ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 16-BIS, COMMA 6-BIS, DEL REGOLAMENTO
Martedì 21 novembre 2023 – Presidenza del presidente Bruno TABACCI.
La seduta comincia alle 10.10.
Disposizioni in materia di manifestazioni di rievocazione storica e delega al Governo per l'emanazione del Codice per la salvaguardia dei patrimoni culturali immateriali.
TU C. 799 Caparvi e C. 899 Mollicone.
(Parere alla Commissione VII).
(Esame e conclusione – Parere con condizione e osservazioni).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Bruno TABACCI, presidente, constatata l'assenza della relatrice, impossibilitata a partecipare alla seduta odierna, chiede al deputato Alfonso Colucci di assumerne le funzioni.
Alfonso COLUCCI, relatore, dopo aver illustrato sinteticamente i profili di interesse del provvedimento per il Comitato, formula la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 799 e rilevato che:
sotto il profilo dell'omogeneità di contenuto:
il disegno di legge presenta un contenuto omogeneo e corrispondente al titolo;
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
alcuni principi di delega di cui all'articolo 14, comma 2, del provvedimento sembrano piuttosto indicare oggetti di delega (si ricorda che invece il paragrafo 2, lettera d) della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi del 20 aprile 2001 del Presidente della Camera prescrive di distinguere i principi e criteri direttivi dagli oggetti di delega); a questo riguardo, Pag. 4si segnalano in particolare la lettera g), in tema di razionalizzazione e semplificazione delle procedure per il censimento, la catalogazione e l'inventariazione a livello nazionale dei patrimoni culturali immateriali e per l'identificazione di un una serie di elenchi nazionali; la lettera i), in tema di razionalizzazione della normativa concernente l'organizzazione delle amministrazioni pubbliche statali che si occupano a vario titolo dei patrimoni culturali immateriali; la lettera n), in tema di razionalizzazione e semplificazione delle normative nazionali relative alla organizzazione di eventi connessi al patrimonio culturale immateriale; la lettera o), in tema di razionalizzazione e semplificazione delle procedure relative all'autorizzazione allo svolgimento di attività artigianali connesse ai patrimoni culturali immateriali; la lettera p), in tema di individuazione delle misure di salvaguardia minimali da adottare al fine di assicurare la vitalità degli elementi iscritti nell'Elenco nazionale dei patrimoni culturali immateriale e di un sistema di misurazione degli stessi; la lettera v), in tema di razionalizzazione della normativa in materia di patrimonio culturale immateriale, rievocazioni storiche, feste e ricorrenze;
per quanto riguarda poi lettere g), i), n), o) e v) si ricorda che la giurisprudenza della Corte costituzionale ha chiarito che le deleghe di riordino normativo, come quelle che sembrano essere prefigurate dalle lettere menzionate, concedono al legislatore delegato “un limitato margine di discrezionalità per l'introduzione di soluzioni innovative, le quali devono comunque attenersi strettamente ai principi e criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante” (sentenza n. 61 del 2021);
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
il quarto periodo del comma 4 dell'articolo 14 prevede che il secondo parere parlamentare sia espresso sulle “osservazioni del Governo”. In proposito, si segnala, come già fatto dal Comitato in precedenti occasioni, l'esigenza che, nella procedura del “doppio parere parlamentare”, le Commissioni siano comunque chiamate a pronunciarsi sui testi nel loro complesso e non sulle osservazioni del Governo (si veda da ultimo il parere espresso sul progetto di legge C. 3514 recante delega al Governo in materia di contratti pubblici nella seduta del 27 aprile 2022);
il successivo ottavo periodo prevede che qualora il termine per l'espressione del parere parlamentare sugli schemi di decreto legislativo scada nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine di delega o successivamente, quest'ultimo è prorogato di tre mesi (cd. “tecnica dello scorrimento”); si tratta di una norma procedurale presente in molti provvedimenti di delega e che – come segnalato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 261 del 2017 – pur consentendo di individuare comunque il termine di delega, presenta “una formulazione ed una struttura lessicale oggettivamente complessa”; al riguardo, si ricorda che, in precedenti analoghe circostanze, il Comitato ha segnalato l'opportunità di prevedere, in luogo dello scorrimento del termine di delega, termini certi entro i quali il Governo deve trasmettere alle Camere gli schemi dei decreti legislativi (quali ad esempio, trenta, sessanta o novanta giorni prima della scadenza della delega; da ultimo, si veda il parere reso nella seduta del 15 novembre 2023 sul disegno di legge C. 1538);
formula, alla luce dei parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, la seguente condizione:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
provveda la Commissione di merito a sostituire il quarto periodo del comma 4 dell'articolo 14 con il seguente: “I pareri definitivi delle Commissioni parlamentari competenti per materia sono espressi entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione; decorso tale termine il Pag. 5decreto legislativo può essere comunque emanato”;
il Comitato osserva infine:
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
valuti la Commissione di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire la formulazione dell'articolo 14, comma 2, lettere g), i), n), o), p) v);
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
valuti la Commissione di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire formulazione dell'articolo 14, comma 4, ottavo periodo.».
Il Comitato approva la proposta di parere.
La seduta termina alle 10.20.
ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO
Martedì 21 novembre 2023 – Presidenza del presidente Bruno TABACCI.
La seduta comincia alle 10.20.
Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 29 settembre 2023, n. 132, recante disposizioni urgenti in materia di proroga di termini normativi e versamenti fiscali.
C. 1551 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alle Commissioni riunite V e VI).
(Esame e conclusione – Parere con osservazione e raccomandazione).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Valentina GRIPPO, relatrice, dopo aver illustrato sinteticamente i profili di interesse del provvedimento per il Comitato, formula la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1551 e rilevato che:
sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto previsti dalla legislazione vigente:
il provvedimento, originariamente composto da 17 articoli, per un totale di 24 commi, risulta incrementato, a seguito dell'esame del Senato, a 40 articoli, per un totale di 86 commi; anche sulla base del preambolo, il provvedimento appare riconducibile alla finalità prevalente di intervenire in materia di regolazione sul piano temporale di termini legislativi; in proposito si ricorda che la Corte costituzionale nella sentenza n. 22 del 2012 ha riconosciuto, per i decreti-legge in materia di proroga di termini, una ratio unitaria particolare e trasversale ai diversi ambiti materiali, vale a dire quella di “intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal Parlamento” e di “incidere in situazioni esistenti – pur attinenti ad oggetti e materie diversi – che richiedono interventi regolatori di natura temporale”; a questa finalità di proroga dei termini il preambolo del provvedimento aggiunge altri ambiti di intervento: 1) la tutela della continuità e dell'efficacia dell'azione amministrativa in materia sanitaria, universitaria, di istruzione, di giustizia militare e di organizzazione amministrativa; 2) l'ottimale gestione, da parte degli uffici competenti, di tutte le pratiche derivanti dalle norme in materia fiscale introdotte con la legge di bilancio per il 2023; in proposito, si ricorda che in precedenti analoghe occasioni il Comitato per la legislazione ha raccomandato di “avviare una riflessione sull'opportunità della confluenza nel medesimo provvedimento di urgenza, di disposizioni attinenti alla proroga di termini legislativi e di disposizioni rispondenti ad ulteriori finalità” (si veda da Pag. 6ultimo il parere reso nella seduta del 17 maggio 2023 sul disegno di legge C. 1151 di conversione del decreto-legge n. 51 del 2023); ciò premesso, si valuti comunque l'opportunità di approfondire la riconducibilità alle finalità descritte delle disposizioni di cui al comma 2 dell'articolo 7-quater (volto ad includere l'aeroporto dell'Isola dell'Elba tra gli scali aerei delle isole minori); al comma 2-bis dell'articolo 14 (uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro); ai commi 2-ter e 2-quater dell'articolo 14 (uffici di diretta collaborazione del Ministero dell'economia); all'articolo 15-quater (che novella il Codice dei contratti pubblici al fine di definire il conflitto di interesse e di modificare il termine minimo per la ricezione delle domande di partecipazione in una specifica procedura); all'articolo 16-bis (recante alcune modifiche all'articolo 18 del decreto-legge n. 189 del 2016 in materia di centrale unica di committenza per le aree terremotate colpite dagli eventi sismici del 2016);
con riferimento al rispetto del requisito dell'immediata applicazione delle misure previste dai decreti-legge, di cui all'articolo 15 comma 3 della legge n. 400 del 1988, si segnala che degli 86 commi, 2 richiedono l'adozione di provvedimenti attuativi; in particolare è prevista l'adozione di 2 decreti ministeriali, in cui è peraltro previsto il coinvolgimento del sistema delle autonomie territoriali;
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
l'articolo 7-bis reca una modifica al decreto legislativo n. 199 del 2021, di attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili; segnatamente, la modifica interessa l'articolo 40, che stabilisce alcuni limiti e condizioni nel rispetto dei quali i biocarburanti, i bioliquidi e i combustibili da biomassa concorrono al raggiungimento degli obiettivi nazionali in materia di fonti rinnovabili e al rispetto degli obblighi in capo ai fornitori di benzina, diesel e metano di immissione di carburanti da fonti rinnovabili, al 2030; la lettera c) del medesimo articolo attualmente dispone che, ai fini del raggiungimento dei suddetti obiettivi, dal 30 giugno 2023 non è di regola conteggiata la quota di biocarburanti e bioliquidi, nonché di combustibili da biomassa, prodotti a partire da olio di palma, fasci di frutti di olio di palma vuoti e acidi grassi derivanti dal trattamento dei frutti di palma da olio (PFAD); l'articolo in questione proroga tale termine a partire “dal terzo mese successivo a quello di approvazione di un sistema volontario a basso rischio ILUC (Indirect Land-Use Change) e comunque non oltre il 1° gennaio 2025”; a tal proposito si rammenta che, per garantire il rispetto dei criteri di sostenibilità e di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per i biocarburanti, i bioliquidi e i combustibili da biomassa, l'articolo 43 del medesimo decreto legislativo impone la certificazione di ogni partita di biocarburanti, bioliquidi, combustibili da biomassa, carburanti liquidi o gassosi di origine non biologica, carburanti derivanti da carbonio riciclato; a tal fine, tutti gli operatori economici della filiera di produzione devono aderire al Sistema nazionale di certificazione della sostenibilità o ad un sistema volontario di certificazione; ciò premesso, alla luce di quanto espresso, potrebbe essere approfondito il coordinamento tra l'articolo 40 e l'articolo 43 del decreto legislativo n. 199 del 2021, richiamando espressamente le disposizioni contenute in quest'ultimo articolo in materia di sistema volontario di certificazione;
l'analisi tecnico-normativa (ATN) e l'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), unitamente all'esenzione dall'AIR per le disposizioni di cui agli articoli 9, 10, comma 1, e 14, sono state trasmesse dalla Presidenza del Consiglio dei ministri in data 23 ottobre 2023;
Pag. 7formula, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, la seguente osservazione:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
valutino le Commissioni di merito l'opportunità, per le ragioni esposte in premessa, di approfondire l'articolo 7-bis;
il Comitato raccomanda infine:
provvedano il Legislatore e il Governo ad avviare una riflessione sull'opportunità della confluenza, nel medesimo provvedimento d'urgenza, di disposizioni attinenti alla proroga di termini legislativi e di disposizioni rispondenti ad ulteriori finalità.».
Bruno TABACCI, presidente, segnala che la proposta di parere contiene rilievi già più volte formulati dal Comitato. Richiama in particolare la constatazione del forte aumento del numero degli articoli del provvedimento (da 17 a 40), un aumento già più volte verificatosi in passato, anche nelle passate legislature, ma che rappresenta un'anomalia nell'iter di conversione dei decreti-legge. La Corte costituzionale ricorda infatti che la conversione dei decreti-legge rappresenta un procedimento peculiare e speciale in quanto ha a monte l'adozione del decreto-legge come provvedimento che si fonda su motivi di straordinaria necessità ed urgenza. Tali motivi devono peraltro essere condivisi tra Governo e Capo dello Stato che emana il decreto-legge, per cui l'inserimento di ulteriori materie nel corso dell'iter risulta particolarmente problematica. La proposta di parere contiene anche la raccomandazione al Legislatore e al Governo di avviare una riflessione sull'opportunità della confluenza, nel medesimo provvedimento d'urgenza, di disposizioni attinenti alla proroga di termini legislativi e di disposizioni rispondenti ad ulteriori finalità. Si tratta di una raccomandazione che il Comitato avanza fin dalla scorsa legislatura. Ritiene che il Comitato debba porsi l'obiettivo di approfondire questi temi, al pari di altri che precedenti pareri, anch'essi risalenti anche a passate legislature, pure hanno raccomandato di affrontare. Occorre insomma operare perché l'attività del Comitato non rischi di apparire un adempimento formale e ritiene sia giunto il momento di riflettere su ruolo e funzioni del Comitato. Si riserva di confrontarsi sul punto anche con la Presidenza della Camera.
Valentina GRIPPO, relatrice, nel dichiarare di condividere a pieno le considerazioni critiche espresse dal Presidente, pone l'attenzione sul fatto che, come dichiarato dalla Corte costituzionale, presupposto necessario per i decreti-legge recanti proroga di termini è l'esistenza di una ratio unitaria trasversale ai diversi ambiti materiali, che si sostanzia nella necessità di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso sarebbe dannoso. Ciò premesso, esprime delle perplessità legate alla riconducibilità a tale ratio unitaria e trasversale delle disposizioni concernenti l'aeroporto dell'Isola d'Elba e quelle concernenti gli uffici di diretta collaborazione del Ministro del lavoro e del Ministro dell'economia. Anche alla luce dell'esperienza del parere sul provvedimento, quindi, ritiene necessario perseguire l'obiettivo di un rafforzamento dell'attività del Comitato, anche attraverso lo svolgimento, come prospettato in precedenti occasioni, di una specifica attività conoscitiva.
Alfonso COLUCCI, nell'unirsi alle considerazioni espresse dal presidente e dalla collega Grippo, rileva che una situazione in cui si consolidasse uno scarso recepimento dei pareri resi dal Comitato potrebbe determinare una sensazione di frustrazione per l'alta funzione che invece tale organo dovrebbe svolgere alla luce dell'articolo 16-bis del Regolamento. Ritiene ormai evidente che vi sia un grave problema istituzionale nei rapporti tra Governo e Parlamento ed invita pertanto il Presidente a porre in essere tutte le iniziative necessarie, anche attraverso l'audizione di esperti.
Bruno TABACCI, presidente, nel ringraziare i colleghi per le osservazioni formulate,Pag. 8 rileva come, a suo parere, è la stessa Carta costituzionale ad indicare la via per risolvere i problemi attuali nel rapporto fra il Governo e il Parlamento, con l'articolo 72 della Costituzione, che prescrive che ciascuna Camera approvi articolo per articolo, oltre che con votazione finale, ciascun progetto di legge; tale garanzia procedimentale, prevista per assicurare il corretto svolgimento dei lavori parlamentari, rischia di risultare svuotata, già da molti anni, attraverso il consistente ricorso alla decretazione d'urgenza e alla posizione della questione di fiducia. Stigmatizza, infine, la continua «legificazione» di misure, alcune delle quali aventi persino carattere amministrativo o provvedimentale, che portano ad ampliare eccessivamente il perimetro di operatività dei decreti-legge e che così finiscono per assumere dimensioni eccessive, poco in linea con gli stretti presupposti costituzionali di necessità ed urgenza. In tale ottica, si sofferma sul decreto-legge sul cosiddetto «Piano Mattei» che nulla prevede con riguardo al piano, ma che si limita a disciplinare le competenze in materia di un dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri; alla luce di ciò si chiede se davvero fosse necessario ricorrere allo strumento del decreto-legge, potendosi ottenere il medesimo risultato attraverso un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Il Comitato approva la proposta di parere.
La seduta termina alle 10.30.