COMITATO PERMANENTE PER I PARERI
Mercoledì 5 luglio 2023. — Presidenza del presidente Luca SBARDELLA.
La seduta comincia alle 15.05.
Delega al Governo per la riforma fiscale.
C. 1038 e abb.
(Parere alla VI Commissione).
(Esame e conclusione – Parere favorevole).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Luca SBARDELLA, presidente, avverte che il Comitato è chiamato a esaminare, ai fini dell'espressione del prescritto parere alla VI Commissione, il testo del disegno di legge C. 1038, al quale è stata abbinata la proposta di legge C. 75 Marattin, quale risultante dalle proposte emendative approvate, recante delega al Governo per la riforma fiscale.
Francesco MICHELOTTI (FDI), relatore, fa presente il disegno di legge C. 1038, quale risultante dalle proposte emendative approvate, consta di 20 articoli, articolati in cinque titoli.
Sottolinea che il Titolo I contiene i princìpi generali e i tempi di esercizio della delega nonché i princìpi e i criteri direttivi per la riforma dello statuto del contribuente, con particolare riguardo alla disciplina dell'interpello. In particolare, evidenzia che l'articolo 1 delega il Governo ad adottare, entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi recanti la revisione del sistema tributario, indicando i princìpi e criteri direttivi generali e specifici cui deve attenersi la stessa, disciplinando le modalità e i termini di esame parlamentare degli schemi di decreto legislativo e il meccanismo di slittamento del termine di delega, stabilendo le modalità di coordinamento con la normativa vigente e di individuazione delle norme da abrogare e fissando i termini per l'adozione degli eventuali decreti legislativi correttivi. Aggiunge che il successivo articolo 2 individua i seguenti princìpi generali cui il Governo deve attenersi nell'esercizio della delega: stimolo della crescita economica e alla natalità, prevenzione e riduzione dell'evasione e dell'elusione fiscale attraverso l'aumento dell'efficienza della struttura dei tributi e la riduzione del caricoPag. 20 fiscale, razionalizzazione e semplificazione del sistema tributario e revisione degli adempimenti dichiarativi e di versamento per i contribuenti. Si prevede anche un trattamento particolare per gli atti di trasferimento o di destinazione di beni e diritti in favore di persone con disabilità e l'applicazione dei princìpi e criteri direttivi generali di cui alla legge sul federalismo fiscale. Sottolinea che nel corso dell'esame in sede referente sono state introdotte alcune specificazioni – come ad esempio un esplicito riferimento al princìpio di progressività – e precisazioni (ossia i soggetti cui deve essere prioritariamente indirizzato il beneficio fiscale). Passando al successivo articolo 3, evidenzia che esso reca i princìpi e criteri direttivi della delega per la riforma del sistema fiscale con riferimento agli aspetti internazionali e sovranazionali del sistema tributario, con particolare riferimento all'adeguamento dell'ordinamento tributario nazionale agli standard di protezione dei diritti stabiliti dal diritto dell'Unione europea, alle raccomandazioni OCSE nell'ambito del progetto BEPS (base erosion and profit shifting) contro l'erosione della base imponibile, alla migliore prassi internazionale e alle convenzioni sottoscritte dall'Italia per evitare le doppie imposizioni. Più in dettaglio, la norma individua come ambito di intervento la revisione della disciplina della residenza fiscale delle persone fisiche, delle società e degli enti diversi dalle società come criterio di collegamento personale all'imposizione e come obiettivo quello di promuovere l'introduzione di misure volte a conformare il sistema di imposizione sul reddito a una maggiore competitività sul piano internazionale. Si prevede inoltre il coordinamento di tale disciplina con quella relativa alla stabile organizzazione e dei regimi speciali vigenti per i soggetti che trasferiscono la residenza in Italia, anche valutando la possibilità di adeguarla all'esecuzione della prestazione lavorativa in modalità agile. Passando a trattare del contenuto dell'articolo 4, sottolinea che la disposizione stabilisce che il Governo, nell'esercizio della delega per la revisione del sistema fiscale, osservi una serie di princìpi e criteri direttivi per la revisione dello Statuto dei diritti del contribuente tra i quali, oltre al rafforzamento dell'obbligo di motivazione degli atti impositivi, e alla valorizzazione dei princìpi di legittimo affidamento e di certezza del diritto, rilevano specialmente i princìpi introdotti in materia di interpelli. Evidenzia che a seguito di una modifica introdotta in sede referente le norme dello Statuto dei diritti del contribuente sono qualificate come princìpi generali dell'ordinamento e criteri di interpretazione adeguatrice della legislazione tributaria. Ricorda che nel corso dell'esame in sede referente sono stati inoltre introdotti due princìpi di delega: il primo diretto a istituire disciplinare l'istituto della consulenza giuridica, distinguendolo dall'interpello e prevedendone presupposti, procedure ed effetti; il secondo volto a prevedere l'istituzione e la definizione dei compiti del Garante nazionale del contribuente con la contestuale soppressione del Garante del contribuente, operante presso ogni direzione delle entrate regionale e delle province autonome.
Passando al contenuto del Titolo II, concernente i tributi, sottolinea che si tratta della parte più ampia della delega, articolata in tre capi.
In particolare, evidenzia che il Capo I, composto dagli articoli da 5 a 9, concerne le imposte sui redditi, l'Iva e l'IRAP. Più nel dettaglio fa presente che l'articolo 5 contiene i princìpi e i criteri direttivi in materia di Irpef. In termini generali, si dispone la revisione e la graduale riduzione dell'Irpef, nel rispetto del princìpio di progressività e tendenzialmente e gradualmente diretto al raggiungimento di un'aliquota unica. Il disegno di legge prevede che nel riordino delle agevolazioni si deve tenere conto delle relative finalità, con particolare riguardo ad alcuni elementi, tra cui la composizione del nucleo familiare, la tutela del bene casa e della salute, dell'istruzione. Si prevede inoltre il graduale perseguimento della equità orizzontale attraverso, tra l'altro: l'applicazione della stessa area di esenzione fiscale e dello stesso carico impositivo Irpef indipendentemente dalla natura del reddito prodotto; la possibilitàPag. 21 del contribuente di dedurre i contributi previdenziali obbligatori; l'introduzione generalizzata della tassazione incrementale sull'eccedenza di reddito e si dispone inoltre l'inclusione nel reddito complessivo rilevante ai fini delle agevolazioni anche dei redditi assoggettati ad imposte sostitutive e a ritenute alla fonte. Specifici princìpi sono previsti per i redditi agrari. Per quanto concerne i redditi dei fabbricati, il disegno di legge indica la possibilità di estendere il regime della cedolare secca agli immobili adibiti ad uso diverso da quello abitativo, qualora, è stato precisato in sede referente, il conduttore sia un esercente un'attività d'impresa, o di arti e professioni. Fa presente che diversi princìpi e criteri direttivi concernono i redditi di natura finanziaria rispetto ai quali si prevede la creazione di un'unica categoria reddituale (superando quindi la distinzione tra redditi da capitale e redditi diversi), determinando il valore di tali redditi sulla base del princìpio di cassa e assicurando una più ampia possibilità di compensazione tra componenti positivi e negativi (è stato precisato in sede referente che ciò deve avvenire nel rispetto dell'obiettivo di contenere gli spazi di elusione e di erosione dell'imposta). Sottolinea che viene inoltre prevista l'ipotesi di tassazione sostitutiva di imposte sui redditi e relative addizionali applicabile ai redditi finanziari, e iniziative agevolative e di semplificazione con riferimento ai rendimenti finanziari delle forme previdenziali complementari e per gli enti previdenziali privati. Con riferimento ai redditi da lavoro dipendente e assimilati, fa presente che i princìpi e criteri direttivi prevedono la revisione e la semplificazione delle disposizioni riguardanti le somme e i valori esclusi dall'imponibile salvaguardando specifiche finalità. Per quanto riguarda il lavoro autonomo, nell'ottica di semplificazione e razionalizzazione, si prevede in particolare: il concorso alla formazione del reddito di tutte le somme e i valori in genere, a qualunque titolo conseguiti; l'allineamento del trattamento fiscale degli immobili strumentali, nonché di quelli a uso promiscuo; la riduzione delle ritenute operate sui compensi, nel caso in cui ci si avvalga di dipendenti e collaboratori; la neutralità fiscale delle operazioni di aggregazione e riorganizzazione degli studi professionali. Per quanto riguarda i redditi d'impresa, evidenzia che il disegno di legge prevede un regime opzionale di tassazione per le imprese in contabilità ordinaria, per favorire la neutralità tra i diversi sistemi di tassazione, mediante l'assimilazione al regime dell'imposta sul reddito delle società e l'assoggettamento ad aliquota proporzionale allineata a quella ordinaria dell'Ires. Sono infine contemplati specifici interventi sui cd. redditi diversi. Sottolinea come l'articolo 5 sia stato oggetto di diverse modifiche in sede referente, che così sintetizza: è specificato che, nella revisione e riduzione dell'Irpef, tenuto conto della composizione del nucleo familiare, occorre prendere in considerazione, in particolare, i nuclei familiari in cui sia presente una persona con disabilità; per quanto riguarda la tutela del bene costituito dalla casa, è specificato che tale tutela avviene con riferimento: alla casa in proprietà o in locazione; al miglioramento di efficienza energetica e riduzione del rischio sismico cui è stato aggiunto l'obiettivo della rigenerazione urbana e rifunzionalizzazione edilizia, valutando anche le esigenze di tutela, manutenzione e conservazione dei beni culturali; è stato previsto che nella medesima revisione dell'imposta sul reddito delle persone fisiche l'esecutivo abbia riguardo a misure volte a favorire la propensione a stipulare assicurazioni con oggetto il rischio di eventi calamitosi, nonché volte a favorire lo stabile inserimento nel mercato del lavoro dei giovani che non hanno compiuto il trentesimo anno di età. Rammenta che in sede referente è stato chiarito che i redditi di natura finanziaria, nell'impianto di delega, devono essere inclusi nel reddito complessivo. Inoltre, sottolinea che nell'esercizio della delega il Governo è chiamato a valutare l'introduzione, per un periodo limitato di tempo, di misure idonee a favorire i trasferimenti di residenza nei comuni periferici e ultraperiferici, come individuati dalla Strategia nazionale per le aree interne. Un ulteriore princìpio di delega introdotto in sede referente prevede Pag. 22l'adozione di misure volte a favorire la permanenza in Italia di studenti ivi formati, anche mediante la razionalizzazione degli incentivi per il rientro in Italia di persone ivi formate e occupate all'estero. È stata prevista l'applicazione, in luogo delle aliquote per scaglioni di reddito, di un'imposta sostitutiva dell'IRPEF e delle relative addizionali, in misura agevolata, sui premi di produttività nonché sulle retribuzioni corrisposte a titolo di straordinario che eccedano una determinata soglia e sulla tredicesima mensilità di dipendenti e pensionati. È stato infine introdotto un princìpio di delega, con particolare riguardo alle modalità di versamento dell'Irpef dovuta dai lavoratori autonomi, dagli imprenditori individuali e dai contribuenti a cui si applicano gli indici sintetici di affidabilità fiscale, diretto a prevedere una migliore distribuzione del carico fiscale nel tempo, anche mediante la progressiva introduzione della periodicità mensile dei versamenti degli acconti e dei saldi e un'eventuale riduzione della ritenuta d'acconto ed è stato precisato, con riguardo alla tassazione dei collezionisti di opere d'arte, l'esonero dei medesimi da ogni forma dichiarativa di carattere patrimoniale. Passando al contenuto dell'articolo 6, fa presente che la disposizione reca i princìpi e i criteri direttivi per la revisione del sistema di imposizione sui redditi delle società e degli enti. Evidenzia che, in sintesi, a seguito delle modifiche introdotte in sede referente, si prevede, oltre alla semplificazione dell'allineamento tra valori civilistici e fiscali, un doppio regime agevolato rispetto all'Ires ordinaria: accanto all'aliquota ordinaria (attualmente pari al 24 per cento), infatti, si prevedono due regimi di vantaggio complementari. Il primo prevede la riduzione dell'aliquota dell'IRES nel caso in cui sia impiegata in investimenti, con particolare riferimento a quelli qualificati, in nuove assunzioni o in schemi stabili di partecipazione dei dipendenti agli utili, una somma corrispondente, in tutto o in parte, al reddito entro i due periodi d'imposta successivi alla sua produzione. La riduzione non si applica al reddito corrispondente agli utili che, nel predetto biennio, sono distribuiti o destinati a finalità estranee all'esercizio dell'attività d'impresa. Per le imprese che non beneficiano della riduzione come appena descritta, viene introdotta la possibilità di fruire di eventuali incentivi fiscali riguardanti gli investimenti qualificati, anche attraverso il potenziamento dell'ammortamento, nonché di misure finalizzate all'effettuazione di nuove assunzioni, anche attraverso la possibile maggiorazione della deducibilità dei costi relativi alle medesime. Sottolinea che sono inoltre introdotti specifici princìpi e criteri direttivi relativi a specifici aspetti contabili (dalla valutazione degli interessi passivi, della disciplina dei conferimenti di azienda, dal regime di compensazione delle perdite fiscali, all'introduzione di un regime speciale, in caso di passaggio dei beni dall'attività commerciale a quella non commerciale e viceversa). Evidenzia poi che nel corso dell'esame in sede referente è stato infine aggiunto un nuovo princìpio di delega primo diretto ad introdurre la disciplina fiscale relativa alla scissione societaria parziale. Per quanto riguarda l'articolo 7 sottolinea che esso reca i princìpi e criteri direttivi specifici per la revisione dell'Iva prevedendo una ridefinizione dei presupposti dell'imposta in modo da renderli più aderenti alla normativa dell'Unione europea, la revisione della disciplina delle operazioni esenti, la razionalizzazione del numero e della misura delle aliquote Iva, la revisione della disciplina della detrazione ed alcuni interventi più settoriali (con riferimento al gruppo Iva, terzo settore, importazione di opere d'arte). Rammenta poi che l'articolo 8 stabilisce princìpi e criteri direttivi specifici volti a realizzare il graduale superamento dell'imposta regionale sulle attività produttive, indicando le priorità di attuazione dell'intervento mentre l'articolo 9 disciplina diversi ambiti specifici attinenti all'imposizione sui redditi, tra i quali si colloca innanzi tutto la razionalizzazione e la semplificazione dei criteri di determinazione del reddito d'impresa prevedendo inoltre la razionalizzazione degli incentivi alle imprese e della fiscalità di vantaggio; sono stabiliti princìpi e criteri direttivi con riferimento ai redditi delle Pag. 23imprese che accedono agli istituti disciplinati dal codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza, alle società «di comodo», nonché con riferimento ai regimi agevolativi per gli enti del terzo settore e alle misure fiscali per gli enti sportivi. Sottolinea che nel corso dell'esame in sede referente sono stati introdotti tre ulteriori princìpi di delega: il primo diretto a semplificare e razionalizzare la disciplina della liquidazione ordinaria delle imprese individuali e delle società commerciali; il secondo volto a prevedere al fine di garantire il rafforzamento del processo di avvicinamento dei valori fiscali a quelli civilistici la semplificazione e la razionalizzare la disciplina del codice civile in materia di bilancio, con particolare riguardo alle imprese di minori dimensioni e la previsione della possibilità per i soggetti che adottano i princìpi contabili internazionali IAS/IFRS per il bilancio consolidato, la facoltà di applicarli anche al bilancio di esercizio, salve alcune eccezioni; il terzo volto a favorire lo sviluppo economico del Mezzogiorno e la riduzione del divario territoriale, valutando la semplificazione del sistema di agevolazioni fiscali nei riguardi delle imprese.
Evidenzia che il Capo II del Titolo II, composto dagli articoli da 10 a 12, concerne tutte le altre imposte indirette. In particolare, l'articolo 10, modificato nel corso dell'esame in sede referente, specifica i princìpi e i criteri direttivi relativi ai tributi indiretti diversi dall'Iva, con particolare riferimento all'imposta di registro, imposta sulle successioni e donazioni e imposta di bollo. Sottolinea che, tra gli altri interventi, il disegno di legge prevede di razionalizzare la disciplina dei singoli tributi, anche mediante l'accorpamento o la soppressione di fattispecie imponibili, ovvero mediante la revisione della base imponibile o della misura dell'imposta applicabile nonché di prevedere il sistema di autoliquidazione per l'imposta sulle successioni e per l'imposta di registro. Fa presente inoltre che nel corso dell'esame in sede referente è stato introdotto uno specifico princìpio di delega diretto al riordino delle tasse automobilistiche valutando l'eventuale progressivo superamento dell'addizionale erariale sulla tassa automobilistica per le autovetture e gli autoveicoli destinati al trasporto promiscuo di persone e cose, aventi potenza superiore a 185 chilowatt (cosiddetto superbollo). Passando all'articolo 11, sottolinea che la disposizione reca i princìpi e i criteri direttivi per la revisione della disciplina doganale, attraverso il riassetto del quadro normativo in materia doganale, il completamento della telematizzazione delle procedure e degli istituti doganali, il potenziamento dello Sportello unico doganale e dei controlli ed il riordino delle procedure di liquidazione, accertamento, revisione dell'accertamento e riscossione. Si prevede infine la revisione dell'istituto della controversia doganale. Quanto all'articolo 12, fa presente che esso reca i princìpi e criteri direttivi per l'attuazione della delega con riferimento alle accise e alle altre imposte indirette sulla produzione e sui consumi prevedendo vari princìpi e criteri direttivi tra i quali la rimodulazione delle aliquote di accisa sui prodotti energetici e sull'energia elettrica e sul teleriscaldamento in modo da tener conto dell'impatto ambientale di ciascun prodotto, la promozione della produzione di energia elettrica, di gas metano o di gas naturale o di altri gas ottenuti da biomasse o altre risorse rinnovabili e la rimodulazione della tassazione sui prodotti energetici impiegati per la produzione di energia elettrica per incentivare l'uso di quelli più compatibili con l'ambiente intervenendo inoltre sulle agevolazioni in materia di accisa sui prodotti energetici, con particolare riferimento ai sussidi ambientalmente dannosi. Evidenzia che specifici princìpi concernono gli adempimenti relativi ai prodotti alcolici e la revisione della disciplina di applicazione dell'imposta di consumo sugli oli lubrificanti e che nel corso dell'esame in sede referente è stato introdotto un princìpio di delega concernente il divieto di vendita a distanza, transfrontaliera o con approvvigionamento transfrontaliero ai consumatori che acquistano nel territorio dello Stato dei prodotti da inalazione contenenti nicotina o preparati allo scopo di consentire l'assorbimento di questa sostanza senza inalazione o combustione.Pag. 24
Per quanto riguarda il Capo III, fa presente che è composto dal solo articolo 13 concernente la disciplina dei giochi. Evidenzia che la disposizione conferma innanzitutto il modello organizzativo del sistema dei giochi basato sul regime concessorio e autorizzatorio; reca inoltre i princìpi e criteri direttivi per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, con specifico riguardo, tra l'altro, alla tutela dei soggetti maggiormente vulnerabili e alla prevenzione dei fenomeni di disturbi da gioco d'azzardo, alla dislocazione territoriale degli esercizi, ai requisiti soggettivi e di onorabilità dei soggetti concessionari, alla crisi del rapporto concessorio, alla riserva statale nella organizzazione ed esercizio dei giochi, al prelievo erariale, alla partecipazione degli enti locali al procedimento di autorizzazione e di pianificazione, alle regole di rilascio delle licenze, alla disciplina dei controlli e dell'accertamento dei tributi, alla qualificazione e alla responsabilità degli organismi di certificazione degli apparecchi da intrattenimento. Rammenta che nel corso dell'esame in sede referente sono stati introdotti due princìpi di delega: il primo volto a prevedere l'impiego di forme di comunicazione del gioco legale coerenti con l'esigenza di tutela dei soggetti più vulnerabili; il secondo contenente la previsione dell'accesso, da parte dei soggetti pubblici e privati che svolgono attività di prevenzione e cura della patologia da gioco d'azzardo, ai dati concernenti la diffusione territoriale, la raccolta, la spesa e la tassazione dei giochi autorizzati di qualsiasi tipologia e classificazione.
Per quanto riguarda il Titolo III del disegno di legge, sottolinea che esso reca la disciplina dei procedimenti e delle sanzioni e si divide in due capi. Il Capo I, composto dagli articoli da 14 a 17 disciplina le procedure di definizione dell'imponibile, accertamento, riscossione e contenzioso mentre il Capo II, composto dal solo articolo 18, è relativo alle sanzioni. In particolare, fa presente che l'articolo 14 contiene undici princìpi e criteri direttivi relativi alla revisione generale degli adempimenti tributari aventi ad oggetto l'introduzione di misure per la semplificazione degli obblighi dichiarativi e di versamento, anche tenendo conto dei periodi di riduzione dell'attività lavorativa (agosto e dicembre); interventi diretti a favorire l'accesso ai servizi dell'amministrazione finanziaria; misure dirette a rafforzare la posizione dei cittadini nel rapporto con l'amministrazione finanziaria ed interventi concernenti l'amministrazione finanziaria. Ricorda che la disposizione, inoltre, individua due princìpi concernenti specificamente il riordino della disciplina delle cauzioni in materia di accisa e la revisione delle procedure amministrative per la gestione della rete di vendita dei prodotti del tabacco. Passando all'esame dell'articolo 15, fa presente che la disposizione indica princìpi e criteri direttivi specifici per la revisione dell'attività di accertamento. In particolare fa presente che le disposizioni di delega prevedono misure di semplificazione del procedimento accertativo e un'applicazione generalizzata del procedimento del contraddittorio. Sottolinea che la disposizione delega al Governo il compito di disciplinare il diritto al contraddittorio in modo omogeneo concedendo anche al contribuente un termine congruo per le eventuali osservazioni, su cui l'ente impositore è tenuto a motivare espressamente in caso di mancato accoglimento delle stesse. Viene previsto, inoltre, il riordino delle norme in materia di analisi delle posizioni di rischio fiscale e l'utilizzo sempre maggiore delle tecnologie digitali (anche supportate dall'intelligenza artificiale), un potenziamento e una semplificazione del regime dell'adempimento collaborativo (anche attraverso maggiori meccanismi premiali e la riduzione della soglia di ingresso al regime), nonché a introdurre per i soggetti di minori dimensioni la possibilità di accedere a un concordato preventivo biennale. Fa presente che altre norme sono rivolte ad assicurare una maggiore certezza del diritto tributario anche attraverso la diminuzione degli aggravi degli oneri amministrativi previsti per il contribuente. Passando al contenuto dell'articolo 16, sottolinea che la disposizione reca i princìpi e i criteri direttivi specifici per una revisione del sistema nazionale della riscossione che assicuri una maggiore efficacia, imparzialità ed Pag. 25efficienza. Oltre a diversi aspetti procedurali si prevede il discarico automatico, al 31 dicembre del quinto anno successivo a quello dell'affidamento, delle quote non riscosse, con individuazione delle quote automaticamente discaricate in ciascun anno da sottoporre al controllo; la revisione della responsabilità dell'agente della riscossione, oltre alla salvaguardia del credito, all'aggiornamento tecnologico, il progressivo superamento dello strumento del ruolo e della cartella di pagamento nonché dell'attuale separazione tra Agenzia delle entrate ed Agenzia delle entrate-Riscossione. Per quanto riguarda il contenuto del successivo articolo 17, evidenzia la previsione di princìpi e criteri direttivi a cui il Governo è chiamato ad attenersi nell'esercitare la delega conferita per la revisione della disciplina e dell'organizzazione dei processi tributari, con particolare riguardo al rafforzamento agli istituti deflattivi del contenzioso, all'implementazione del processo di informatizzazione della giustizia tributaria nonché intervenendo su alcuni aspetti procedurali e organizzativi. Fa presente poi che con l'articolo 18 si prevedono una serie di princìpi e criteri direttivi specifici per la revisione del sistema sanzionatorio tributario, amministrativo e penale, in materia di imposte sui redditi, di imposta sul valore aggiunto, di altri tributi erariali indiretti e di tributi degli enti territoriali. Evidenzia che obiettivo delle norme è razionalizzare, riparametrare e coordinare il rapporto tra sanzioni amministrative e penali, anche definendo specifici aspetti (ad esempio, l'introduzione di uno specifico reato di sottrazione applicabile ai tabacchi lavorati ed ai prodotti ad essi assimilati e i reati doganali).
Per quanto concerne il Titolo IV del disegno di legge, sottolinea che esso contiene i princìpi e i criteri direttivi relativi al riordino della normativa tributaria e alla codificazione. In particolare, l'articolo 19 reca la delega per la codificazione della normativa fiscale e detta i princìpi e i criteri direttivi che il Governo è chiamato a seguire per un riordino organico delle disposizioni che regolano il sistema fiscale mediante la redazione di testi unici e di un vero e proprio codice tributario.
Passando al successivo Titolo V, fa presente che esso contiene le disposizioni finanziarie. L'articolo 20, infatti, reca le disposizioni riguardanti gli oneri derivanti dalle norme di delega e le relative coperture finanziarie.
Per quanto riguarda i profili di competenza della Commissione Affari costituzionali, rileva in primo luogo che il disegno di legge è riconducibile alla materia «sistema tributario e contabile dello Stato», attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Quanto poi al rispetto degli altri princìpi costituzionali, evidenzia che all'articolo 13, comma 2, lettera g), del disegno di legge, con riguardo alla imposizione tributaria sui giochi, si fa specifico richiamo al rispetto dell'articolo 23 della Costituzione, in base al quale nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.
Sottolinea inoltre come la materia della riforma fiscale richiami il necessario rispetto dell'articolo 53 della Costituzione, che individua i due princìpi fondamentali che ispirano il nostro sistema di imposizione fiscale. La disposizione prevede, al primo comma, che «Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva» e, al secondo comma, che «Il sistema tributario è informato a criteri di progressività». Ricorda che, come ampiamente ricostruito dalla documentazione predisposta dagli Uffici, tali princìpi, nel corso degli anni, hanno formato oggetto di ampia elaborazione da parte della Corte costituzionale che ne ha delineato la caratterizzazione. In particolare, il princìpio di contribuzione secondo la capacità contributiva è stato dalla Corte considerato (già con la sentenza n. 155 del 1963) come «un armonico e specifico sviluppo del princìpio di eguaglianza contenuto nell'articolo 3», ragion per cui, in relazione alle imposte dirette, la Corte ha affermato l'esigenza «di imposizione eguale per redditi eguali e di imposizione diversa per redditi diversi». Ricorda che secondo Pag. 26la giurisprudenza della Corte costituzionale per «capacità contributiva», ai sensi dell'articolo 53 della Costituzione, si deve intendere l'idoneità del soggetto all'obbligazione d'imposta, desumibile dal presupposto economico cui l'imposizione è collegata, presupposto che consiste in qualsiasi indice rivelatore di ricchezza, secondo valutazioni riservate al legislatore, salvo il controllo di legittimità costituzionale sotto il profilo della loro arbitrarietà o irrazionalità (richiama in particolare la sentenza n. 42 del 1992). Dato questo inquadramento, sottolinea come la Corte abbia peraltro autonomamente posto limiti al sindacato di legittimità costituzionale rilevando come al giudice delle leggi non spetti valutare e determinare l'entità e la proporzionalità dell'onere tributario imposto, trattandosi di compito riservato al legislatore, bensì soltanto controllare che le norme in questione non siano assolutamente arbitrarie o irrazionali (in questo senso richiama la sentenza n. 116 del 2013 ma anche le sentenze n. 10 del 2015, n. 223 del 2012, n. 162 del 2008, n. 111 del 1997, nonché, in senso analogo, già la sentenza n. 42 del 1980). Ricorda che, in tale contesto, la recente sentenza n. 262 del 2020 ha ribadito che «L'ampia discrezionalità del legislatore tributario nella scelta degli indici rivelatori di capacità contributiva [...] non si traduce in un potere discrezionale altrettanto esteso nell'individuazione dei singoli elementi che concorrono alla formazione della base imponibile, una volta identificato il presupposto d'imposta: quest'ultimo diviene, infatti, il limite e la misura delle successive scelte del legislatore». In altri termini il legislatore, una volta scelto un presupposto d'imposta, deve attenersi ai princìpi applicabili al regime prescelto. Ricorda altresì che nell'ordinanza n. 341 del 2000 la Corte ha ribadito un ulteriore rilevante princìpio al fine di valutare la ragionevolezza delle scelte di imposizione fiscale: la pronuncia infatti chiarisce che, se è vero che «la Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le tipologie di imposizione tributaria, essa esige invece un indefettibile raccordo con la capacità contributiva», pertanto, «ogni diversificazione del regime tributario, per aree economiche o per tipologia di contribuenti, deve essere supportata da adeguate giustificazioni, in assenza delle quali la differenziazione degenera in arbitraria discriminazione» (richiama in merito anche la sentenza n. 111 del 1997). Ricorda che la Corte ha ribadito e sintetizzato, da ultimo, la propria giurisprudenza sul princìpio di capacità contributiva nella recente sentenza n. 108 del 2023.
Per quanto riguarda invece il princìpio di progressività, ricorda che la Corte costituzionale ha già da tempo affermato che lo stesso si riferisce «al sistema tributario nel suo complesso e non ai singoli tributi, dal momento che il princìpio stesso, se inteso come crescita dell'aliquota correlata con l'ammontare del reddito, non può che aver riguardo al rapporto diretto fra imposizione e reddito personale complessivo del contribuente» (richiama la sentenza n. 159 del 1985, ma anche ex multis la sentenza n. 12 del 1960). Inoltre, rammenta che già con la sentenza n. 128 del 1966 la Corte aveva chiarito che «il princìpio di progressività, se inteso nel senso che l'aliquota aumenta con il crescere del reddito, presuppone un rapporto diretto fra imposizione e reddito individuale del contribuente, e viene in forza dell'invocata statuizione a governare le imposte personali». La medesima pronuncia segnala peraltro come «nella molteplicità e varietà di imposte, attraverso le quali viene ripartito fra i cittadini il carico tributario, non tutti i tributi si prestano, dal punto di vista tecnico, all'adattamento al princìpio della progressività». Infine evidenzia che negli anni successivi alla riforma del Titolo V della Costituzione, la Corte ha esaminato alcune questioni concernenti i risvolti applicativi del princìpio di progressività di cui all'articolo 53 con specifico riferimento alla fiscalità delle Regioni. In particolare, ricorda che, pronunciandosi sulle addizionali regionali all'Irpef, la Corte costituzionale ha rilevato che, se pure il complessivo carattere progressivo dell'Irpef non è certo messo in discussione dalle modeste addizionali regionali, rispetto alle aliquote statali (così Pag. 27la sentenza n. 8 del 2014), permettendo così alla fonte sub-statale di prevedere un'unica aliquota per larghe fasce di reddito, deve in ogni caso «negarsi che la Costituzione stabilisca una riserva esclusiva di competenza legislativa dello Stato in tema di progressività dei tributi. Al contrario, ai sensi dell'articolo 53, secondo comma, Costituzione, la progressività è princìpio che deve informare l'intero sistema tributario ed è, quindi, legittimo che anche le Regioni, nell'esercizio del loro autonomo potere di imposizione, improntino il prelievo a criteri di progressività in funzione delle politiche economiche e fiscali da esse perseguite. Nella specie, la scelta del legislatore regionale di articolare l'addizionale all'Irpef secondo scaglioni crescenti di reddito non solo rispetta i limiti di imposizione posti dalla legge statale, ma sviluppa coerentemente, a livello regionale, la struttura tipicamente “progressiva” di detta imposta erariale» (richiama la sentenza n. 2 del 2006).
Formula dunque una proposta di parere favorevole (vedi allegato 1).
Luca SBARDELLA, presidente, avverte che il gruppo del Partito democratico ha presentato una proposta alternativa di parere (vedi allegato 2). Fa dunque presente che sarà posta in votazione la proposta di parere formulata dal relatore e che, in caso di approvazione della stessa, risulterà preclusa la proposta alternativa di parere presentata dal gruppo PD.
Simona BONAFÈ (PD-IDP), nel confermare la presentazione di una proposta alternativa di parere, preannuncia il voto contrario del proprio gruppo sul parere favorevole del relatore. Sottolinea come il sistema fiscale italiano sia oggi iniquo e caratterizzato da un elevato grado di complessità degli adempimenti, che determinano una scarsa capacità di riscossione. Motiva la presentazione di una proposta di parere contrario con la convinzione che il disegno di legge del Governo non risolve le attuali criticità del sistema fiscale ma anzi ne aggravia le iniquità e le inefficienze. Con particolare riferimento alla riforma dell'IRPEF, evidenzia che la previsione di una riduzione degli scaglioni e delle aliquote, con l'obiettivo finale di arrivare a una flat tax, ridimensiona la progressività del sistema fiscale previsto dalla Costituzione e fa venir meno la possibilità di finanziare i servizi del welfare. In merito ricorda, infatti, come la flat tax sia stata adottata in prevalenza da Stati con sistemi di welfare di dimensione limitata. Evidenzia poi due ulteriori criticità del disegno di legge: la sostituzione dell'IRAP con una sovrimposta IRES, che ritiene penalizzi le imprese manifatturiere; e il mancato contrasto all'evasione fiscale. In merito, critica l'introduzione di una sorta di condono permanente, che può indurre a credere che non sia conveniente pagare le tasse. In conclusione, giudica la riforma proposta dal Governo minimale e per questo ribadisce il parere contrario del gruppo del Partito democratico.
Il Comitato approva la proposta di parere favorevole formulata dal relatore, risultando pertanto preclusa la proposta alternativa di parere presentata dal gruppo PD.
La seduta termina alle 15.10.
UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO
DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI
Mercoledì 5 luglio 2023.
L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 15.25 alle 15.35.