confindustria, la Confagricoltura, a seconda delle caratteristiche, però questo forse non fa percepire direttamente ai singoli soggetti, ai singoli cittadini, ai singoli imprenditori, le loro potenzialità che invece, attraverso una legge che disciplini la materia in maniera significativa, possono rappresentare un elemento importante. E perché ho citato l'Unione europea? Perché bisogna stimolare e incrementare la formazione di gruppi che poi in futuro possano indirizzarsi anche verso un'influenza a livello europeo, tenendo conto della normativa europea.
Quindi, non si può prescindere completamente anche dagli obiettivi europei e dall'accordo interistituzionale del 2021 che regola l'intera materia. Occorre quindi tener conto degli aspetti comuni.
Per quanto riguarda invece i problemi di ordine generale, e le modalità attraverso le quali la formulazione di questa legge deve essere fatta, andrò per punti proprio per non togliere tempo alle tante audizioni. Ovviamente, invierò il testo, con le varie indicazioni che vorrei dare alla Commissione. Parte della discussione, fatta all'interno del gruppo di lavoro e nelle varie audizioni, riguarda i soggetti nei cui confronti opera la legge, ossia i portatori di interessi, e poi i soggetti pubblici, e poi le autorità. Su questi tre punti vorrei fornire alcune indicazioni, anche molto veloci.
Quanto ai soggetti nei cui confronti opera la legge, ovvero chi sono i portatori di interessi, già la lettera c) del comma 1 dell'articolo 2 del disegno di legge S. 2495 fornisce utili indicazioni, anche se forse la definizione potrebbe essere maggiormente precisata. Certo, i portatori di interessi sono persone fisiche, prima di tutto, ma anche le associazioni, enti compresi, tutti gli enti del terzo settore, le società e ovviamente tutti i soggetti portatori di interessi particolari. Si tratta quindi di soggetti che in un determinato momento possono avere interesse a partecipare e a essere portatori di interessi, in modo tale poi da attivare tutta una serie di interlocuzioni, con una facilità anche del decisore pubblico di contattarli direttamente, attraverso le nuove tecnologie che semplificano molto la materia.
Quanto all'esclusione di alcuni soggetti, sicuramente deve essere prevista. Anche questo è previsto all'articolo 3 del disegno di legge della scorsa legislatura. Però, forse occorrerebbe un po' di meditazione su alcuni soggetti: i rappresentanti sindacali Pag. 5devono essere esclusi, come talvolta qualcuno ha affermato? I rappresentanti sindacali sono rappresentanti settoriali per definizione. Perché escluderli? Certo, quando si riuniscono formalmente tutti insieme ci sono meno problematiche, ma dipende anche da quali sono i soggetti con i quali si rapportano.
E arriviamo al secondo punto, quello relativo ai soggetti pubblici. Utile base di partenza è l'articolo 2 del disegno di legge della scorsa legislatura, che ci dice ovviamente che si tratta di deputati, senatori, ministri, viceministri, sottosegretari e poi anche di tutti i soggetti responsabili degli uffici di diretta collaborazione. Penso ai capi di gabinetto e ai capi degli uffici legislativi. Ma mi domando e vi domando, i dirigenti generali sono quelli che svolgono maggiormente il lavoro di elaborazione dei testi, e questi non devono essere tenuti in conto? Sappiamo bene, infatti, che è all'interno dei Ministeri, laddove si formula la normativa, che intervengono i soggetti direttamente interessati. Forse tale riflessione deve essere fatta.
A questo riguardo c'è il problema competenziale: due leggi diverse, una per quanto riguarda il contesto statale e poi una per quanto riguarda invece il contesto regionale? La soluzione che a mio avviso è la più ragionevole è quella di prevedere un'unica legge in cui si ribadiscono i principi generali diretti al contesto regionale; ma un'unica legge che tiene conto un pochino di tutto.
La modalità di regolazione dovrebbe essere essenziale, minimale e soprattutto promozionale, per attivare best practice e per rendere più facile sottoporre informazioni al decisore, attraverso gli strumenti ovviamente anche della rete. Una volta che questi soggetti interessati sono registrati possono contribuire ad arrivare a una soluzione.
L'ultimo aspetto – che a mio avviso è importante e che vorrei analizzare in questi pochi minuti – riguarda il problema dell'autorità di vigilanza, perché molti dei nostri colleghi hanno affrontato questo problema. Sono d'accordo con gli altri sul fatto che l'autorità ad hoc sia da escludere completamente e che questa competenza non vada affidata nemmeno all'Autorità garante della concorrenza e del mercato, perché le finalità che si perseguono con questo registro sono ben diverse dai meri profili di concorrenza comunque affidabili alla citata authority. Molti dei miei colleghi hanno parlato del CNEL. L'onorevole Alfonso Colucci durante altre audizioni ha messo giustamente in dubbio che possa essere attribuito al CNEL il compito di tenere il registro, perché un'attività di controllo senza una riforma costituzionale (visto il contenuto dell'articolo 99 della Costituzione, e in particolare dei commi secondo e terzo) può porre un po' di problemi. Io in parte sono d'accordo con quanto dice l'onorevole Alfonso Colucci, perché la norma costituzionale affida a quest'organo funzioni di consulenza e di iniziativa legislativa.
In più, se si tiene conto della sua composizione, dato che ci sono rappresentanti soltanto di alcune categorie, ci può essere un conflitto di interessi. Ma, un pochino di timori li nutro. Io mi auguro che nel lavoro finale che faremo si possa tener conto anche di queste problematiche.
Allora, proprio tenendo conto dei principi connessi all'autodichia e all'interna corporis acta, perché non avere tanti registri, tenendo conto del singolo settore: quindi Presidenza della Camera, Presidenza del Senato, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Presidenza delle authority, e così via, in modo che sia più veloce la modalità attraverso la quale il controllo può essere fatto e, ovviamente, sia più facile anche capire quali sono le interferenze.
L'apparato sanzionatorio a mio avviso è da limitare il più possibile; io propenderei per un apparato incentivante. Con questo non voglio allungare troppo il mio intervento, ma mi pare che l'obiettivo fondamentale sia quello di far percepire nella sensibilità comune che la rappresentanza degli interessi non deve essere percepita in senso negativo, come modello di interferenza con il decisore politico; si Pag. 6tratta invece di una buona pratica, per agevolare la formazione di una decisione adeguatamente informata rispetto alla pluralità degli interessi coinvolti.
Con questo vi ringrazio e spero di essere rimasta nei tempi.

PRESIDENTE. La ringrazio tantissimo, professoressa Catelani. A questo punto dichiaro chiusa la nostra audizione di oggi. Concludo salutando caramente e con tanto affetto la professoressa Catelani. Buona giornata a tutti.

La seduta termina alle 13.50.