ATTI DELL'UNIONE EUROPEA
Mercoledì 24 maggio 2023. — Presidenza del presidente Nazario PAGANO.
La seduta comincia alle 14.05.
Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio che definisce la politica strategica pluriennale per la gestione europea integrata delle frontiere.
COM(2023) 146 final – Annexes 1 to 2.
(Esame, ai sensi dell'articolo 127, comma 1, del regolamento, e rinvio).
La Commissione inizia l'esame del provvedimento in oggetto.
Nazario PAGANO, presidente e relatore, avverte che, come specificato anche nelle convocazioni, secondo quanto stabilito dalla Giunta per il Regolamento, i deputati possono partecipare all'odierna seduta in videoconferenza, non essendo previste votazioni.
In qualità di relatore illustra il provvedimento, evidenziando che la strategia pluriennale 2023-2027 per la gestione integrata delle frontiere esterne dell'Unione, presentata dalla Commissione europea, è un atto che, pur non avendo carattere legislativo, è stato segnalato dal Governo alle Camere, ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 234 del 2012, tra gli atti delle Istituzioni europee di particolare importanza per il nostro Paese.
Fa presente che la Strategia concerne infatti un tema tanto centrale nelle agende politiche europea e nazionale quanto delicato e controverso, soprattutto sotto il profilo delle realizzazioni concrete. La gestione dei confini esterni dell'Unione costituisce un elemento essenziale per l'esistenza e il buon funzionamento dell'Area Schengen, il grande spazio senza frontiere interne di cui il nostro Paese è parte; è il presupposto per l'effettivo sviluppo delle altre politiche comprese nello Spazio di Pag. 12Libertà, sicurezza e giustizia definito dai Trattati: quelle in materia di immigrazione, asilo, cooperazione giudiziaria e di polizia, con particolare riferimento al contrasto alla criminalità transfrontaliera e al terrorismo internazionale. Ed è, più che mai nella fase attuale, fondamentale per garantire la sicurezza dell'Unione a fronte del tentativo di alcuni Paesi terzi di utilizzare i flussi migratori come arma ibrida, per destabilizzare i nostri sistemi democratici o ricattarli per ottenere concessioni finanziarie o di altra natura.
Evidenzia come la gestione delle frontiere sia una responsabilità condivisa tra le autorità competenti degli Stati membri, da un lato, e Frontex, l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, dall'altro, che insieme formano la guardia di frontiera e costiera europea e rammenta che entro il 2027 quest'ultima, in base alla normativa vigente, comprenderà 10 mila unità, di cui 3 mila agenti di Frontex e 7 mila distaccati dagli Stati membri dell'UE.
Rileva che il funzionamento di questo sistema integrato ha registrato sinora evidenti difficoltà, come dimostrano nella loro oggettività i dati sui flussi irregolari migratori a tutti noti: nei primi 4 mesi dell'anno, secondo le stime di Frontex, sono circa 81 mila i migranti giunti illegalmente nell'UE, di cui oltre la metà, 42 mila, sono sbarcati in Italia, lungo la rotta del Mediterraneo centrale. Quest'ultimo dato sale a 46 mila arrivi, secondo le stime dell'UNHCR aggiornate al 21 maggio. E dall'inizio dell'anno sono oltre 1000 le persone morte o disperse in mare.
In questo contesto, fa presente che il documento all'esame della Commissione intende fornire un quadro comune volto a regolare le attività di tutte le autorità competenti a livello nazionale ed europeo. Quadro che è stato predisposto in esito ad un apposito ciclo politico, avviato con un documento orientativo della Commissione europea, basato a sua volta su una analisi dei rischi elaborata da Frontex, per poi proseguire con la discussione presso il Parlamento europeo e il Consiglio.
Evidenzia che la Strategia si articola in un documento principale, in cui vengono riassunti gli elementi principali della gestione integrata delle frontiere mentre la ricognizione integrale degli elementi della gestione europea integrata delle frontiere, European integrated border management (EIBM), corredati dai rispettivi orientamenti strategici e priorità politiche, è contenuta nell'allegato I.
Considera molto singolare che uno degli elementi più rilevanti per il nostro Paese, le operazioni di ricerca e soccorso per le persone in pericolo in mare, venga approfondito solo nell'allegato I e non figuri nella sintesi degli elementi principali fornita dalla Commissione europea.
Fa presente che la Strategia enuncia anzitutto cinque principi generali per la gestione delle frontiere: la già richiamata condivisione di responsabilità tra Stati membri e Unione; l'elevato livello di sicurezza interna dell'Unione, nel pieno rispetto dei diritti fondamentali e della libera circolazione delle persone all'interno dell'Unione; il controllo dell'accesso che include, tra l'altro, i controlli alle frontiere esterne e le altre misure nell'ambito dello spazio Schengen, nonché quelle relative al rimpatrio; la conoscenza situazionale completa e quasi in tempo reale per rispondere efficacemente alle minacce emergenti; un livello elevato di specializzazione e professionalità, ispirata a valori etici e principi rigorosi di integrità.
Ricorda dunque che, in coerenza con questi principi, la Strategia detta indicazioni con riferimento a cinque principali aree. La prima è appunto quella del controllo delle frontiere per il quale la Commissione considera, per un verso, indispensabili una cooperazione stretta e continua tra tutti gli attori interessati, misure operative efficaci da parte delle autorità nazionali e una maggiore presenza del corpo permanente della guardia di frontiera e costiera europea nelle zone pre-frontaliere. Per altro verso, evidenzia che secondo la Strategia è necessario il rafforzamento delle infrastrutture e delle capacità di protezione delle frontiere, dei mezzi di sorveglianza, compresa quella aerea, e delle attrezzature. Specifica attenzione riservata al sistema di sorveglianza delle frontiere marittimePag. 13 che, secondo la Commissione, deve essere in grado di rilevare, identificare e, ove necessario, rintracciare e intercettare tutte le imbarcazioni che entrano nelle acque territoriali e contribuire a garantire la protezione e il salvataggio delle vite umane in mare in qualunque condizione meteorologica, nonché a ridurre gli arrivi irregolari nell'UE.
Sottolinea che una seconda area concerne il sistema comune dell'Unione europea per i rimpatri, per il quale gli Stati membri dovrebbero richiedere e utilizzare appieno il sostegno disponibile di Frontex. Ciò in relazione a tutte le fasi del processo di rimpatrio: per organizzare operazioni di rimpatrio; per la digitalizzazione dei sistemi nazionali di gestione dei casi di rimpatrio sulla base del sistema sviluppato dall'Agenzia; per la formazione e l'impiego degli esperti in materia di rimpatrio della medesima; per la partecipazione ai servizi congiunti di reintegrazione predisposti da Frontex.
Ricorda che, contestualmente alla Strategia pluriennale all'esame della Commissione Affari costituzionali, la Commissione europea ha adottato anche una apposita raccomandazione sul riconoscimento reciproco da parte degli Stati membri delle decisioni di rimpatrio. Si tratta essenzialmente di un aggiornamento della raccomandazione vigente del 2017, che integra la strategia operativa per rimpatri più efficaci presentata dalla Commissione nello scorso gennaio. In estrema sintesi, evidenzia che la nuova raccomandazione reca indicazioni su come attuare, alla luce dell'entrata in funzione del nuovo Sistema d'informazione Schengen (SIS), l'obbligo degli Stati membri di creare una segnalazione in tale sistema ogni volta che emettono una decisione di rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare. Questa segnalazione, che può essere verificata dagli altri Stati membri, rende più agevole e rapido, nelle intenzioni della Commissione, il processo di riconoscimento reciproco delle decisioni di rimpatrio. Inoltre sono fornite apposite indicazioni sul rischio di fuga di chi è oggetto di un procedimento di rimpatrio, in modo da prevenire i movimenti secondari, nonché sulla detenzione e sulle misure alternative alla detenzione per i medesimi soggetti.
Fa presente poi che una terza area della Strategia è dedicata al rafforzamento della cooperazione con i Paesi terzi per migliorare le loro capacità nei settori del controllo di frontiera, dell'analisi dei rischi, del rimpatrio e della riammissione. Al riguardo vengono in considerazione gli accordi sullo status e gli accordi di lavoro con i Paesi extra UE, che consentono alle guardie di frontiera di Frontex di lavorare con le autorità omologhe dei Paesi terzi, contribuendo a prevenire la migrazione irregolare e a contrastare il traffico illecito e le attività criminali.
Sottolinea che la maggior parte degli accordi citati nella comunicazione riguardano Paesi terzi in aree del mondo estranee alle rotte migratorie irregolari del Mediterraneo. Ritiene quasi superfluo osservare che per gli Stati membri di primo approdo – tra i quali ovviamente l'Italia – sarebbe invece essenziale approfondire in modo prioritario le relazioni con i principali Paesi di origine e transito, sia per eliminare le cause profonde della migrazione, sia per migliorare le attività di contrasto alle reti del traffico di migranti, sia infine per rafforzare il sistema dei rimpatri dei migranti irregolari.
Rileva che una quarta area attiene all'aumento della cooperazione e dello scambio di informazioni tra le autorità competenti a livello nazionale e quelle dell'UE, con particolare riguardo a Frontex, all'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto (Europol), all'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo (EUAA) e all'Agenzia dell'Unione europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (EU-LISA). Evidenzia che la Commissione considera prioritario il monitoraggio accurato e coerente del movimento di passeggeri e merci verso o attraverso l'UE, anche mediante attività di intelligence, basate sulla valutazione dei rischi). In particolare, la Commissione chiede agli Stati membri di garantire l'attuazione dei nuovi e rinnovati sistemi di informazione Pag. 14dell'UE per le frontiere e la sicurezza: tra gli altri, il SIS – Sistema di informazione Schengen e il VIS – sistema informatizzato di condivisione di dati relativi ai visti d'ingresso nello Spazio Schengen.
Infine, fa presente che una quinta area della Strategia concerne gli strumenti finanziari previsti dal bilancio dell'UE in questo settore, in particolare lo strumento di sostegno finanziario per la gestione delle frontiere e la politica dei visti (BMVI) e il Fondo Asilo, migrazione e integrazione (AMIF). Il primo ammonta complessivamente a 5,241 miliardi di euro in sette anni, cui si aggiungono ulteriori 1,141 miliardi di euro. Il secondo, sempre per il periodo 2021-2027, ha una dotazione complessiva di 9,88 miliardi di euro. La mobilitazione dei fondi europei viene considerata dalla Commissione europea cruciale soprattutto ai fini del miglioramento delle capacità e delle infrastrutture nazionali di controllo di frontiera e dei mezzi di sorveglianza.
A questo riguardo, rammenta che nella Strategia viene richiamato anche il sostegno ai Paesi terzi che può essere fornito attraverso lo Strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale, dotato di 79,462 miliardi di euro e lo strumento di assistenza preadesione con stanziamenti complessivi pari a 14,162 miliardi di euro. La Strategia ribadisce infine che tutte le azioni dei soggetti nazionali e dell'UE nell'ambito della guardia di frontiera e costiera europea dovrebbero svolgersi, anche nei Paesi terzi, nel pieno rispetto del pertinente diritto dell'UE, ivi compresa la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, e del diritto internazionale pertinente, con particolare riguardo al principio di non respingimento. Al riguardo ricorda che la Commissione europea ha già proposto l'introduzione di meccanismi nazionali di monitoraggio nell'ambito delle procedure di screening alle frontiere esterne, misura tuttora in corso di esame legislativo nell'ambito delle proposte del Nuovo patto sulla migrazione e l'asilo.
Evidenzia infine che nelle parti conclusive della comunicazione, la Commissione europea illustra anche i principali passi successivi alla Strategia pluriennale. Tra questi rientra anzitutto una nuova strategia tecnica e operativa, che dovrebbe essere adottata dal consiglio di amministrazione di Frontex entro sei mesi dall'adozione della comunicazione in esame. In secondo luogo, l'allineamento da parte degli Stati membri delle rispettive strategie nazionali per l'EIBM entro 12 mesi dall'adozione della comunicazione in esame. In terzo luogo la Commissione include molto opportunamente tra gli strumenti per rendere più efficace il seguito della strategia anche la cooperazione interparlamentare prevista dall'articolo 112 del Regolamento sulla guardia di frontiera e costiera europea. In particolare, per garantire che le funzioni di controllo da parte del Parlamento europeo su Frontex e dei Parlamenti nazionali sulle rispettive autorità nazionali competenti siano esercitate efficacemente, il Parlamento europeo e i Parlamenti nazionali possono cooperare mediante riunioni interparlamentari cui possono essere invitati a partecipare il direttore esecutivo e il presidente del consiglio di amministrazione di Frontex.
Conclude osservando che l'esame della Strategia presenta per la Commissione Affari costituzionali una duplice importante opportunità. Per un verso, è l'occasione per assicurare il tempestivo coinvolgimento del Parlamento nella definizione della strategia nazionale in materia di gestione delle frontiere esterne. Per altro verso, esso è una base preziosa per operare una valutazione approfondita e concreta, avulsa da pregiudiziali ideologiche, dell'approccio e degli strumenti con i quali a livello europeo viene attuato il principio della responsabilità condivisa tra l'Unione e le autorità competenti degli Stati membri. E per prospettare conseguentemente le opportune modifiche nel quadro legislativo come nella sua attuazione.
Propone pertanto di svolgere nel prosieguo dell'esame del documento un breve ciclo di audizioni di rappresentanti del Governo e di altre istituzioni nazionali ed europee, con particolare riguardo alle agenzie Frontex, Europol e EUAA, nonché di Pag. 15esperti ed organizzazioni non governative direttamente interessate.
Nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 14.20.
UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO
DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI
Mercoledì 24 maggio 2023.
L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 14.20 alle 14.25.
COMITATO PERMANENTE PER I PARERI
Mercoledì 24 maggio 2023. — Presidenza del presidente Luca SBARDELLA.
La seduta comincia alle 15.45.
Disposizioni in materia di ordinamento delle professioni pedagogiche ed educative e istituzione dei relativi albi professionali.
Testo unificato C. 596 D'Orso, C. 659 Varchi, C. 952 Patriarca e C. 991 Manzi.
(Parere alla VII Commissione).
(Esame e conclusione – Parere favorevole).
Il Comitato inizia l'esame del testo unificato trasmesso.
Luca SBARDELLA, presidente e relatore, fa presente che il testo unificato delle proposte di legge, C. 596 D'Orso, C. 659 Varchi, C. 952 Patriarca e C. 991 Manzi, come modificato dalle proposte emendative approvate, reca «Disposizioni in materia di ordinamento delle professioni pedagogiche ed educative e istituzione dei relativi albi professionali».
Quanto al contenuto del testo unificato, ricorda che l'articolo 1 definisce la figura del pedagogista, qualificandolo come lo specialista di livello apicale dei processi educativi con funzioni di coordinamento, consulenza e supervisione pedagogica per la progettazione, la gestione, la verifica e la valutazione di interventi in campo pedagogico, educativo e formativo rivolti alla persona, alla coppia, alla famiglia, al gruppo, agli organismi sociali e alla comunità in generale. La relativa professione può essere esercitata in forma autonoma o con rapporto di lavoro subordinato.
L'articolo 2 definisce i requisiti per l'esercizio dell'attività di pedagogista, indicando i titoli di studio necessari e le lauree direttamente abilitanti; la disposizione precisa altresì che la professione può essere svolta anche da docenti universitari che insegnino o abbiano insegnato discipline pedagogiche nelle università o in enti pubblici italiani o stranieri. Prevede anche che l'abilitazione all'esercizio della professione sia conseguita mediante esame di Stato.
L'articolo 3 definisce la figura dell'educatore professionale socio-pedagogico, qualificandolo come professionista operativo di livello intermedio che svolge funzioni progettuali e consulenziali nei servizi socio-educativi e nei servizi socio-sanitari, per questi ultimi limitatamente agli aspetti educativi, che valuta, progetta, organizza e mette in atto progetti, interventi e servizi educativi e formativi in ambito socio-educativo rivolti a persone in difficoltà o in condizione di disagio collaborando con altre figure professionali, e stimolando i gruppi e le singole persone a perseguire l'obiettivo della crescita integrale e dell'inserimento o del reinserimento sociale definendo interventi educativi, formativi, assistenziali e sociali in rete con altre agenzie educative. La relativa professione può essere esercitata in forma autonoma o con rapporto di lavoro subordinato.
L'articolo 4 definisce i requisiti per l'esercizio dell'attività di educatore professionale socio-pedagogico, nonché quelli per l'esercizio del ruolo di educatore nei servizi educativi per l'infanzia di cui al decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 65. In particolare, è necessario avere conseguito la laurea in scienze dell'educazione e della formazione classe L19, ovvero il possesso della corrispondente qualifica attribuita ai sensi di cui dei commi 595, primo periodo, 597 e 598 dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 2017, n. 205. È altresì necessaria, oltre all'iscrizione all'albo, aver conseguito Pag. 16il titolo di laurea triennale, previo accertamento delle competenze professionali acquisite durante lo svolgimento del tirocinio previsto dal corso di studio. Prevede anche che l'abilitazione all'esercizio della professione sia conseguita mediante esame di Stato.
L'articolo 5 istituisce, rispettivamente, l'albo dei pedagogisti e l'albo degli educatori professionali socio-pedagogici. È consentita la contemporanea iscrizione ai due albi.
L'articolo 6 prevede l'istituzione dell'Ordine delle professioni pedagogiche ed educative, costituito dagli iscritti agli albi di cui all'articolo 5, mediante decreto del Ministro della giustizia, sentiti il Consiglio nazionale di cui all'articolo 8 e le associazioni nazionali rappresentative delle professioni pedagogiche ed educative.
L'articolo 7 stabilisce le condizioni per l'iscrizione all'albo (è necessario, tra l'altro, essere cittadino italiano o cittadino di uno Stato membro dell'Unione europea o di uno Stato rispetto al quale vige in materia la condizione di reciprocità e non avere riportato condanne penali passate in giudicato per delitti che comportano l'interdizione dall'esercizio della professione).
L'articolo 8 disciplina il Consiglio nazionale dell'Ordine delle professioni pedagogiche ed educative, definendone la composizione, qualificandolo come ente pubblico non economico e indicandone le funzioni. Tra queste merita segnalare l'espressione di pareri anche sulla qualificazione di istituzioni non pubbliche per la formazione professionale, la determinazione dei contributi che devono essere corrisposti dagli iscritti degli Albi e le tasse per il rilascio dei certificati e dei pareri sulla liquidazione degli onorari.
L'articolo 9 stabilisce, al comma 1, che all'esame di Stato per esercitare la professione di pedagogista possono partecipare anche i soggetti in possesso di titoli accademici in pedagogia conseguiti presso istituzioni universitarie riconosciute, con decreto del Ministro dell'università e della ricerca, previo parere del Consiglio universitario nazionale, di particolare rilevanza scientifica sul piano internazionale, anche se i citati soggetti non hanno richiesto l'equipollenza con i titoli di studio rilasciati da università italiane. Disposizione analoga è prevista dal comma 2 per l'esame di Stato per esercitare la professione di educatore socio-pedagogico.
L'articolo 10 indica le modalità per formare gli albi e gli ordini regionali in sede di prima applicazione, in particolare prevedendo che il Presidente del Tribunale dei capoluoghi di regione e delle province autonome di Trento e di Bolzano nominino un commissario per provvedere in tal senso.
L'articolo 11 reca disposizioni transitorie in materia di iscrizione all'albo, indicando i soggetti che possono ottenere tale iscrizione in sede di prima applicazione della presente legge.
Per quanto attiene ai profili di competenza della Commissione Affari costituzionali, e in particolare al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, rilevo come il testo unificato intervenga sulla materia «professioni», di competenza legislativa concorrente, ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione.
Ricordo che secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza n. 98 del 2013) si giustifica l'approvazione di una uniforme regolamentazione sul piano nazionale per i profili ordinamentali che non hanno uno specifico collegamento con la realtà regionale, quale la disciplina dell'albo e dell'ordine istituiti dal provvedimento.
Formula pertanto una proposta di parere favorevole (vedi allegato).
Il Comitato approva la proposta di parere favorevole del relatore.
La seduta termina alle 15.50.