SEDE REFERENTE

  Martedì 23 maggio 2023. — Presidenza del presidente della I Commissione, Nazario PAGANO. – Interviene la sottosegretaria di Stato per i rapporti con il Parlamento, Giuseppina Castiello.

  La seduta comincia alle 11.

DL 51/2023: Disposizioni urgenti in materia di amministrazione di enti pubblici, di termini legislativi e di iniziative di solidarietà sociale.
C. 1151 Governo.
(Seguito dell'esame e rinvio).

  La Commissione prosegue l'esame del provvedimento, rinviato nella seduta del 18 maggio 2023.

  Nazario PAGANO, presidente, ricorda che i deputati possono partecipare alla seduta in videoconferenza secondo le modalità stabilite nella riunione della Giunta per il Regolamento.
  Ricorda inoltre che nella precedente seduta si sono svolte le relazioni illustrative del provvedimento e che nella seduta odierna si procederà alla discussione generale.

  Alfonso COLUCCI (M5S) fa presente che a parere del suo gruppo il provvedimento in esame presenta plurimi profili di illegittimità costituzionale, mancando in primo luogo i requisiti di straordinaria necessità ed urgenza che la Costituzione impone per l'adozione di decreti-legge. Aggiunge a ciò che non si ravvisa neanche il carattere di omogeneità delle disposizioni, che costituisce il corollario dei richiamati requisiti primari. Dichiara quindi di non comprendere le ragioni dell'urgenza con riguardo alle norme relative al commissariamento dell'INPS e dell'INAIL o al limite dell'età pensionabile per i sovrintendenti di enti lirici e di non ravvisare la necessità di un intervento in materia di emissioni filateliche con finalità sociali. Si domanda dunque come disposizioni così diverse tra loro possano rispondere al criterio dell'omogeneità, richiamato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 22 del 2012, nel rispetto del disposto dell'articolo 77 della Costituzione. A suo avviso si tratta di un gruppo di norme introdotte in modo confuso, il cui unico filo conduttore è ravvisabile nella prepotenza istituzionale della maggioranza, che a suo avviso costituisce il modo peggiore di svolgere la funzione legislativa. Rileva inoltre, con specifico riferimento al commissariamento dell'INPS e dell'INAIL, che il decreto-legge appare in contrasto con Pag. 11diverse sentenze con le quali la Corte costituzionale ha evidenziato il rango primario del principio del buon andamento della pubblica amministrazione. A tale proposito sottolinea che nei casi specifici sopra richiamati non ricorrono le condizioni per il commissariamento, non essendo state riscontrate gravi irregolarità nella gestione, responsabilità per dissesti economici o impossibilità di esercitare le funzioni da parte degli organi di rappresentanza. Fa presente in particolare che l'INPS ha ottenuto negli ultimi anni importanti risultati, ricordando che l'istituto ha reso disponibili nel corso della recente pandemia 60 miliardi di euro in prestiti e servizi e, nonostante ciò, ha chiuso l'ultimo bilancio con utili pari a 2 miliardi di euro, proponendo nel medesimo periodo un significativo piano di investimenti e procedendo a 12 mila assunzioni, il 70 per cento delle quali relative a soggetti al di sotto dei quarant'anni di età. Richiama quindi diverse sentenze della Corte costituzionale, tra le quali in particolare le sentenze n. 103 e n. 104 del 2007 e la sentenza n. 228 del 2011, con le quali la Corte si è pronunciata in merito all'estensione fuori misura del cosiddetto spoils system, che violerebbe il principio di buon andamento della pubblica amministrazione. Quanto alla disposizione che abbassa l'età pensionabile per i sovrintendenti degli enti lirici, ritiene che l'unica spiegazione plausibile per un simile intervento risieda nel fatto che il sovrintendente del teatro San Carlo di Napoli ha compiuto settant'anni proprio lo scorso gennaio. Rilevata quindi l'incostituzionalità di tale disposizione, che si qualifica chiaramente come una norma ad personam o meglio contra personam, segnala che l'attuale Governo in sei mesi ha adottato 25 decreti-legge, con una media di 4 decreti-legge al mese, ponendosi in tal modo in cima alla classifica delle ultime quattro legislature. Esprime in conclusione il giudizio fortemente negativo del Movimento 5 Stelle sul provvedimento e più in generale sulla mortificazione del rapporto istituzionale tra il Governo e il Parlamento, da un lato, e i cittadini, dall'altro.

  Filiberto ZARATTI (AVS) esprime forti critiche del suo gruppo al provvedimento in esame, rilevata in primo luogo l'assenza di qualunque ragione per ritenere che le norme in esso contenute abbiano carattere di necessità ed urgenza. Nel preannunciare che l'argomento sarà oggetto a breve di discussione in Assemblea, essendo state presentate questioni di pregiudizialità sul decreto-legge in conversione, è consapevole del rischio per le forze di opposizione di apparire noiose e ripetitive nel ricordare al Governo per l'ennesima volta gli obblighi imposti dalla Costituzione. Rammenta che nella scorsa settimana l'Assemblea è stata impegnata nell'esame di ben due decreti-legge e si domanda se l'eccessivo ricorso alla posizione della questione di fiducia da parte del Governo non riveli in realtà una scarsa sicurezza di sé. Nel sottolineare come l'aspetto più grave riguardi piuttosto il ruolo del Parlamento, che corre il rischio di trasformarsi in un organo deputato esclusivamente all'esame degli ordini del giorno, riterrebbe più utile che il tempo a disposizione fosse dedicato all'esame delle proposte emendative e al merito dei contenuti. Nel chiedersi se la spiegazione di tale atteggiamento sia da ricercarsi nella paura della maggioranza di possibili incidenti nel corso della votazione delle proposte emendative, ricorda alla destra che le posizioni sono destinate prima o poi a ribaltarsi e fa presente come lo svilimento del Parlamento sia negativo per tutte le forze politiche. Nel richiamare l'assenza di qualsiasi requisito di straordinaria necessità e urgenza per l'intervento in esame, fa presente che si tratta oltretutto di un decreto «omnibus» e dunque incostituzionale anche soltanto per questa ragione. Rilevando che sarebbe stato più giusto affrontare le singole questioni con specifici disegni di legge su cui acquisire la posizione del Parlamento, quanto in particolare alle norme in materia di commissariamento, ritiene che si è di fronte alla vecchia tentazione della destra di arrivare, attraverso il ricorso allo spoils system, alla sostituzione dei dirigenti con persone di stretta fiducia. Ricorda quindi a tale proposito che l'attuale sistema amministrativo si basa sul merito, in linea con il disposto del secondo comma dell'articolo 97 della Costituzione, secondo il quale Pag. 12i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione. Nel ribadire che a norma di Costituzione lo spoils system non è ammesso, ritiene che vadano rigettati i tentativi surrettizi di introdurre tale meccanismo, richiamando in particolare la disposizione relativa all'età pensionabile dei sovrintendenti degli enti lirici contenuta nell'articolo 2 del provvedimento. Nel qualificare inoltre l'intervento recato dall'articolo 1 come un commissariamento politico mascherato, ammonisce il Governo e la maggioranza a procedere alle nomine seguendo le procedure previste dalla legge. Rileva inoltre la contraddittorietà del testo, dal momento che, da un lato si riduce l'età pensionabile al fine di rimuovere il sovrintendente del teatro San Carlo di Napoli con una norma ad personam e, dall'altro, l'articolo 5 aumenta l'età pensionabile, con riguardo all'Istituto per il credito sportivo. Pertanto, nel ribadire l'incongruenza di tali disposizioni, invitando Governo e maggioranza alla prudenza, ritiene che rientri tra i doveri dei Presidenti della I e della V Commissione anche quello di sottolineare con onestà l'abuso di uno strumento che viene asservito a interessi politici. Nell'esprimere quindi una forte perplessità sul metodo e una contrarietà sul merito, approfittando della presenza della Sottosegretaria, la invita alla ragionevolezza, che il Governo evidentemente non è capace di praticare.

  Silvio LAI (PD-IDP), nel sottolineare che il Governo prosegue nell'approvazione di decreti-legge con una frequenza superiore a quella media registrata durante la passata legislatura, sostiene che, nonostante fosse stato presentato come un provvedimento concernente gli enti previdenziali, in sostanza rappresenta un provvedimento di proroga termini senza tuttavia che sussistano i requisiti di necessità e urgenza.
  Passando ad esaminare il contenuto degli articoli, afferma che il commissariamento dell'INPS e dell'INAIL, previsto dall'articolo 1, non è giustificato da difficoltà gestionali ma è un mezzo attraverso cui il Governo sostituisce gli attuali presidenti, applicando il metodo dello spoils system che, tuttavia, non è previsto in modo generalizzato nel nostro ordinamento. Aggiunge che, nello stesso tempo, nel testo sono previste modifiche alla organizzazione amministrativa dei due enti, come la soppressione della figura del vicepresidente, la nomina del direttore generale da parte dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali nonché la riduzione della durata della carica di quest'ultimo, che potrebbero addirittura rivelarsi dannose.
  Nel sottolineare che un metodo analogo di sostituzione dei vertici amministrativi degli enti pubblici è stato utilizzato nelle regioni attraverso l'approvazione di leggi che rinviavano la riforma degli enti a provvedimenti futuri e contestualmente, nelle more dell'approvazione della nuova disciplina, affidavano la gestione a commissari ed è stato oggetto di censura da parte della Corte costituzionale, fa presente che tale disposizione potrebbe essere parimenti censurata.
  Quindi, nell'evidenziare che nel provvedimento sono contenute proroghe di termini che non erano di imminente scadenza e, quindi, potevano essere rinviate, come anche altre, ricorda in particolare le seguenti: la proroga dal 31 maggio al 30 giugno 2023 del termine ultimo entro cui deve essere fissato e temporalmente collocato il termine di aggiudicazione degli interventi che devono essere realizzati sugli edifici di proprietà dei comuni destinati ad asili nido, scuole dell'infanzia e a centri polifunzionali per i servizi alla famiglia, a valere sulle risorse rientranti nel PNRR; la proroga delle commissioni consultive interne all'AIFA; la proroga della sospensione dei procedimenti sanzionatori relativi all'inadempimento degli obblighi di vaccinazione contro il COVID-19 e, infine, le proroghe in materia fiscale tra cui la proroga fino al 30 giugno 2023 dei termini per aderire alla definizione agevolata dei carichi affidati all'agente della riscossione fino al 30 giugno 2022, cosiddetta rottamazione-quater, che era contenuto nella legge di bilancio e che viene in tal modo rinviato per la seconda volta, comportando lo slittamento delle relative entrate.

  Roberto GIACHETTI (A-IV-RE) concorda con quanto già affermato dai colleghi che l'hanno preceduto, sia per quanto riguarda le critiche al merito del decreto-legge, espresse dall'onorevole Zaratti, sia per gli aspetti relativi al metodo e all'improprio utilizzo della decretazione d'urgenza, trattati dall'onorevole Colucci. Evidenzia peraltro che perplessità sul contenuto del decreto-legge sono state avanzate anche dagli uffici della Camera dei deputati, che non sono certo l'opposizione, bensì strutture chiamate a verificare attentamente le proposte legislative e a fornire supporto agli organi parlamentari in modo imparziale.
  Per quanto attiene ai profili finanziari del provvedimento, rammenta infatti che il Servizio Bilancio dello Stato, nel proprio dossier, analizzando l'articolo 1, dopo aver rilevato che «le norme modificano l'ordinamento degli enti pubblici di previdenza e assistenza e, in relazione a tali modifiche, prevedono la decadenza degli organi di direzione di INPS e INAIL nonché la nomina di un Commissario straordinario in ciascuno dei due istituti nelle more dell'insediamento dei rispettivi organi di direzione di nuova nomina», afferma che «in merito ai profili di quantificazione, pur rilevando il carattere eminentemente ordinamentale delle disposizioni, appare opportuno che il Governo chiarisca se gli eventuali emolumenti da corrispondere ai Commissari straordinari trovino compensazione con gli eventuali risparmi che derivano dalla decadenza degli attuali organi di direzione». Auspica che il Governo fornisca risposta a questi interrogativi, come a quelli posti sempre dal Servizio Bilancio in relazione all'articolo 2 del decreto-legge, rubricato «Fondazioni lirico-sinfoniche», ma che si sarebbe potuto più semplicemente dedicare al «Caso Rai». Dando lettura del dossier relativo agli effetti finanziari della disposizione che delinea i requisiti anagrafici dei soggetti a cui attribuire incarichi nelle fondazioni lirico-sinfoniche, ricorda come il Servizio Bilancio ritenga necessario un chiarimento da parte del Governo in merito agli eventuali effetti finanziari del comma 3 dell'articolo 2, che prevede, in fase di prima applicazione per le cariche in corso, la cessazione anticipata dalla carica per i sovrintendenti che hanno già compiuto il settantesimo anno di età, indipendentemente dalla data di scadenza dei contratti in corso. Come descritto nel dossier «nell'ipotesi in cui sia contrattualmente prevista la corresponsione, alla cessazione dell'incarico, di emolumenti una tantum, sarebbero prefigurabili effetti finanziari determinati dall'anticipata erogazione degli emolumenti medesimi».
  Invita inoltre il Governo a prendere coscienza dei rilievi predisposti dal Servizio studi della Camera sul comma 3 dell'articolo 2, leggendo il relativo estratto del dossier di documentazione che ricorda come la sentenza n. 15 del 2017 della Corte costituzionale abbia dichiarato l'illegittimità dell'articolo 2, comma 20, del decreto-legge n. 95 del 2012 nella parte in cui prevedeva che, all'esito di un processo di riorganizzazione della Presidenza del Consiglio dei ministri, e comunque non oltre il 1° novembre 2012, cessassero tutti gli incarichi dirigenziali in corso a quella data, di prima e seconda fascia conferiti a soggetti esterni all'amministrazione ai sensi dell'articolo 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001. In proposito, la Corte ha infatti argomentato che «una cessazione automatica ex legge generalizzata di incarichi dirigenziali viola, in carenza di idonee garanzie procedimentali i principi costituzionali di buon andamento e imparzialità», inoltre «ogni intervento che preveda in via automatica la risoluzione ante tempus di contratti dirigenziali comporta effetti caducatori sui connessi rapporti di lavoro a tempo determinato, con evidenti e ancor più intensa applicazioni in termini di tutela dell'affidamento dei dipendenti interessati». La medesima sentenza ricorda che la Corte costituzionale ha ritenuto i meccanismi di decadenza automatica di incarichi dirigenziali compatibili con l'articolo 97 della Costituzione esclusivamente ove riferiti ad addetti ad uffici di diretta collaborazione con l'organo di governo (sentenza n. 304 del 2010) o a figure apicali quali quelle contemplate dall'articoloPag. 14 19, comma 3, del decreto legislativo n. 165 del 2001 – e cioè incarichi di Segretario generale di ministeri, incarichi di direzione di strutture articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali e quelli di livello equivalente – (sentenza n. 34 del 2010), nell'ambito del cosiddetto spoils system. Ricorda infine che le fondazioni lirico-sinfoniche sono state riconosciute dalla giurisprudenza della Corte costituzionale come soggetti di diritto pubblico (si veda da ultimo la sentenza n. 153 del 2011). Evidenzia quindi come il Servizio studi concluda la propria analisi invitando il legislatore a valutare il contenuto del comma 3 dell'articolo 2 alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale.
  Conclude affermando che le valutazioni espresse dagli uffici della Camera per quanto lo riguarda possono essere fatte proprie dall'opposizione e sottolinea il rilievo di tali valutazioni proprio perché provengono non da una parte politica ma da chi ha il dovere, oltre che il diritto, di valutare i provvedimenti del Governo.

  Maria Cecilia GUERRA (PD-IDP), intervenendo da remoto, critica severamente le disposizioni concernenti gli enti previdenziali che, attraverso un'apparente modifica della governance, hanno come unico scopo il ricambio del vertice amministrativo.
  Allo stesso modo, associandosi ai colleghi Lai e Giachetti, esprime forti perplessità sulla disposizione riguardante gli incarichi nelle fondazioni lirico-sinfoniche, che appare un provvedimento ad personam approvato con l'intenzione di sostituire il sovrintendente del Teatro San Carlo di Napoli.
  Passando alle disposizioni in materia di impugnazioni delle decisioni di riconoscimento e revoca dello status di rifugiato o di persona cui è accordata la protezione sussidiaria, ricorda che tale norma pone rimedio ad un profilo di incostituzionalità del decreto-legge n. 20 del 2023, che, benché fosse già stato segnalato dai gruppi di opposizione durante l'iter parlamentare, il Governo aveva tralasciato a quel momento.
  Passando alle disposizioni di proroga dei termini, nel ricordare che i Governi delle legislature passate ogni anno hanno approvato un provvedimento ad hoc, che forse necessiterebbe di essere delineato in una nuova forma, anzitutto critica la proroga delle misure a sostegno del Servizio sanitario della regione Calabria, poiché incancrenisce i problemi sanitari da cui è afflitta la regione. Quindi, in relazione alla proroga per ulteriori dodici mesi del termine di conclusione della sperimentazione della circolazione dei monopattini, fa presente che sarebbe stato preferibile piuttosto modificare le disposizioni, tenendo conto delle proposte di legge presentate in materia.
  In merito alle disposizioni relative alla materia fiscale, afferma che il Governo dovrebbe prendere una decisione definitiva sulle sanzioni irrogate in caso di violazioni agli obblighi di contrasto al COVID, evitando di perpetuarne la sospensione.
  In relazione alla proroga avente ad oggetto il termine ultimo per l'aggiudicazione degli interventi relativi ad asili nido e alle scuole dell'infanzia, ritiene sia necessario un monitoraggio attento della procedura di spesa delle relative risorse afferenti al PNRR, sulle quali anche il Ministro Fitto si era soffermato durante il suo intervento.
  Riguardo a tutte le restanti questioni affrontate nel provvedimento, ritiene che siano talmente poco rilevanti che superano il limite di contenuto accettabile in un decreto-legge.

  Alessandro URZÌ (FDI), relatore per la I Commissione, ringrazia tutti i parlamentari che sono intervenuti dichiarando che terrà conto delle osservazioni che sono state fatte. Ritiene che il pacchetto di misure contenute nel decreto-legge, con particolare riguardo alle disposizioni che prorogano termini legislativi, si inserisca in una prassi già in uso presso i precedenti Governi che, dinanzi a situazioni particolari e all'esigenza di protrarre alcune discipline, sono intervenuti con decreto-legge. Per quanto riguarda le ulteriori misure urgenti, rinvia alle motivazioni già esplicitate in sede di relazione introduttiva, che ritiene giustifichinoPag. 15 ampiamente le scelte compiute dal Governo.

  Nazario PAGANO, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell'esame alla seduta di domani, nella quale si concluderà – secondo quanto concordato – l'esame preliminare del provvedimento.
  Rivolgendosi all'onorevole Torto, esprime infine solidarietà agli abitanti del Comune di Bucchianico, in provincia di Chieti, che si trovano in difficoltà a causa di una frana.

  La seduta termina alle 11.45.