COMITATO PERMANENTE PER I PARERI

  Giovedì 14 dicembre 2023. — Presidenza del presidente Luca SBARDELLA.

  La seduta comincia alle 9.15.

Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea – Legge di delegazione europea 2022-2023.
Esame emendamenti C. 1342-A.
(Parere all'Assemblea).
(Esame e conclusione – Nulla osta).

  Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.

  Luca SBARDELLA, presidente e relatore, fa presente che il Comitato permanente per i pareri della I Commissione è chiamato a esaminare, ai fini del parere all'Assemblea, il fascicolo n. 3 degli emendamenti, riferiti al disegno di legge recante «Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l'attuazione di altri atti dell'Unione europea – Legge di delegazione europea 2022-2023» (C. 1342-A). In qualità di relatore segnala come le predette proposte emendative non presentino criticità per quanto concerne il riparto di competenze legislative tra Stato e regioni ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione: pertanto appare possibile esprimere su di essi nulla osta.

  Il Comitato approva la proposta di nulla osta del relatore.

  La seduta termina alle 9.20.

SEDE REFERENTE

  Giovedì 14 dicembre 2023. — Presidenza del presidente Nazario PAGANO. – Interviene il Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa, Maria Elisabetta Alberti Casellati.

  La seduta comincia alle 14.10.

Abrogazione di norme prerepubblicane.
C. 1168 Governo, C. 1318 Governo, C. 1371 Governo, C. 1452 Governo.
(Esame e rinvio).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento.

  Nazario PAGANO, presidente e relatore, dopo aver ringraziato il Ministro Alberti Casellati per la sua presenza ai lavori della Commissione, avverte che, come specificato anche nelle convocazioni, secondo quanto stabilito dalla Giunta per il Regolamento, i deputati possono partecipare all'odierna seduta in videoconferenza, non essendo previste votazioni.
  In qualità di relatore, fa presente che i disegni di legge all'esame della Commissione sono stati presentati dal Ministro per le riforme istituzionali e la semplificazione normativa e sono tutti volti ad abrogare norme prerepubblicane.
  Ricorda che già in sede di audizione sulle linee programmatiche del proprio ministero, il 12 aprile scorso, il Ministro Casellati, dinanzi alla Commissione Affari costituzionali, rilevò come la semplificazione e il miglioramento della qualità della regolazione costituiscano un obiettivo prioritario per garantire la certezza del diritto, nonché il presupposto per lo sviluppo politico e sociale e per la crescita economica del Paese e come lo stesso PNRR preveda, tra le riforme abilitanti, la semplificazione e la razionalizzazione della legislazione. Alla luce di tali considerazioni, ricorda che il Ministro aveva annunciato un'azione di semplificazione in senso ampio, fondata su due direttrici principali: la riduzione dell'eccessiva mole della normativa esistente e la razionalizzazione del sistema di fonti del diritto attraverso un'attività coordinata con i ministri competenti per materia, le regioni e gli organismi rappresentativi delle parti sociali. Rammenta poi che, quanto al primo aspetto, il Ministro aveva ricordato come dall'ultima rilevazione dell'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, del settembre 2021, risultasse che nell'ordinamento italiano dal 1861 al 21 settembre 2021 fossero stati adottati 203.893 atti aventi valore normativo, e che tra questi risultassero vigenti addirittura circa 33.000 regi decreti. Il Ministro aveva dunque affermato l'esigenza di partire, nel censimento e nell'analisi della normativa da abrogare, proprio da tali atti, la cui esistenza provoca ancora oggi questioni interpretative e difficoltà nel sistema giuridico e nella vita di persone e di imprese.
  In merito, evidenzia che in tutti i disegni di legge al nostro esame gli atti oggetto di abrogazione sono regi decreti e che, complessivamente, l'abrogazione espressa riguarda 22.588 regi decreti.
  Ricorda che, come ampiamente ricostruito dal dossier del Servizio Studi, il regio decreto è un atto dall'incerta qualificazione giuridica adottato dal Consiglio dei ministri e promulgato dal Re durante il Regno d'Italia. Se, infatti, lo Statuto albertino escludeva la possibilità di regi decreti con valore di fonte legislativa, la prassi legislativa del Regno di Sardegna e del Regno d'Italia andò in un'altra direzione. In primo luogo, le leggi potevano autorizzare l'adozione di regi decreti con valore di legge in determinate materie. In questo caso i regi decreti possono essere assimilati agli odierni decreti legislativi. Inoltre, la prassi consentì l'adozione di regi decreti con valore di fonte legislativa, anche in assenza di una legge di autorizzazione. Sotto la qualificazione di «regi decreti» si ritrovano quindi, nel periodo del Regno, sia fonti di tipo legislativo sia fonti di tipo regolamentare e solo nel 1915 iniziò ad essere adottata la titolazione «regio decreto-legge». Evidenzia che la questione trovò una sistemazione, nel quadro dell'autoritarismo del regime fascista, con la legge n. 100 Pag. 22del 1926 che prevedeva che, con decreto reale, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, potessero emanarsi norme aventi forza di legge – oltre che quando il Governo fosse a ciò delegato da una legge ed entro i limiti della delegazione – anche nei casi straordinari, nei quali ragioni di urgente ed assoluta necessità lo richiedessero. Il giudizio sulla necessità e sull'urgenza non poteva essere soggetto ad altro controllo che a quello politico del Parlamento – si escludeva quindi qualsiasi forma di controllo giurisdizionale –, che era chiamato a procedere alla loro conversione in legge entro due anni dalla pubblicazione.
  Rinviando alla documentazione predisposta dagli Uffici per la rassegna dei precedenti interventi di riduzione dell'apparato normativo, ad esempio attraverso provvedimenti c.d. taglia-leggi aventi una impostazione diversa rispetto agli atti all'esame della Commissione, procede sinteticamente alla descrizione dei quattro disegni di legge, che hanno un contenuto analogo, evidenziando che tutti constano di 2 articoli e di un allegato ciascuno, recante l'elenco dei regi decreti da abrogare.
  Fa presente che l'articolo 1, comma 1, di tutti i disegni di legge reca l'abrogazione dei regi decreti indicati nei rispettivi allegati A dei provvedimenti. In particolare, l'A.C. 1168 abroga 2.534 regi decreti emanati tra il 1861 e il 1870; l'A.C. 1318 abroga 9 regi decreti risalenti a quel primo periodo dell'Unità d'Italia e 6.479 regi decreti emanati tra il 1871 e il 1890; l'A.C. 1371 9.924 regi decreti emanati tra il 1891 e il 1920 e, infine, l'A.C. 1452 abroga 5 regi decreti emanati prima del 1920 e 3.637 regi decreti risalenti al periodo tra il 1921 e il 1946.
  Rileva poi che l'articolo 1, comma 2, provvede a confermare gli effetti provvedimentali delle disposizioni prive di effettivo contenuto normativo degli atti abrogati. Il riferimento alle disposizioni «prive» di effettivo contenuto normativo pare relativo alle disposizioni «ad oggi» prive di contenuto normativo, ossia a quelle che hanno ormai esaurito il loro carattere dispositivo, ferma restando la validità degli effetti prodotti nel tempo durante la loro vigenza. Tale interpretazione trova conferma nell'Analisi di impatto della regolamentazione – AIR dei quattro disegni di legge, laddove si specifica che si interviene esclusivamente sui regi decreti che hanno esaurito i loro effetti o la cui abrogazione, comunque, non comporta la creazione di vuoti normativi. In merito, fa presente che la relazione illustrativa dell'A.C. 1168 chiarisce che è stata effettuata una ricognizione dagli uffici nel corso della quale tutti i regi decreti adottati sono stati censiti, esaminati nel loro contenuto e valutati quanto alle loro ricadute applicative, considerando anche i successivi sviluppi normativi riguardanti i medesimi oggetti. Sulla base di tale ricognizione, i provvedimenti sono stati classificati in tre categorie: i provvedimenti abrogabili per esaurimento degli effetti; i provvedimenti abrogabili per consolidamento; i provvedimenti di difficile abrogazione. Evidenzia che solo i regi decreti della prima categoria sono oggetto dell'odierna proposta di abrogazione ricordando che, per quanto riguarda i regi decreti abrogabili per consolidamento, la relazione illustrativa fa presente che si tratta di provvedimenti che presentano una parte normativa ancora attuale che necessita di recepimento in un testo organico per materia, oppure che presentano valore storico. Rientrano in questa categoria, ad esempio, i regi decreti che uniscono o separano comuni i cui confini sono rimasti immutati e i regi decreti che stabiliscono le denominazioni di comuni ancora attuali. La relazione illustrativa ritiene quindi che tali provvedimenti potranno essere oggetto di un'analisi di secondo livello, successiva alla verifica, che si svolgerà progressivamente, di tutti i regi decreti prerepubblicani abrogabili per esaurimento degli effetti, al fine di proporre ulteriori disegni di legge diretti a consolidare per materia queste categorie di provvedimenti. Da ultimo, con riferimento ai regi decreti di difficile abrogazione, rappresenta che si tratta di provvedimenti aventi una residua efficacia. È il caso, ad esempio, di atti riguardanti trattati internazionali rispetto ai quali non sono state rinvenute sopravvenienze, o di atti istitutivi di servitù militari che non sono state oggetto di provvedimenti successivi. Pag. 23Fa presente, quindi, che i risultati di tale complessa istruttoria sono stati successivamente e integralmente posti all'attenzione di tutte le amministrazioni dello Stato, competenti per materia, che hanno a loro volta verificato i risultati dell'analisi. In particolare, osserva che la relazione illustrativa dell'A.C. 1168 precisa che vengono di norma abrogati: regi decreti che istituiscono o che approvano l'atto istitutivo o gli statuti di società o enti non più esistenti; regi decreti di mera approvazione di regolamenti comunali; regi decreti che istituiscono o approvano l'istituzione di enti creditizi non più operanti nel nostro ordinamento quali ad esempio banche, casse di risparmio, monti frumentari; regi decreti che dispongono tasse e imposte comunali; regi decreti relativi all'attività delle camere di commercio; regi decreti che autorizzano la ratifica di trattati internazionali i cui effetti si sono ormai esauriti; regi decreti che intervengono sulla composizione dei collegi elettorali; regi decreti che modificano la denominazione di comuni oggi non più esistenti o che hanno successivamente cambiato nuovamente denominazione; regi decreti che disciplinano lasciti e donazioni i cui effetti sono ormai esauriti; altri regi decreti che hanno comunque esaurito i loro effetti o che intervengono su materie oggi disciplinate da altre fonti normative.
  Fa presente poi che l'articolo 2 reca la clausola di invarianza finanziaria, secondo la quale dall'attuazione dei provvedimenti in esame non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

  Il Ministro ALBERTI CASELLATI interviene per sottolineare l'importante opera di semplificazione sin qui svolta dal suo ministero in relazione agli atti prerepubblicani, con riferimento ai regi decreti emanati dal 1861 fino al 1946. Preannuncia poi la trasmissione di un ulteriore disegno di legge del Governo, relativo all'abrogazione di decreti luogotenenziali, decreti del Duce e ulteriori decreti che comunque non producono più effetti giuridici. Sottolinea come anche in relazione a questi atti, che appunto sono ormai privi di effetti giuridici, sia molto importante procedere all'abrogazione espressa, trattandosi di provvedimenti che, pur non producendo più effetti giuridici, per il solo fatto di essere ancora vigenti nell'ordinamento creano problemi interpretativi, confusione normativa e dubbi. Riporta il caso di un alto funzionario dell'aeronautica, cui la prefettura di Genova aveva negato il porto d'armi, ricordando come egli abbia vinto il ricorso al TAR facendo leva sull'esistenza di un vecchissimo regio decreto.
  Sottolinea come il lavoro svolto dagli uffici del Ministero sia stato certosino e abbia comportato la sottoposizione dei singoli regi decreti alle diverse amministrazioni interessate, al fine di verificare come effettivamente si trattasse ormai di provvedimenti dal mero valore storico ma privi di effetti giuridici. Ricorda come tra i regi decreti oggetto di abrogazione ve ne siano in tema di addestramento dei piccioni viaggiatori, di tassa sui matrimoni notturni o di conversione della dote di una suora in una dote di matrimonio, evidenziando come l'indubbio interesse storico e culturali per tali atti non ne giustifichi comunque la attuale vigenza nell'ordinamento.
  Fa presente che i suoi uffici stanno continuando a lavorare alla semplificazione normativa, in quanto dopo l'abrogazione degli atti che non producono più effetti giuridici il Governo procederà con un'opera di pulizia dell'ordinamento attraverso l'emanazione di testi unici e preannuncia l'utilizzo delle tecnologie dell'intelligenza artificiale per individuare ipotesi di sovrapposizione normativa, ovviamente sempre sotto il controllo umano, dell'ufficio legislativo del Ministero.
  In conclusione, sottolinea l'importanza dell'iter di approvazione dei disegni di legge all'esame della Commissione, evidenziando come la semplificazione sia una straordinaria leva di carattere economico, agevolando non solo la vita dei cittadini ma anche quella delle imprese.

  Alfonso COLUCCI (M5S) ringrazia la Ministra per la suggestiva distinzione tra il valore giuridico e il valore storico delle norme che si intende abrogare. Come sottolineato dalla Ministra si tratta di norme prive di valore giuridico, da valutarsi comunquePag. 24 con riguardo alle singole disposizioni, e che tuttavia, in quanto tuttora vigenti, sono passibili di determinare esiti incerti. Rileva d'altro canto che, dopo l'abrogazione, andrà individuata la migliore modalità per valorizzare il contributo storico di norme che offrono un interessante spaccato del nostro passato. Richiama quindi la propria esperienza, in quanto discendente di una famiglia di antiche tradizioni notarili, che ha conservato documenti risalenti ai secoli scorsi, tra i quali per esempio atti di costituzione di doti del 1600. Rilevato a proposito l'interesse suscitato dalla lettura di tali documenti, ribadisce l'opportunità di valorizzare il portato storico delle norme in esame.

  Nazario PAGANO, presidente, nel concordare con la sollecitazione del collega Alfonso Colucci, che ringrazia per l'intervento, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 14.25.

AUDIZIONI INFORMALI

  Giovedì 14 dicembre 2023.

Audizioni informali, in videoconferenza, nell'ambito dell'esame dell'atto dell'Unione europea COM(2023)146 recante «Comunicazione della Commissione europea che definisce la politica strategica pluriennale per la gestione europea integrata delle frontiere», di Chiara Favilli, professoressa di diritto dell'Unione europea presso l'Università degli Studi di Firenze, di Irini Papanicolopulu, professoressa di diritto internazionale presso l'Università SOAS – University of London, e di Paolo Bonetti, professore di diritto costituzionale presso l'Università degli Studi «Milano Bicocca».

  L'audizione informale è stata svolta dalle 14.30 alle 15.20.