SEDE REFERENTE
Mercoledì 7 giugno 2023. — Presidenza del presidente Ciro MASCHIO. – Interviene il viceministro della Giustizia Francesco Paolo Sisto.
La seduta comincia alle 13.40.
Disposizioni in materia di abuso d'ufficio e traffico di influenze illecite.
C. 399 Rossello, C. 645 Pittalis, C. 654 Enrico Costa e C. 716 Pella.
(Seguito dell'esame e rinvio).
La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato nella seduta del 31 maggio 2023.
Ciro MASCHIO, presidente, ricorda che, come convenuto nello scorso Ufficio di presidenza, la Commissione sarà chiamata alla deliberazione sulla proposta del relatore in merito all'adozione del testo base.
Valentina D'ORSO (M5S) intervenendo sull'ordine dei lavori, rammenta come era stata avanzata dalle opposizioni la richiesta di interloquire con il Ministero della giustizia per ricevere i necessari chiarimenti in merito alle tabelle elaborate dalla Direzione generale di statistica e analisi organizzativa del medesimo Ministero che – su richiesta della Commissione del 20 aprile scorso – sono state trasmesse il 27 aprile scorso alla Commissione dal medesimo ministero. Avrebbe quindi auspicato che la fase di scelta del testo base fosse preceduta da un passaggio conoscitivo a suo avviso imprescindibile.
Debora SERRACCHIANI (PD-IDP) si associa alle osservazioni della collega D'Orso sottolineando come il confronto con i tecnici del Ministero sia, a suo avviso, necessario per approfondire il significato dei dati acquisiti dal Ministero della giustizia. Evidenzia, inoltre, come una valutazione completa del contenuto di tali tabelle possa essere utile per individuare un punto di partenza accettabile da tutte le forze politiche.
Pag. 25 Ciro MASCHIO, presidente, con riferimento alle tabelle citate dalle colleghe D'Orso e Serracchiani, ricorda preliminarmente che l'ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, della Commissione, nella riunione del 19 aprile 2023, ha convenuto di chiedere al Governo di fornire, ai sensi dell'articolo 79, comma 5, del Regolamento della Camera, elementi conoscitivi concernenti l'applicazione del reato di «abuso d'ufficio». A seguito di tale richiesta– trasmessa in data 20 aprile – il Governo ha fornito in data 27 aprile i dati disponibili, trasmessi alla Direzione generale di statistica e analisi organizzativa del medesimo Ministero, di cui dispone la pubblicazione in calce al resoconto della seduta odierna (vedi allegato).
Al riguardo, fa presente che la richiesta della collega D'Orso, affrontata in varie fasi in sede di Ufficio di presidenza, era stata declinata nel senso di prevedere un apposito intervento, in sede referente, di un rappresentante del Governo e non del funzionario preposto alla raccolta dei dati in seno al Ministero. Ciò in quanto si è ritenuto che il responsabile politico garantisca alla Commissione una interlocuzione più completa e qualificata per le prerogative di quest'organo.
Federico GIANASSI (PD-IDP) rammenta come tale proposta del presidente non era stata condivisa dal suo gruppo, che invece insiste nel senso di ritenere che una figura tecnica sia più adatta a analizzare e chiarire il senso di tali dati, sulla cui base si potranno poi sviluppare le considerazioni di tipo politico.
Valentina D'ORSO (M5S) ribadisce come fin dall'inizio il suo gruppo aveva espressamente richiesto che a presentare e illustrare i dati statistici fosse proprio il responsabile amministrativo preposto a tale funzione, a garanzia di una lettura asettica delle evidenze e delle modalità di elaborazione statistica.
Fa presente, quindi, che solo successivamente la presidenza, a seguito delle interlocuzioni avute con il Ministero della giustizia, ha individuato una diversa soluzione, che non è condivisibile in quanto si paventa il rischio di una lettura strumentale dei dati.
Pone quindi nuovamente il tema dell'opportunità di invitare in seduta una figura tecnica e ribadisce che tale audizione deve necessariamente avvenire prima dell'adozione del testo base.
Il Viceministro Francesco Paolo SISTO in relazione all'esigenza dei gruppi di opposizione di avere ulteriori chiarimenti in merito alle tabelle trasmesse dal Ministero della giustizia, sottolinea preliminarmente come ciascun sottosegretario sia nelle condizioni di poter riferire tutto ciò che di tecnico riguarda il proprio Ministero, non potendosi certo mettere in dubbio il fatto che essi agiscono sempre in qualità di rappresentanti dell'istituzione cui appartengono.
Si riserva quindi di fornire ogni chiarimento ulteriore rispetto agli elementi rappresentati in forma sintetica nelle tabelle, e alle note metodologiche a corredo delle tabelle, che i gruppi ritenessero indispensabili per l'istruttoria legislativa, anche in un'ottica di ordinato svolgimento dei lavori e che non siano formulate a meri fini dilatori. In tal senso, si chiede se tali approfondimenti non possano essere effettuati anche in seguito, non sembrando rilevanti ai fini dell'adozione del testo base.
Ciro MASCHIO, presidente, rammenta che le citate tabelle sono a disposizione della Commissione dal 27 aprile scorso e sottolinea che in questa sede i commissari possono formulare quesiti puntuali e specifici. Rileva, inoltre, che anche dopo l'adozione del testo base sarà possibile approfondire i vari aspetti.
Federico CAFIERO DE RAHO (M5S) evidenzia come il suo gruppo ritenga utile comprendere meglio i dati sui procedimenti sopravvenuti relativi all'anno 2022. Sottolinea infatti come il reato in oggetto sia stato radicalmente riformato nel 2020 e pertanto i dati relativi alla conclusione dei procedimenti nell'anno 2021 devono ritenersi riferibili solo alla vecchia fattispecie.
Pag. 26 Valentina D'ORSO (M5S) con riferimento alla tabella 1, relativa ai procedimenti penali iscritti e definiti nelle procure italiane contenenti il reato di abuso d'ufficio negli anni 2021 e 2022, osserva che la stessa non sia particolarmente esaustiva e che la nota metodologica non chiarisce cosa si intenda per «definiti in altro modo».
Ritiene che comprendere tale locuzione sia utile a valutare l'impatto determinato dall'ultima riforma sulla materia.
Il Viceministro Francesco Paolo SISTO ribadisce che i dati messi a disposizione della Commissione sono quelli di cui il Ministero era in possesso al momento dell'invio alla Commissione.
Con riferimento alla richiesta dell'onorevole D'Orso, precisa che la nota metodologica chiarisce che la tabella 1 riporta, per gli anni 2021-2022, il numero di procedimenti con autore noto iscritti e definiti nelle procure ordinarie in cui è presente il reato di abuso d'ufficio. Precisa quindi che nella tabella 1 sono considerati i procedimenti sopravvenuti e quelli esauriti. Osserva infine che i procedimenti «definiti in altro modo» sono una parte di quelli esauriti.
Federico CAFIERO DE RAHO (M5S) rileva che dalle tabelle in possesso della Commissione non si riesce ad evincere in quali anni sono stati iscritti i procedimenti che sono compresi tra quelli definiti. La sua impressione è che per la massima parte si tratti di procedimenti iscritti con riferimento alla fattispecie di reato precedente alla riforma del 2020 e che, successivamente a tale data, le relative iscrizioni dovrebbero essere poche poiché la nuova fattispecie di reato è estremamente restrittiva.
Il Viceministro Francesco Paolo SISTO fa presente che l'indagine condotta non si limita alla tabella 1 e sottolinea come dall'esame delle successive tabelle si possono facilmente evincere i dati relativi agli anni dal 2016 al 2021.
Sottolinea, quindi, che il Ministero ha messo a disposizione della Commissione i dati richiesti ma evidenzia che qualora la stessa ritenga utile acquisirne di ulteriori, gli stessi potranno essere forniti.
Rileva tuttavia come sia compito della Commissione valutare se i dati attualmente disponibili interferiscano o meno con la deliberazione in merito all'adozione del testo base.
Ciro MASCHIO, presidente, ritiene che il Viceministro Sisto abbia illustrato in maniera completa le tabelle e la relativa nota metodologica e ribadisce che nel corso dell'esame potranno essere effettuati ulteriori approfondimenti. In proposito, rinnova l'invito al rappresentante del Governo a fornire alla Commissione eventuali ulteriori dati.
Ciò premesso, osserva come non vi siano comunque ostacoli a che la Commissione deliberi in merito all'adozione del testo base, anche in considerazione che si potrà prevedere un tempo sufficientemente ampio per la fissazione del termine degli emendamenti.
Pietro PITTALIS (FI-PPE)¸ relatore, propone di adottare come testo base per il prosieguo dei lavori la proposta di legge a sua prima firma C. 645.
Enrico COSTA (A- IV-RE) dichiara il voto favorevole del suo gruppo sulla proposta di adozione del testo base formulata dal relatore. Osserva infatti che, sebbene abbia presentato lui stesso una proposta di legge sul tema volta alla sua depenalizzazione, la stessa costituiva una mediazione rispetto alla preferibile previsione dell'abrogazione radicale del reato di abuso d'ufficio.
Rileva inoltre che la proposta di legge del collega Pittalis contiene alcune limitate ma sostanziali modifiche al reato di traffico di influenze illecite, a suo avviso condivisibili.
Federico CAFIERO DE RAHO (M5S) dichiara la totale contrarietà del suo gruppo alla proposta del relatore, evidenziando come essa non tenga conto di quanto emerso nel corso delle audizioni.Pag. 27
Rammenta infatti come tutti i soggetti intervenuti durante l'attività conoscitiva abbiano sottolineato l'importanza del reato di abuso d'ufficio che è posto a tutela di importanti princìpi costituzionali che disciplinano l'esercizio della pubblica funzione. A suo avviso con l'approvazione del provvedimento in discussione si pregiudicherà il contrasto ai comportamenti in palese violazione di legge.
Ricorda che il 4 maggio scorso la Presidente della Commissione europea, Ursula Von der Leyen, ha presentato una proposta di direttiva secondo cui l'abuso d'ufficio è tra i reati da prevedere per contrastare il sistema della corruzione. Si stupisce quindi che, mentre l'Unione europea invita gli Stati che non lo prevedono ad inserire nel proprio ordinamento tale reato, in Italia la maggioranza si stia accingendo a abrogarlo. Parallelamente, si vuole smantellare il reato di traffico di influenze illecite che pure è una mera trasposizione nel diritto interno di quanto previsto dalla Convenzione sulla lotta alla corruzione, sottoscritta da numerosissimi Paesi.
Così come le scelte che sono state inopinatamente perseguite in sede di approvazione del nuovo codice degli appalti, con riguardo all'estensione delle facoltà di affidamento diretto degli appalti, ritiene che anche tale decisione abbasserà le difese del Paese e consentirà alla criminalità di agire più agevolmente privando i cittadini di qualsiasi sicurezza.
Per tali ragioni, ribadisce il voto contrario del suo gruppo sulla proposta del relatore.
Federico GIANASSI (PD-IDP) chiede di intervenire.
Il Viceministro Francesco Paolo SISTO chiede alla presidenza di disporre una breve sospensione dei lavori, per ragioni d'ufficio.
Ciro MASCHIO, presidente, non essendovi obiezioni, sospende brevemente la seduta.
La Commissione, sospesa alle 14.15, è ripresa alle 14.35.
Federico GIANASSI (PD-IDP), prima di procedere alla vera e propria dichiarazione di voto, richiama alcuni ragionamenti già svolti in precedenza.
In primo luogo, osserva che anche il suo gruppo aveva evidenziato l'esigenza di far precedere alla scelta del testo base un momento di riflessione sui dati acquisiti dalla Commissione, ma la maggioranza ha legittimamente ritenuto di non accedere a tale richiesta ma di procedere speditamente verso l'adozione del testo base.
In secondo luogo, ricorda come sin dalla seduta di avvio dell'esame di questo provvedimento aveva egli stesso evidenziato come nei testi abbinati di maggioranza vi fosse una pluralità di opzioni tra loro non compatibili.
Il testo proposto dal collega Pittalis si orienta per la radicale abrogazione del reato. Si chiede se questa sia la scelta maturata in seno alle forze di maggioranza, nonché in seno al Governo, in esito all'accordo tra il Ministro Nordio, il Viceministro Sisto nonché la presidente Buongiorno, in qualità di rappresentante della Lega, che è stato di recente riportato dagli organi di stampa. Al riguardo, gli risultava, invece che i termini dell'accordo non fossero nel senso coincidente con la scelta di abrogazione del reato. Chiede quindi chiarimenti in merito ai rappresentanti della maggioranza e al Governo.
Enrico COSTA (A-IV-RE) osserva come il ragionamento politico del collega Gianassi sarebbe plausibile ove fosse svolto in sede di voto sul merito, ma sia invece incongruo in una fase come quella dell'adozione del testo base, che rappresenta un passaggio tecnico necessario per il prosieguo dell'esame. Che non vi sia nessuna reale scelta di merito lo dimostra il fatto che se, in ipotesi, tutte le altre proposte di legge abbinate fossero ritirate, non sarebbe nemmeno necessario votare il testo base. Altro discorso si porrà nel momento in cui il Governo, dopo tanti annunci, finalmente depositerà il suo testo.
Il Viceministro Francesco Paolo SISTO, anche alla luce dell'andamento del dibattitoPag. 28 e delle interlocuzioni avvenute per le vie brevi, propone di rinviare il seguito della discussione a un'altra seduta, da convocare, ove lo si ritenga opportuno, già nella giornata di domani.
Ciro MASCHIO, presidente, prima di assumere una decisione in tal senso, invita i gruppi ad esprimersi in ordine alla proposta di aggiornamento dei lavori della Commissione.
Enrico COSTA (A-IV-RE) si esprime in senso contrario non ritenendo che in questa fase debba essere attribuito alcun ruolo alla presenza del Governo in Commissione, trattandosi, come già evidenziato, di un passaggio di carattere meramente tecnico. Chiede in ogni caso che la proposta di rinvio sia messa ai voti.
Pietro PITTALIS (FI-PPE), relatore, non manifesta obiezioni rispetto alla richiesta del rappresentante del Governo di rinviare a domani. Intende precisare, in ogni caso, come il testo a sua firma sia espressione di un ragionamento complessivo delle forze di maggioranza in vista di un accordo sul superamento dell'attuale disciplina dell'abuso d'ufficio.
Su tale punto il convincimento di Forza Italia è granitico e ancor di più rafforzato dal dibattito nonché dall'istruttoria svolta in sede di audizioni e, a suo avviso, vi è una unitaria posizione della maggioranza, la quale, così come è avvenuto per altri provvedimenti, dimostrerà anche in tale occasione il proprio spirito di coesione.
Devis DORI (AVS) pur esplicitando una sua posizione contraria sul testo base proposto dal relatore, si esprime favorevolmente sulla proposta di rinvio, nell'auspicio che l'ulteriore tempo a disposizione consenta di giungere a soluzioni maggiormente condivisibili.
Valentina D'ORSO (M5S) dichiara di condividere la proposta di rinvio, ritenendo che il tempo aggiuntivo, resosi necessario di fronte al palesarsi delle evidenti divergenze e difficoltà delle forze di maggioranza nel trovare un accordo, sia utile per condurre gli approfondimenti che aveva richiesto nel suo precedente intervento e per indurre la stessa maggioranza ad un auspicabile ripensamento.
Ciro MASCHIO, presidente, facendo seguito alla richiesta del collega Costa, sottopone al voto della Commissione la proposta formulata dal Viceministro Sisto di rinviare a domani il seguito dell'esame del provvedimento all'ordine del giorno.
La Commissione approva.
Ciro MASCHIO, presidente, si riserva di convocare la seduta della Commissione, compatibilmente ai lavori dell'Assemblea nella giornata di domani.
Modifiche al codice penale in materia di prescrizione del reato.
C. 745 Enrico Costa e C. 1036 Maschio.
(Esame e rinvio).
La Commissione inizia l'esame del provvedimento.
Andrea PELLICINI (FDI), relatore, preliminarmente attira l'attenzione dei colleghi su due aspetti comuni ad entrambe le proposte di legge che ritiene qualificanti. Si riferisce all'abrogazione dell'articolo 161-bis e alla reintroduzione di alcuni casi di sospensione della prescrizione recati dalla previgente disciplina e abrogati dalla legge n. 3 del 2019 cosiddetta «spazzacorrotti».
Quindi, anche a nome dell'altro relatore, on. Costa, ne illustra i contenuti.
La finalità comune delle iniziative legislative in esame consiste nella scelta di superare le criticità legate alla riforma dell'istituto operata con la legge n. 3 del 2019, cosiddetta «spazzacorrotti» ripristinando la disciplina della prescrizione sostanziale del reato disciplinata da ultimo dalla legge n. 103 del 2017. Nelle relazioni illustrative si esplicita inoltre come la successiva «riforma Cartabia» – intervenuta al fine di introdurre l'istituto della improcedibilità dell'azione penale – non abbia superato la Pag. 29necessità di ripristinare la disciplina sostanziale della prescrizione.
Per una migliore chiarezza espositiva, la presente relazione illustrerà i contenuti comuni delle due proposte, soffermandosi quindi sui contenuti ulteriori presenti nella proposta del presidente Maschio.
I due testi prevedono l'introduzione nell'articolo 159 del codice penale di ulteriori ipotesi di sospensione della prescrizione, a seguito di sentenza di condanna in primo grado e in secondo grado, e, conseguentemente, l'abrogazione dell'articolo 161-bis sulla cessazione della prescrizione a seguito della sentenza di primo grado.
Al citato articolo 159 del codice penale sono quindi aggiunti tre commi. Il primo comma prevede che il corso della prescrizione resti sospeso anche nei seguenti casi:
1) a seguito di sentenza di condanna in primo grado, anche emessa a seguito di rinvio, a partire dal termine previsto dall'articolo 544 del codice di procedura penale per il deposito delle motivazioni della sentenza e fino alla pronuncia del dispositivo della sentenza che definisce il grado successivo e comunque per un tempo non superiore a un anno e sei mesi;
2) a seguito di sentenza di condanna in secondo grado, anche emessa a seguito di rinvio, a partire dal termine previsto dall'articolo 544 del codice di procedura penale per il deposito delle motivazioni della sentenza e fino alla pronuncia della sentenza definitiva e comunque per un tempo non superiore a un anno e sei mesi.
Il termine iniziale decorre quindi, ai sensi dell'articolo 544, dopo la redazione della motivazione, che dovrebbe essere redatta di norma in camera di consiglio subito dopo il dispositivo. Qualora non sia possibile vi si provvede entro 15 giorni dalla pronuncia oppure, se particolarmente complessa, in un termine più lungo comunque non superiore a 90 giorni indicato dal giudice. Sono inoltre previste specifiche regole per il caso di separazione dei procedimenti.
Il secondo comma aggiuntivo prevede che ai fini della prescrizione i predetti periodi di sospensione siano comunque computati se la sentenza del grado successivo ha prosciolto l'imputato, ha annullato la sentenza di condanna nella parte relativa all'accertamento della responsabilità o ne ha dichiarato la nullità ex articolo 604, commi 1, 4 e 5-bis, del codice di procedura penale.
I richiamati commi dell'articolo 604 si riferiscono al difetto di contestazione quando vi è stata condanna per un fatto diverso o è stata applicata una circostanza aggravante a effetto speciale o che comporti una pena di specie diversa; ancora, alla nullità assoluta o non sanata da cui sia derivata la nullità del provvedimento che dispone il giudizio o della sentenza di primo grado o, infine alla nullità della dichiarazione di assenza dell'imputato per mancanza dei presupposti.
Tale disposizione riproduce testualmente la norma previgente alla legge n. 3 del 2019, cosiddetta «spazzacorrotti», che ne ha invece disposto l'abrogazione.
Il terzo comma aggiuntivo prevede che se durante i predetti termini di sospensione si verifica un'ulteriore causa di sospensione (di quelle previste dalla disciplina vigente) i termini sono prolungati per il periodo corrispondente. Anche tale disposizione mira a reintrodurre il testo previgente alla legge n. 3 del 2019, cosiddetta «spazzacorrotti», che ne ha invece disposto l'abrogazione.
Entrambe le proposte di legge abrogano l'articolo 161-bis del codice di procedura penale. Tale disposizione, inserita dalla legge n. 134 del 2021 («riforma Cartabia»), prevede la cessazione definitiva del corso della prescrizione a seguito della pronunzia della sentenza di primo grado. Nondimeno, la medesima norma prevede che il corso della prescrizione riprenda nel caso di annullamento che comporti la regressione del procedimento al primo grado o a una fase anteriore.
Per completezza, si ricorda che – sempre con la «riforma Cartabia» è stato introdotto l'istituto dell'improcedibilità per superamento dei termini di durata massima del giudizio di impugnazione (l'articolo 344-bis del codice di procedura penale) Tale articolo prevede che la mancata Pag. 30definizione del giudizio di appello entro il termine di 2 anni e del giudizio di cassazione entro il termine di un anno costituiscano cause di improcedibilità dell'azione penale (si tratta di termini corrispondenti a quelli di ragionevole durata del processo previsti dalla legge n. 89 del 2001). I predetti termini possono essere prorogati nel caso di giudizi particolarmente complesso o – per reati di particolare gravità.
La sola proposta del presidente Maschio modifica anche l'articolo 158 del codice penale sopprimendo il riferimento, nel computo della decorrenza del termine della prescrizione, al reato continuato. Il testo risultante dalla modifica proposta prevede, dunque, che il termine decorra dalla consumazione del reato nel caso di reato consumato, dalla cessazione dell'attività del colpevole nel caso di reato tentato e dalla cessazione della permanenza nel caso di reato permanente. Nella formulazione risultante dalla modifica non è pertanto previsto alcun riferimento al reato continuato.
Viene in tal modo ripristinato il testo vigente prima dell'entrata in vigore della citata legge n. 3 del 2019.
Ancora, la sola proposta del Presidente Maschio modifica l'articolo 159 del codice penale, prevedendo di una disposizione volta a regolare la sospensione della prescrizione nel caso di sospensione del procedimento ai sensi dell'articolo 420-quater del codice di procedura penale ovvero per mancata conoscenza della pendenza del processo da parte dell'imputato. In particolare, essa stabilisce che la durata della sospensione non può eccedere i termini previsti dall'articolo 161, secondo comma, del codice penale.
Tale disposizione prevede che salvo eccezioni l'interruzione della prescrizione non può in ogni caso comportare l'aumento di più di 1/4 del tempo necessario a prescrivere.
In tal modo viene ripristinata una disposizione che era stata abrogata dalla legge Cartabia n. 134 del 2021 che però, in sede di attuazione della medesima delega (decreto legislativo 150 del 2022) ha introdotto un comma aggiuntivo che specifica come dalla pronuncia della sentenza ai sensi dell'articolo 420-quater del codice di procedura penale il corso della prescrizione rimane sospeso fino al momento in cui è rintracciato il destinatario prevedendo che in ogni caso non può essere superato il doppio dei termini di prescrizione di cui all'articolo 157.
Sembra quindi che la norma che si intende introdurre fissa un termine diverso da quello previsto dalla norma vigente con riguardo alla durata della sospensione, che non viene novellata.
Infine, la proposta di legge del presidente Maschio ripristina all'articolo 160 del codice penale la disposizione in virtù della quale il corso della prescrizione è interrotto dalla sentenza di condanna o dal decreto di condanna, anch'esso previgente alla riforma dell'istituto della prescrizione avvenuta con la legge n. 3 del 2019.
Enrico COSTA (A-IV-RE), relatore, precisa che le due proposte in gran parte sovrapponibili si differenziano in ragione di alcuni contenuti ulteriori della proposta del Presidente Maschio. Pur ritenendoli condivisibili, ritiene che la strada maestra debba essere quella della reintroduzione della disciplina sostanziale della prescrizione, istituto particolarmente importante in quanto posto a tutela di princìpi costituzionali che la legge n. 3 del 2019 ha leso. Ricorda, a tal proposito, che tale posizione è stata esplicitata in un ordine del giorno a sua firma, approvato dall'Assemblea lo scorso 28 dicembre.
Evidenzia che la sua proposta di legge mira a reintrodurre la disciplina posta dalla cosiddetta «riforma Orlando», su cui pure a suo tempo era scettico, in quanto aumenta i tempi della prescrizione per ciascun grado di giudizio. In quella occasione aveva peraltro evidenziato come la preoccupazione in ordine alla eccessiva durata del giudizio di primo e di secondo grado fosse infondata, in quanto i dati dimostrano come la maggior parte delle prescrizioni maturi nella fase delle indagini preliminari, circostanza che smentisce anche il luogo comune secondo cui essa è addebitabile ai comportamenti dilatori delle difese e non invece ad un quadro di inefficienza complessiva del sistema penale. Richiama il dibattito svolto nella seduta Pag. 31odierna con riguardo all'ipotesi di abolizione del reato di abuso d'ufficio, che i rappresentanti del Movimento 5 Stelle contestano in quanto ritengono che occorra attendere la sperimentazione della riforma intervenuta nel 2020. Si chiede perché il medesimo ragionamento non sia stato svolto da quella forza politica in occasione della riforma della prescrizione da loro voluta nel 2019, nonostante la disciplina fosse solo poco tempo prima modificata dal Ministro Orlando.
Ciro MASCHIO, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.
Modifiche al codice penale e altre disposizioni in materia di illeciti agro-alimentari.
C. 823 Cafiero De Raho e C. 1004 Cerreto.
(Esame e rinvio).
La Commissione inizia l'esame del provvedimento.
Ciro MASCHIO, presidente, invita i relatori, on. Cafiero De Raho e Varchi, ad illustrare il provvedimento all'ordine del giorno.
Federico CAFIERO DE RAHO (M5S), anche a nome della relatrice Varchi, introduco l'esame delle abbinate proposte di legge Cafiero De Raho C. 823 e Cerreto C. 1004, recanti Modifiche al codice penale e altre disposizioni in materia di illeciti agro-alimentari.
Entrambe le proposte di legge riprendono, seppur con alcune differenze, l'iter legislativo del disegno di legge C. 2427, recante nuove norme in materia di illeciti agro-alimentari, interrotto nella XVIII legislatura, che traeva origine dal testo formulato dalla Commissione per l'elaborazione di proposte di intervento sulla riforma dei reati in materia agroalimentare istituita presso l'ufficio legislativo del Ministero della giustizia con decreto del Ministro della giustizia 20 aprile 2015 e presieduta dal dottor Gian Carlo Caselli, aggiornandolo in alcune parti per esigenze di coerenza sistemica nonché allo scopo di tenere conto delle osservazioni emerse nel corso della successiva fase istruttoria, anche in conseguenza dell'attività di concerto con altre amministrazioni.
Per una migliore chiarezza espositiva, pertanto, la presente relazione illustrerà dapprima i contenuti della proposta C. 823 Cafiero De Raho, soffermandosi quindi sulle parti diverse presenti nella proposta C. 1004 Cerreto. Si rinvia quindi alla documentazione predisposta dagli uffici per una analisi dettagliata dell'ampio contenuto dei testi, entrambi composti da 13 articoli, richiamandone in questa sede sinteticamente i contenuti.
Venendo quindi contenuto della proposta di legge C. 823, l'articolo 1 interviene sul Titolo VI del libro II del codice penale, dedicato ai delitti contro l'incolumità pubblica per finalizzare le ipotesi delittuose del Titolo VI non solo alla tutela dell'incolumità pubblica, ma anche alla tutela della salute pubblica. A tal fine, la proposta in esame, alla lettera a) del comma 1, sostituisce la rubrica del Titolo VI: Dei delitti contro l'incolumità e la salute pubblica.
Inoltre, alle lettere b) e c), la proposta di legge abbandona la distinzione tra i mezzi di realizzazione dell'illecito – violenza e frode – che attualmente distingue il capo I dal capo II del Titolo VI, sostituendola con la distinzione tra fattispecie di comune pericolo che attentano all'incolumità pubblica (capo I) e fattispecie di comune pericolo che attentano alla salute pubblica (capo II). Alla salute pubblica sono ricondotte le fattispecie che attentano alla sicurezza delle acque, degli alimenti e dei medicinali. A tale fine sono sostituite le rubriche dei Capi I e II eliminando ogni riferimento a violenza e frode.
Il Capo I non è oggetto di modifiche ulteriori rispetto alla sostituzione della rubrica.
Rilevanti sono invece le modifiche al Capo II, nel quale restano inalterate le sole fattispecie di epidemia (articolo 438 del codice penale), di commercio o somministrazione di medicinali guasti (articoloPag. 32 443 del codice penale) e di somministrazione di medicinali in modo pericoloso per la salute pubblica (articolo 445 del codice penale).
La lettera d) sostituisce l'articolo 439 del codice penale relativo all'avvelenamento di acque o sostanze alimentari e la lettera e) sostituisce l'articolo 440 del codice penale, relativo al delitto di adulterazione o contraffazione di sostanze alimentari.
In particolare, la riforma equipara i medicinali alle acque destinate all'alimentazione e agli alimenti, elimina l'inciso che prevede l'applicabilità della fattispecie in relazione a condotte che precedono l'attingimento o la distribuzione per il consumo delle sostanze e modifica le condotte che integrano il delitto.
Mantenendo le ipotesi di adulterazione e corruzione, il nuovo articolo 440 sostituisce la condotta di contraffazione con quella di contaminazione. Il comma secondo, che attualmente punisce la contraffazione, in modo pericoloso alla salute pubblica, di sostanze alimentari destinate al commercio, è soppresso. Mentre non è modificata la pena la pena della reclusione da 3 a 10 anni.
Inoltre, alla medesima pena soggiace, ai sensi del nuovo secondo comma dell'articolo 440, colui che, nell'ambito di un'attività imprenditoriale, produce, tratta o compone alimenti, medicinali o acque destinate all'alimentazione, in violazione delle leggi o dei regolamenti in materia di sicurezza alimentare o dei medicinali, o comunque inadatti al consumo umano o nocivi, rendendoli pericolosi per la salute pubblica.
Tale disposizione va letta in combinato con il nuovo articolo 445-ter del codice penale che specifica che un alimento va considerato adulterato o trattato in violazione delle leggi e dei regolamenti anche quando le condotte dell'articolo 440 «sono poste in essere tramite la somministrazione all'animale vivo o l'utilizzazione in relazione al vegetale prima della raccolta di sostanze vietate o in quantità eccedenti quelle consentite» e che un alimento è inadatto al consumo umano «quando è putrefatto, deteriorato, decomposto o contaminato».
La lettera f) inserisce nel capo II tre nuovi delitti. La prima fattispecie riguarda l'importazione, esportazione, commercio, trasporto, vendita o distribuzione di alimenti, medicinali o acque pericolosi (articolo 440-bis, punita con la reclusione da 2 a 8 anni). La seconda l'omesso ritiro di alimenti, medicinali o acque pericolosi (articolo 440-ter, punita con la reclusione da sei mesi a 3 anni). Infine, il terzo delitto introdotto ex novo punisce mediante informazioni commerciali false o incomplete riguardanti alimenti, acque o medicinali pregiudica la sicurezza del loro consumo con pericolo per la salute pubblica (articolo 440-quater, punito con la reclusione da 1 a 4 anni).
La lettera g) modifica la fattispecie di adulterazione o contraffazione di altre cose in danno della pubblica salute, prevista dall'articolo 441 del codice penale, prevedendo una specifica pena (reclusione da 1 a 5 anni o multa non inferiore a 309 euro) per l'imprenditore che, senza aver concorso all'adulterazione o contraffazione, commercializza cose adulterate o contraffatte.
La lettera h) introduce il nuovo articolo 445-bis volto a prevedere il delitto di disastro sanitario, punito con la reclusione da 6 a 18 anni. La fattispecie ricorre quando dai fatti di cui ai citati articoli 440, 440-bis, 440-ter, 440-quater, 441, nonché dai fatti di cui agli articoli 443 (Commercio o somministrazione di medicinali guasti) e 445 (Somministrazione di medicinali in modo pericoloso per la salute pubblica) derivano per colpa la lesione grave o gravissima o la morte di 3 o più persone nonché il pericolo grave e diffuso di analoghi eventi ai danni di altre persone.
La medesima lettera h), inoltre introduce il già citato articolo 445-ter, rubricato Disposizioni comuni, che inserisce una serie di previsioni volte a chiarire l'ambito applicativo dei delitti di comune pericolo contro la salute pubblica e la sicurezza delle acque, degli alimenti e dei medicinali (nuova rubrica del Capo II).Pag. 33
La lettera i) apporta modifiche di coordinamento all'articolo 446 del codice penale, relativo alla confisca. La riforma elimina il riferimento al delitto di cui all'articolo 442 – che è abrogato – ed inserisce invece la confisca obbligatoria quando derivino lesioni gravi o gravissime o la morte dai delitti di cui ai citati articoli 440-bis e 440-ter del codice penale.
La lettera l) modifica l'articolo 448 del codice, che chiude il Capo II, per coordinare il catalogo dei delitti che comportano, in caso di condanna, l'interdizione dal commercio e dagli uffici direttivi delle persone giuridiche, con le abrogazioni e le novità introdotte dal provvedimento.
In fine, la lettera m) modifica l'articolo 452 del codice penale che, all'interno del Capo III, relativo ai delitti colposi di comune pericolo, punisce i delitti colposi contro la salute pubblica.
Per quanto riguarda le ipotesi colpose di epidemia e di avvelenamento di acque o alimenti (articolo 452, primo comma) la riforma prevede un aumento delle pene (dalla reclusione da 1 a 5 anni, alla reclusione da 3 a 8 anni). Tutte le diverse ipotesi di avvelenamento colposo di acque o alimenti (articolo 439, primo comma), attualmente punite con la reclusione da 6 mesi a 3 anni, vengono punite con la reclusione da 2 a 6 anni.
La riforma, inoltre, coordina il catalogo dei reati contro la salute pubblica che possono essere puniti a titolo di colpa.
L'articolo 2 apporta alcune modifiche al codice penale, volte alla ridefinizione del sistema sanzionatorio contro le frodi alimentari, intervenendo sia sulla sfera applicativa delle fattispecie penali – al fine di ricomprendere anche attività illecite che attualmente non risultano punibili – sia sul piano edittale.
In sintesi, l'articolo integra la rubrica del Titolo VIII – attualmente dedicato ai delitti contro l'economia pubblica, l'industria e il commercio – prevedendo l'espresso richiamo al patrimonio agroalimentare (lettera a)).
Inoltre, crea il nuovo Capo II bis, specificamente dedicato ai delitti contro il patrimonio agroalimentare (lettera b)), all'interno del quale la lettera d) colloca il nuovo reato di agropirateria (articolo 517-quater.1) e la lettera e) i nuovi reati di frode in commercio di alimenti (articolo 517-sexies), frode in commercio di alimenti con segni mendaci (517-septies) nonché la disciplina delle circostanze aggravanti relative a tali ultimi due delitti (517-octies).
La lettera c) inasprisce il trattamento sanzionatorio della contraffazione dei segni di denominazione protetta e indicazione geografica dei prodotti agro-alimentari tramite alcune modifiche dell'articolo 517-quater. (reclusione da 1 a 4 anni la multa da 10.000 a 50.000 euro).
Si modifica inoltre la rubrica del Capo III del titolo VIII del libro secondo, per dedicarla alle «Disposizioni comuni ai capi precedenti», concernenti le pene accessorie, comuni sia ai delitti contro l'economia pubblica (Capo I) che delitti contro l'industria e il commercio (Capo II) (lettera f)). Inoltre è novellato l'articolo 518 del codice penale per estendere la sanzione accessoria della pubblicazione della sentenza già prevista per alcuni specifici delitti contenuti nei Capi I, II e II bis del Titolo VIII del codice penale anche a quelli di cui agli articoli 517-quater, 517-quater.1, 517-sexies e 517-septies, ovvero per i reati di cui agli articoli 416 e 416-bis, se l'associazione è diretta alla commissione dei delitti previsti dal capo II-bis (lettera g)). Infine, si introduce, nel Capo III dedicato alle pene accessorie comuni ai Capi precedenti, il nuovo articolo 518-bis in materia di sanzioni interdittive o sospensive e il nuovo articolo 518-ter in materia di confisca obbligatoria o per equivalente (lettera h)).
L'articolo 3, intervenendo sul primo comma dell'articolo 240-bis del codice penale, integra il catalogo dei delitti per il quale il codice prevede la cosiddetta «confisca allargata», aggiungendovi le citate fattispecie di cui agli articoli 517-sexies e 517-septies del codice penale.
L'articolo 4 apporta le modifiche necessarie ad armonizzare il codice di procedura penale e le relative norme di attuazione,Pag. 34 di coordinamento e transitorie alla riforma dei reati agroalimentari.
In particolare, il comma 1 reca le modifiche al codice di procedura penale, in materia di indagini relative ai reati agroalimentari. Il primo intervento (lettera a)) riguarda l'articolo 266 del codice di procedura penale che concerne i limiti di ammissibilità delle intercettazioni telefoniche o di altre forme di telecomunicazione, – ed è dovuto a motivi di coordinamento con gli articoli 2 e 12 della proposta di legge in esame, che prevedono, rispettivamente, l'introduzione dei reati di frode in commercio di alimenti e di commercio di alimenti con segni mendaci (articoli 517-sexies e 517-septies del codice penale) e l'abrogazione dell'articolo 516 del codice penale.
Con la seconda modifica (lettera b)), che interviene sul comma 2 dell'articolo 354 del codice di procedura penale, viene introdotta la possibilità di effettuare prelievi di campioni rappresentativi in sede di accertamento urgente sullo stato dei luoghi e delle cose. Presupposto necessario per il prelievo dei campioni da parte degli ufficiali e degli agenti di polizia giudiziaria, in una fase in cui il pubblico ministero non ha ancora assunto la direzione delle indagini o, comunque, non può intervenire tempestivamente, è l'esistenza di un pericolo di alterazione dei luoghi o di dispersione o mutamento di tracce e cose.
La terza modifica (lettera c)) riguarda il comma 2 dell'articolo 392 del codice di procedura penale e prevede un'ipotesi di anticipazione della prova peritale consistente nell'analisi di alimenti, ancorché non deperibili, nei casi di sequestro disposto nella fase delle indagini preliminari (non solo probatorio ma anche preventivo).
Il comma 2 dell'articolo 4 interviene sulle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale. L'intervento principale (comma 2, lettera a)) riguarda l'introduzione dell'articolo 86-quater, che prevede la destinazione a scopi benefici degli alimenti confiscati. Alla lettera b) del comma 2 dell'articolo 4 della proposta in esame viene modificato anche l'articolo 132-bis delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, con l'inserimento dei procedimenti riguardanti i delitti contro la salute pubblica e la sicurezza degli alimenti nell'elenco di quelli che hanno priorità assoluta nella formazione di ruoli di udienza e nella trattazione dei processi, subito dopo i processi relativi alla violazione di norme sulla prevenzione degli infortuni e l'igiene sul lavoro e quelli in materia di circolazione stradale e prima dei delitti previsti dal testo unico delle disposizioni sull'immigrazione. La lettera c) del medesimo comma 2 modifica l'articolo 223 delle citate norme di attuazione, prevedendo che in tutti i casi in cui vengano effettuate analisi non ripetibili, l'interessato debba essere avvertito, al fine di consentirgli di partecipare direttamente o tramite una persona di sua fiducia, anche con l'assistenza di un consulente tecnico.
L'articolo 5 modifica la disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche (decreto legislativo n. 231 del 2001), attraverso la previsione di uno specifico modello organizzativo di gestione e controllo finalizzato alla prevenzione dei reati agroalimentari e l'integrazione del catalogo dei cosiddetti «reati presupposto». In particolare, nel decreto legislativo n. 231 del 2001 è introdotto l'articolo 6-bis, concernente i modelli di organizzazione delle impresa in campo alimentare, che prevede l'adozione di un modello di organizzazione e gestione aziendale per tutti gli enti che operano in campo agro-alimentare, secondo la definizione ivi richiamata, anche tenendo conto delle differenze dovute alla natura e alla dimensione dell'impresa nonché al tipo di attività da essa svolta, prevedendo alcune semplificazioni alla struttura del modello organizzativo a favore delle micro, piccole e medie imprese che operano nel settore agro-alimentare.
Il medesimo articolo 5, inoltre, prevede l'introduzione – nel catalogo dei reati presupposto che fanno insorgere una responsabilità dell'ente – dei reati agroalimentari risultanti dalla riforma del codice penale ad opera del disegno di legge in esame. A tal fine viene operato lo «spacchettamento» del vigente articolo 25-bis.1 del Pag. 35citato decreto legislativo in tre differenti disposizioni, aventi a oggetto: i delitti contro l'industria e il commercio (articolo 25-bis.1); le frodi in commercio di prodotti alimentari (articolo 25-bis.2); i delitti contro la salute pubblica (articolo 25-bis.3). In tal modo sono ricompresi nella sistematica della responsabilità da reato sia le fattispecie poste a tutela del mercato dei prodotti agroalimentari che quelle a tutela della salute pubblica. La commissione di tali delitti è punita non solo con sanzioni di natura pecuniaria, ma comporta in ogni caso anche l'interdizione dall'esercizio dell'attività.
L'articolo 6 apporta modifiche alla citata legge n. 283 del 1962 che contiene la disciplina principale in tema di produzione e vendita delle sostanze alimentari e delle bevande e degli illeciti ad esse connessi. Nel suo complesso, l'intervento è teso a rafforzare il sistema di prevenzione e contrasto di fenomeni illeciti in campo agroalimentare, includendovi talune fattispecie al momento prive di tutela giuridica, ma che possono rivelarsi propedeutiche al manifestarsi di condotte lesive della salute pubblica penalmente rilevanti.
La lettera a) inserisce l'articolo 1-bis, che disciplina la delega di funzioni da parte del titolare di un'impresa alimentare, per facilitare l'individuazione del soggetto penalmente responsabile degli illeciti in campo alimentare nell'ambito dell'organizzazione aziendale.
La lettera b), sostituendo l'articolo 5 della legge n. 283 del 1962, intende rafforzare il presidio giuridico posto a tutela della sicurezza degli alimenti (comprese acque e bevande), intesa come ragionevole certezza del loro essere adatti al consumo umano, introducendo un reato volto a sanzionare una condotta che viene ritenuta di per sé pericolosa, anche se non ancora idonea a concretizzare un pericolo per la salute pubblica, come avviene invece nella fattispecie sanzionata dall'articolo 440-bis del codice penale (importazione, esportazione, commercio, trasporto, vendita e distribuzione di alimenti, medicinali o acque pericolosi), rispetto alla quale si pone in un rapporto di minore gravità. Si tratta quindi di un reato di pericolo astratto, le cui condotte caratteristiche possono comunque rivelarsi sintomatiche di situazioni suscettibili di evolvere nel pericolo concreto di cui all'articolo 440-bis del codice penale. Il reato di cui al nuovo articolo 5 della legge n. 283 del 1962 può verificarsi esclusivamente nell'ambito di un'attività d'impresa, in una pluralità di fasi analiticamente elencate nel corso delle quali possono essere poste in atto una serie di attività da cui consegue la nocività dell'alimento o il suo essere inadatto al consumo umano. Il reato è punito con l'arresto da sei mesi a due anni se la condotta è di natura colposa, e sono previste le relative circostanze aggravanti e attenuanti.
La lettera c), inserendo due nuovi articoli 5-bis e 5-ter dopo l'articolo 5 della legge n. 283 del 1962, introduce due nuovi illeciti amministrativi, volte a garantire la genuinità degli alimenti e a prevenirne l'adulterazione, sono punite con una sanzione amministrativa pecuniaria che va da 1.500 a 15.000 euro, ovvero da 15.000 a 75.000 euro nei casi di particolare gravità in relazione alla quantità di prodotto.
L'articolo 5-bis riguarda specificamente i casi di violazione di disposizioni attuative del principio di precauzione in materia alimentare adottate dalle autorità dell'Unione europea o nazionali, puniti con sanzione amministrativa pecuniaria da 1.500 a 15.000 euro, ovvero da 15.000 a 75.000 euro quando la violazione è connotata da particolare gravità in relazione alla quantità di prodotto interessata.
L'articolo 5-ter punisce invece chiunque, nell'ambito di un'attività di impresa e in una qualsiasi delle fasi di produzione, trasporto o commercializzazione ivi indicate tratti alimenti che siano stati privati, anche in parte, dei propri elementi nutritivi o siano stati mescolati a sostanze di qualità inferiore o comunque abbiano una composizione non conforme alle norme vigenti ovvero alimenti in cattivo stato di conservazione, con cariche microbiche superiori ai limiti consentiti, insudiciati o invasi da parassiti. Tali fattispecie sono dunque entrambe.Pag. 36
Infine, come norma di chiusura del sistema sanzionatorio degli illeciti agroalimentari, il comma 4 dell'articolo 5-ter prevede una sanzione amministrativa da 50 a 500 euro anche per l'importazione di alimenti in cattivo stato di conservazione, insudiciati o invasi da parassiti che avvenga al di fuori di un'attività di impresa.
La lettera d) sostituisce gli articoli 12-ter e 12-quater nella legge n. 263 del 1962, che stabiliscono le modalità di estinzione dei reati in materia agroalimentare, introdotti dal decreto legislativo n. 150 del 2022 (cosiddetta «riforma Cartabia») e in vigore dal 30 dicembre 2022. Entrambi gli articoli istituiscono una forma di oblazione specifica riferita alle contravvenzioni in materia di alimenti, sicurezza, tracciabilità e igiene alimentare, per le quali sia prevista la pena dell'ammenda, anche se alternativa a quella dell'arresto, nel caso dell'articolo 12-ter ovvero la pena dell'arresto nel caso dell'articolo 12-quater. Per poter accedere all'oblazione è richiesto che la consumazione del reato sia dovuta ad eventi legati ad un ambito produttivo, organizzativo, commerciale o più genericamente lavorativo che possano essere neutralizzati o rimossi.
In particolare, l'articolo 12-ter disciplina il procedimento per l'estinzione del reato, incentrato sulla prescrizione imposta dall'organo accertatore al contravventore, il quale è chiamato a regolarizzare la situazione di illiceità entro un termine non eccedente il periodo di tempo tecnicamente necessario, e comunque non superiore a sei mesi. Con la medesima prescrizione l'organo accertatore può imporre specifiche misure atte a far cessare situazioni di potenziale pericolo ovvero la prosecuzione di attività potenzialmente pericolose.
L'articolo 12-quater riguarda invece le contravvenzioni di maggiore gravità, punite con la pena dell'arresto. In questo caso il procedimento giudiziario non viene sostituito da una procedura amministrativa ed è il giudice, su richiesta dell'imputato, a determinare, secondo i criteri di cui all'articolo 135 del codice penale, l'ammontare della somma che il contravventore è tenuto a pagare, in sostituzione di una pena dell'arresto irrogata fino al limite di due anni. Per essere ammessi al pagamento di una somma in sostituzione di una pena detentiva è necessario che siano state preventivamente eliminate le fonti di rischio da cui è derivata la consumazione del reato. Il reato si estingue in via definitiva se l'imputato ha adempiuto al pagamento e non ha commesso ulteriori reati in materia di alimenti, sicurezza, tracciabilità e igiene alimentare quando dal passaggio in giudicato della sentenza siano decorsi tre anni.
Da ultimo, la lettera e), prevede l'abrogazione degli articoli da 12-quinquies a 12-novies della legge n. 283 del 1962 (anche essi introdotti dalla riforma Cartabia) che concernono: la prestazione di lavoro di pubblica utilità in alternativa al pagamento in sede amministrativa (12-quinquies); notizie di reato non pervenute dall'organo accertatore, delle quali il pm deve dare comunicazione all'organo accertatore ai fini degli adempimenti di cui agli articoli 12-ter e 12-quater (12-sexies); la sospensione del procedimento penale (12-septies); estinzione del reato e richiesta di archiviazione qualora il contravventore adempie alle prescrizioni impartite dall'organo accertatore o dalla polizia giudiziaria e provveda al pagamento (12-octies); l'adempimento tardivo della prescrizione (12-novies).
L'articolo 7 della proposta di legge modifica l'articolo 9 della legge n. 146 del 2006, di «Ratifica ed esecuzione della Convenzione e dei Protocolli delle Nazioni Unite contro il crimine organizzato transazionale», in materia di operazioni sotto copertura, ampliando, il catalogo delle fattispecie per cui tale speciale strumento investigativo è consentito, con l'inclusione delle condotte di cui agli articoli 517-quater (Contraffazione dei segni di indicazione geografica e di denominazione protetta dei prodotti agro-alimentari), 517-quater.1 (Agropirateria) e 517-septies. (Commercio di alimenti con segni mendaci) del codice penale, introdotti dall'articolo 2.
L'articolo 8, intervenendo sull'articolo 2 del decreto legislativo n. 190 del 2006 (recante la disciplina sanzionatoria per le violazioni del regolamento (CE) n. 178/2002 che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'AutoritàPag. 37 europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel settore della sicurezza alimentare), punisce a titolo di contravvenzione con l'ammenda da 600 a 6.000 euro (e non più come illecito amministrativo) la condotta degli operatori del settore alimentare e dei mangimi che impediscono, ostacolano o comunque non consentono agli organi di controllo la ricostruzione della rintracciabilità degli alimenti di cui all'articolo 18 del Regolamento (CE) n. 178/2002.
L'articolo 9, per coordinamento con la riforma introdotta dalla proposta di legge, esclude gli alimenti dall'ambito di applicazione della disciplina a tutela della qualità, origine e provenienza dei prodotti, prevista dai commi 49 e 49-bis dell'articolo 4 (Finanziamento agli investimenti) della legge finanziaria 2004 (legge n. 350 del 2003).
L'articolo 10 incide sull'articolo 16 della legge n. 99 del 2009 (Disposizioni per lo sviluppo e l'internazionalizzazione delle imprese, nonché in materia di energia), estendendo, ai fini della destinazione di beni sequestrati o confiscati, la disciplina ivi prevista in ordine alla destinazione di tali beni trovi applicazione anche ai delitti di frode agro-alimentare di cui ai nuovi articoli 517-quater.1 (Agropirateria), 517-sexies (Frode nel commercio di alimenti), 517-septies (Commercio di alimenti con segni mendaci).
L'articolo 11, oltre ad intervenire in materia di classificazione degli oli di oliva e di sansa di oliva, disciplina, anche sul piano sanzionatorio, i divieti e gli obblighi a carico degli operatori ai fini della vendita o della messa in commercio per il consumo o della detenzione per uso alimentare dei suddetti olii, introducendo tre nuovi articoli (articoli da 1-bis a 1-quater) nel decreto legislativo 103 del 2016 (Disposizioni sanzionatorie per la violazione del regolamento (UE) n. 29/2012 relativo alle norme di commercializzazione dell'olio di oliva e del regolamento (CEE) n. 2568/91 relativo alle caratteristiche degli oli di oliva e degli oli di sansa d'oliva, nonché ai metodi ad essi attinenti).
In fine, gli articoli 12 e 13 contengono le abrogazioni, le norme transitorie nonché la clausola di invarianza finanziaria.
Per quanto attiene al contenuto della proposta di legge Cerreto C. 1004, si evidenzia preliminarmente che gli articoli 3, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13 sono identici ai corrispondenti articoli della proposta di legge C. 823 e che i restanti articoli disciplinano comunque la medesima materia, seppure con alcune limitate differenze che di seguito vengono sinteticamente descritte.
Con riferimento all'articolo 1, si rileva, preliminarmente che la lettera e) del comma 1, analogamente alla medesima lettera della proposta di legge C. 823, sostituisce l'articolo 440 del codice penale, relativo al delitto di adulterazione o contraffazione di sostanze alimentari, differenziandosi tuttavia laddove, anziché equiparare i medicinali alle acque o agli alimenti, mantiene la circostanza aggravante prevista dal vigente terzo comma dell'articolo 440 del codice penale qualora la contaminazione, adulterazione o corruzione riguardi medicinali.
La lettera f) – analogamente alla corrispondente lettera f) del comma 1 dell'articolo 1 della proposta C. 823 – introduce il reato di omesso ritiro di alimenti, medicinali o acque pericolosi di cui all'articolo 440-ter del codice penale, estendendone però l'ambito soggettivo della fattispecie penale anche all'operatore del settore farmaceutico.
La lettera l) modifica, al pari della corrispondente lettera della proposta di legge dell'onorevole Cafiero De Raho, l'articolo 448 del codice penale, in materia di pene accessorie. In proposito, si rileva che, la proposta C. 823 inserisce un terzo comma per disciplinare la pena accessoria del divieto di ottenere autorizzazioni, concessioni o analoghi titoli abilitativi allo svolgimento di attività imprenditoriali, nonché contributi o finanziamenti pubblici per lo svolgimento di tali attività, in caso di condanna per i reati ivi indicati. La disposizione, per come formulata, vieta l'emissione di nuovi titoli abilitativi allo svolgimento delle attività imprenditoriali, senza prevedere che la condanna comporti la revoca di autorizzazioni già concesse.Pag. 38
Inoltre, per quanto riguarda il catalogo dei reati la cui condanna comporta l'interdizione dal commercio (secondo comma) e il divieto di nuove autorizzazioni o finanziamenti (terzo comma) si rileva che l'omesso ritiro di alimenti, medicinali o acque pericolosi (nuovo articolo 440-ter del codice penale) comporta la pena accessoria del terzo comma ma non quella del secondo comma, mentre l'adulterazione o contraffazione di altre cose in danno della pubblica salute (articolo 441 del codice penale) comporta l'applicazione della pena accessoria dell'interdizione dal commercio (secondo comma) ma non quella del divieto di finanziamenti e autorizzazioni (terzo comma).
La medesima proposta C. 823 inserisce un quarto comma ai sensi del quale, nelle sole ipotesi di cui al terzo comma, se il giudice ritiene il fatto di particolare gravità, o se si tratta di una recidiva specifica, può disporre la chiusura da 1 a 12 mesi dello stabilimento o dell'esercizio in cui il fatto è stato commesso. Se ricorrono entrambe le condizioni (fatto grave e recidiva specifica) il giudice può disporre la revoca dei provvedimenti che consentono l'esercizio dell'attività e la chiusura definitiva dello stabilimento o dell'esercizio commerciale.
La proposta C. 1004 invece inserisce solo il terzo comma, che riproduce sostanzialmente il quarto comma della proposta C. 823 facendo riferimento ai reati di cui al secondo comma, come modificato.
La proposta C. 1004 non prevede, quindi, la pena accessoria del divieto di ottenere autorizzazioni, concessioni o analoghi titoli abilitativi, e prevede la possibilità – nei casi in cui sia prevista la pena accessoria dell'interdizione dal commercio e dagli uffici direttivi delle persone giuridiche – di disporre la chiusura temporanea, da uno a dodici mesi, dell'esercizio nei casi di particolare gravità o di recidiva specifica e, concorrendo entrambe le predette condizioni, la revoca dei provvedimenti che consentono l'esercizio dell'attività e la chiusura definitiva dello stabilimento o dell'esercizio commerciale.
Infine, entrambe le proposte, alla lettera g) modificano l'articolo 452 del codice penale prevedendo, per quanto riguarda le ipotesi colpose di epidemia e di avvelenamento di acque o alimenti (articolo 452, primo comma), seppure in misura differente, un aumento delle pene. In particolare, il reato di epidemia colposa (articolo 438 del codice penale) e il reato di avvelenamento colposo di acque o alimenti dal quale derivi la morte di alcuno (articolo 439, secondo comma), attualmente puniti con la reclusione da 1 a 5 anni, vengono puniti con la reclusione da 3 a 8 anni dall'AC 823 e da 3 a 6 anni dall'AC 1004. Tutte le diverse ipotesi di avvelenamento colposo di acque o alimenti (articolo 439, primo comma), attualmente punite con la reclusione da 6 mesi a 3 anni, vengono punite con la reclusione da 2 a 6 anni dall'AC 823 e da 1 a 4 anni dall'AC 1004.
Con riferimento all'articolo 2, si segnala che la lettera e) del comma 1, come la medesima lettera della proposta C. 823, introduce i nuovi articoli 517-sexies (Frode in commercio di alimenti) 517-septies (Commercio di alimenti con segni mendaci), nonché il nuovo articolo 517-octies che contiene la disciplina relativa alle circostanze aggravanti relative ai due suddetti reati.
Come per la proposta di legge C. 823, anche in questo caso il nuovo articolo 517-sexies, che introduce il delitto di Frode in commercio di alimenti, sostituisce quello di vendita di sostanze alimentari non genuine, di cui all'articolo 516 del codice penale, oggetto di abrogazione da parte della riforma in esame e prevede, se il fatto non è previsto come reato da altra disposizione di legge, la sanzione della reclusione da 4 mesi a 2 anni e della multa da 4.000 fino a 10.000 euro (il reato di cui all'articolo 615 del codice penale è attualmente sanzionato con la reclusione fino a 6 mesi o con la multa fino a euro 1.032) e punisce tutte le attività agricole, industriali, commerciali e d'intermediazione aventi ad oggetto alimenti che per origine, provenienza, qualità o quantità sono «sostanzialmente diversi» («diversi» per l'A.C. 823) da quelli indicati, dichiarati o pattuiti.
Per quanto attiene all'articolo 517-septies (Commercio di alimenti con segni mendaci), si evidenzia che esso reprime una Pag. 39particolare ipotesi di frode, che si contraddistingue per l'utilizzo di segni distintivi o indicazioni, anche se di carattere meramente figurativo, falsi o ingannevoli (diversi dai marchi registrati).
Le fattispecie tratteggiate dall'A.C. 823 e dall'A.C. 1004, pur essendo accomunate dalla medesima condotta, divergono circa la connotazione dell'elemento soggettivo che connota il reato:
l'A.C. 823 richiede la sussistenza di un dolo specifico, che si concretizza nella volontà di trarre in inganno il consumatore mediante l'utilizzo di segni mendaci («al fine di indurre in errore il consumatore»);
l'A.C. 1004 richiede che i segni siano di per sé idonei a trarre in inganno il consumatore («atti ad indurre in errore il consumatore»), a prescindere dall'esistenza di una specifica finalità in tal senso.
Il nuovo articolo 517-octies prevede nuove circostanze aggravanti ad effetto comune (che determinano un aumento della pena fino a un terzo), applicabili ai reati di cui agli articoli 517-sexies e 517-septies del codice penale. Si evidenzia che, rispetto alla proposta di legge C. 823, non viene contemplato l'aumento di pena nel caso di frodi realizzate simulando la produzione «biologica» senza il rispetto delle disposizioni specifiche di settore.
L'articolo 4, come il corrispondente articolo della proposta C. 823, apporta le modifiche necessarie ad armonizzare il codice di procedura penale e le relative norme di attuazione, di coordinamento e transitorie alla riforma dei reati agroalimentari, tuttavia, l'unico intervento comune ad entrambe (A.C. 823: comma 1, lettera a); A.C. 1004: comma 1, lettera b)) è quello riguardante l'articolo 266 del codice di procedura penale, concerne i limiti di ammissibilità delle intercettazioni telefoniche o di altre forme di telecomunicazione.
Infatti, mentre la proposta di legge C. 823 interviene, tramite modifiche agli articoli 354 e 392 del codice di procedura penale, sull'attività ispettiva e di prelievo dei campioni, la proposta C. 1004 (comma 1, lettera a)) interviene invece sull'articolo 246 del codice di procedura penale, inserendo il nuovo comma 2-bis, che, attraverso il rinvio all'articolo 364, comma 5, secondo periodo, del codice di procedura penale, consente al pubblico ministero, se occorre procedere ad attività di prelievo e campionamento e vi è fondato motivo di ritenere che le tracce o gli altri effetti materiali del reato possano essere alterati, di procedere ad ispezione senza darne avviso (non viene specificato quale sia il soggetto al quale sarebbe dovuto pervenire l'avviso, che viene invece omesso. Il nuovo comma dispone inoltre che le attività di prelievo e campionamento, ivi comprese quelle riguardanti il trasporto e la conservazione dei campioni, siano eseguite nel rispetto della normativa di settore vigente.
Il comma 2 dell'articolo 4 interviene sulle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale.
L'intervento principale e comune ad entrambe le proposte di legge (comma 2, lettera a)) riguarda l'introduzione dell'articolo 86-quater, che, come ricordato, prevede la destinazione a scopi benefici degli alimenti confiscati. Rispetto alla proposta C. 823, quella dell'on. Cerreto precisa che tali alimenti devono essere non contraffatti, deteriorati e in linea con i termini di scadenza.
Inoltre, a differenza della proposta di legge C. 823, la proposta C. 1004 non modifica l'articolo 132-bis, comma 1, lettera b), delle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale.
La proposta C. 1004, alla lettera c) del comma 2 dell'articolo 4, infine, oltre a recare un intervento comune di modifica del comma 1 dell'articolo 223 del codice di procedura penale – volto a disciplinare i casi di analisi irripetibili – reca un ulteriore intervento attraverso cui viene aggiunto un nuovo comma (3-bis) con il quale si stabilisce che, qualora vi sia la necessità di effettuare analisi su campioni utilizzando tecniche diverse da quelle previste dalla normativa di settore, si applicano le disposizioni di cui all'articolo 189 del codice di procedura penale.
Con riferimento all'articolo 5, si evidenzia che lo stesso, al pari dell'articolo 5 della proposta di legge C. 823, modifica la disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, attraverso l'integrazione del catalogo dei «reati presupposto» e la previsione di uno specifico modello organizzativo di gestione e controllo finalizzato alla prevenzione dei reati agroalimentari.Pag. 41
A differenza della proposta Cafiero De Raho, alla lettera a) del comma 1 dell'articolo 25-bis.3, introdotto dalla lettera c) del comma 1 dell'articolo in esame, la proposta C. 1004, include tra i delitti contro la salute pubblica per la cui commissione si applica all'ente la sanzione pecuniaria da 500 a 1000 quote e l'interdizione dall'esercizio dell'attività da uno a due anni, oltre a quello di cui all'articolo 439 del codice penale (avvelenamento di acque o di alimenti), anche quello di cui all'articolo 438 del codice penale (epidemia).
Anche nella proposta di legge C. 1004 l'articolo 6 modifica la legge n. 283 del 1962. A differenza delle modifiche introdotte dalla proposta di legge C. 823, si evidenzia che nella nuova formulazione dell'articolo 5 della citata legge n. 283, prevista dalla lettera b) del comma 1 dell'articolo in esame, non è prevista una circostanza aggravante né una circostanza attenuante.
Con riferimento al medesimo nuovo articolo 5, si segnala, altresì, che mentre la proposta di legge C. 823 prevede, se dalla commissione dei reati ivi previsti derivano per colpa la lesione grave o gravissima o la morte di tre o più persone e il pericolo grave e diffuso di analoghi eventi ai danni di altre persone (ovvero si configura il delitto di disastro sanitario di cui all'articolo 445-bis), l'applicazione della pena prevista dall'articolo 445-bis (reclusione da sei a diciotto anni), mentre il comma 4 dell'AC 1004 prevede l'applicazione di tale pena ridotta di due terzi.
La proposta di legge C. 1004, inoltre, non prevede – come invece fa il comma 6 dell'AC 823 – l'applicazione delle pene accessorie di cui all'articolo 36 (pubblicazione della sentenza penale di condanna) e 448, quarto comma (chiusura temporanea o definitiva dello stabilimento o dell'esercizio dove è stato commesso il fatto), del codice penale in tutti i casi di condanna per uno dei reati di cui all'articolo in esame, ad esclusione delle fattispecie colpose.
Relativamente al nuovo articolo 5-bis della legge n. 283 del 1962, introdotto dall'articolo 6 di entrambe le proposte di legge, si segnala che la proposta C. 1004 non prevede una specifica sanzione quando la violazione è connotata da particolare gravità in relazione alla quantità di prodotto interessata.
Per quanto concerne il nuovo articolo 5-ter,quello la proposta C. 1004 reca, in un unico comma, previsioni sostanzialmente analoghe a quelle di cui ai commi 1 e 2 dell'atto C. 823 e dunque non riproduce il comma 3 della proposta C. 823 che prevede specifiche sanzioni nei casi di particolare gravità.
Inoltre, soltanto la proposta C. 1004 reca l'inserimento nella legge n. 283 del 1962 dell'articolo 5-quater, volto a prevedere una causa di non punibilità per i reati previsti dall'articolo 5 qualora sia accertato il rispetto dei limiti, degli obblighi, delle procedure e delle misure precauzionali prescritti, finalizzati alla gestione del rischio alimentare con riferimento alla presenza di microrganismi, tossine o metaboliti.
Da ultimo, si evidenzia che mentre la proposta di legge C. 823 sostituisce gli articoli 12-ter e 12-quater e abroga gli articoli da 12-quinquies a 12-novies della legge n. 283 del 1962, che erano stati introdotti dalla riforma Cartabia, la proposta di legge C. 1004 non modifica gli articoli 12-ter e 12-quater, prevedendo comunque l'abrogazione dei successivi articoli da 12-quinquies a 12-novies.
Ciro MASCHIO, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 15.
AVVERTENZA
Il seguente punto all'ordine del giorno non è stato trattato:
UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO
DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI