SEDE REFERENTE

  Giovedì 2 febbraio 2023. — Presidenza del presidente Nazario PAGANO.

  La seduta comincia alle 14.50.

Modifiche all'articolo 87 e al titolo IV della parte II della Costituzione in materia di separazione delle carriere giudicante e requirente della magistratura.
C. 23 cost. Enrico Costa, C. 434 cost. Giachetti, C. 806 cost. Calderone e C. 824 cost. Morrone.
(Esame e rinvio).

  La Commissione inizia l'esame del provvedimento.

  Nazario PAGANO, presidente e relatore, avverte che la Commissione avvia oggi l'esame, in sede referente, delle proposte di legge costituzionale C. 23 Costa, C. 434 Giachetti, C.806 Calderone e C.824 Morrone, recanti «Modifiche all'articolo 87 e al titolo IV della parte II della Costituzione in materia di separazione delle carriere giudicante e requirente della magistratura». Avverte altresì che, come specificato anche nelle convocazioni, secondo quanto stabilito dalla Giunta per il Regolamento, i deputati possono partecipare all'odierna seduta in videoconferenza, non essendo previste votazioni.
  Fa presente che, secondo quanto convenuto nella riunione dell'Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, nella seduta odierna si procederà all'illustrazione dei provvedimenti e all'avvio della discussione generale. Ricorda inoltre che la Commissione procederà ad un ciclo di audizioni informali e che i rappresentanti dei Gruppi potranno far pervenire i nominativi dei soggetti che intendano audire entro lunedì 13 febbraio.
  In qualità di relatore, fa presente preliminarmente che le proposte di legge costituzionale C. 23 Costa, C. 434 Giachetti e C. 824 Morrone riproducono integralmente il testo della proposta di legge costituzionale di iniziativa popolare presentata nella scorsa legislatura (AC. 14), il cui esame, avviato dalla Commissione Affari costituzionali nel febbraio 2019, non è mai stato concluso dalla Camera dei deputati. Rileva, in estrema sintesi, che tutte le proposte in esame prevedono: due distinti organi di autogoverno della magistratura: uno per la magistratura requirente ed uno per la magistratura giudicante; la modifica della composizione dei membri elettivi dei due istituendi CSM rispetto a quello unitario esistente, passando dall'attuale prevalenza numerica della componente togata, corrispondente ai due terzi, alla sua parificazionePag. 5 rispetto a quella laica, di nomina politica; la separazione formale dell'ordine giudiziario nelle due categorie della magistratura giudicante e della magistratura requirente con previsione di distinti concorsi per l'accesso. Rammenta altresì che il tema della separazione delle carriere dei magistrati è stato oggetto di dibattito parlamentare anche nelle legislature precedenti. Ricorda, tra gli altri, i lavori della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali (cosiddetta Commissione D'Alema), istituita nella XIII legislatura con legge costituzionale 24 gennaio 1997, n. 1, che nell'ambito del Comitato sul sistema delle garanzie ha affrontato anche la riforma del titolo IV della parte II della Costituzione rubricato «La Magistratura». Segnala altresì che nel corso della XVI legislatura le Commissioni riunite Affari costituzionali e Giustizia della Camera sono state impegnate nell'esame del disegno di legge costituzionale di iniziativa governativa AC 4275, che proponeva una complessiva riforma del titolo IV della parte II della Costituzione, relativo alla magistratura, provvedimento che tuttavia non è arrivato all'esame dell'Assemblea della Camera.
  Nel rinviare alla dettagliata documentazione predisposta dagli uffici, passa quindi ad esaminare in dettaglio il contenuto delle proposte di legge in esame. Segnala che l'articolo 1 delle proposte di legge C. 23, C. 434 e C. 824 modifica l'articolo 87 della Costituzione, relativo ai poteri del Presidente della Repubblica, specificando, al decimo comma del predetto l'articolo 87, relativo alla presidenza del Consiglio superiore della magistratura, che il Presidente della Repubblica presiede il Consiglio superiore della magistratura giudicante e il Consiglio superiore della magistratura requirente. La modifica si connette alla divisione, operata dalle proposte di legge, dell'attuale Consiglio superiore della magistratura in due organi: il Consiglio superiore della magistratura giudicante; il Consiglio superiore della magistratura requirente. La creazione di due distinti organi è collegata alla scelta della separazione della funzione giudicante da quella requirente, che rappresenta l'oggetto principale dell'intervento legislativo. In tale contesto viene dunque confermata la Presidenza, in capo al Presidente della Repubblica, dei due organi, competenti sulle assunzioni e sulla carriera dei giudici e dei pubblici ministeri. La proposta di legge C. 806 invece, all'articolo 1, abroga il decimo comma dell'articolo 87, sottraendo al Presidente della Repubblica la presidenza del CSM. Tale abrogazione è conseguente all'attribuzione della presidenza del Consiglio superiore della magistratura giudicante al primo presidente della Corte di Cassazione (articolo 2 della proposta) e della presidenza del Consiglio superiore della magistratura requirente al Procuratore generale della Corte di Cassazione (articolo 4 della proposta). L'articolo 2 delle proposte di legge C. 23, C. 434 e C. 824 modifica la rubrica del titolo IV della parte II della Costituzione, che nel testo vigente fa riferimento a «La magistratura». Tale termine viene sostituito con «L'Ordine giudiziario». Sono altresì modificate le rubriche delle due sezioni che compongono il predetto titolo IV del testo costituzionale: la sezione I assume la denominazione «Ordinamento dei magistrati», in luogo di «Ordinamento giurisdizionale»; la sezione II assume la denominazione «Norme per la giurisdizione», anziché «Norme sulla giurisdizione». Tutte le proposte di legge in esame intervengono poi sull'articolo 104 della Costituzione, con la differenza che l'articolo 3, comma 1, delle proposte di legge C. 23, C. 434 e C. 824 sostituisce l'intero articolo della Costituzione mentre l'articolo 2 della proposta di legge C. 806 introduce diverse novelle al testo vigente. Segnala quindi che – sulla base della modifica introdotta dall'articolo 3 delle proposte di legge C. 23, C. 434 e C. 824 – il nuovo primo comma dell'articolo 104 della Costituzione specifica che l'ordine giudiziario è costituito da magistratura giudicante e magistratura requirente, ed è autonomo ed indipendente da ogni potere. Ricorda a tale proposito che nel testo vigente dell'articolo 104, primo comma, l'autonomia e l'indipendenza sono riconosciute rispetto «ad ogni altro potere». Anche la lettera a) del comma 1 dell'articolo 2 della proposta di legge C. 806 Pag. 6sostituisce il primo comma dell'articolo 104 della Costituzione, al fine di specificare che la magistratura è costituita dalla magistratura giudicante e dalla magistratura requirente e rappresenta un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere, a tale ultimo proposito ricalcando la locuzione prevista dal testo vigente. Sulla base quindi delle nuove formulazioni proposte dai provvedimenti al nostro esame per il primo comma dell'articolo 104, i pubblici ministeri continueranno ad essere magistrati e a godere delle garanzie di autonomia e indipendenza proprie dei magistrati, ma apparterranno a un ordine giudiziario distinto da quello dei giudici. Una prima conseguenza di tale distinzione è la separazione delle carriere dei giudici e dei pubblici ministeri. Da tale separazione discende la necessità di superare l'attuale sistema che prevede un concorso unico per l'accesso alla magistratura, con possibilità di svolgere sia funzioni giudicanti sia requirenti e di passare da una funzione all'altra, sebbene nei limiti previsti dalle norme sull'ordinamento giudiziario. In merito rammento che, attualmente, il passaggio dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti – e viceversa – è disciplinato dal decreto legislativo 5 aprile 2006, n. 160, come da ultimo modificato dalla legge 17 giugno 2022, n. 71. In base a tali norme il passaggio da funzioni giudicanti a requirenti e viceversa comporta un mutamento di sede e non è pertanto consentito all'interno dello stesso distretto, né all'interno di altri distretti della stessa regione, né infine con riferimento al capoluogo del distretto di corte d'appello determinato ai sensi dell'articolo 11 del codice di procedura penale, avuto riguardo al distretto nel quale il magistrato presta servizio al momento della richiesta. Il passaggio può essere richiesto dall'interessato, una volta nell'arco dell'intera carriera, entro nove anni dalla prima assegnazione delle funzioni e, trascorso tale periodo, è ancora ammesso per una sola volta a specifiche condizioni. Il passaggio è comunque consentito previa partecipazione ad un corso di qualificazione professionale e subordinatamente ad un giudizio di idoneità allo svolgimento delle diverse funzioni, espresso dal Consiglio superiore della magistratura previo parere del consiglio giudiziario. Tutte le proposte, in linea con il principio della distinzione tra giudici e pubblici ministeri che ispira la riforma, prevedono, modificando l'attuale articolo 104 della Costituzione, un Consiglio superiore della magistratura giudicante, distinto dal Consiglio superiore della magistratura requirente, introdotto dal nuovo articolo 105-bis della Costituzione (articolo 3, commi da 2 a 6 degli AA.C. 23, 434 e 824; articolo 2 dell'AC 806). Per le proposte di legge C. 23, C. 434 e C. 824, come anticipato, il Consiglio superiore della magistratura giudicante è presieduto dal Presidente della Repubblica e vi fa parte di diritto il primo presidente della Corte di Cassazione. Come già nel sistema vigente, le nuove norme costituzionali non provvedono alla determinazione del numero dei componenti dei Consigli superiori, che è dunque rimesso alla legge ordinaria. La proposta di legge C. 806 prevede invece che il Consiglio superiore della magistratura giudicante sia composto da ventuno membri e sia presieduto, come detto, dal primo presidente della Corte di Cassazione. Con riguardo alla composizione del Consiglio superiore della magistratura giudicante, tutte le proposte prevedono che il rapporto tra il numero dei membri «togati» ed il numero dei membri «laici» è di parità, in luogo dell'attuale due terzi di membri togati ed un terzo di membri laici. Le proposte C. 23, C. 434 e C. 824 prevedono che i membri «togati» siano scelti tra i giudici ordinari con le modalità stabilite dalla legge; rispetto alla disciplina vigente dunque la componente «togata» non viene più eletta dai magistrati ordinari, ma i criteri di scelta dei magistrati che la compongono vengono rimessi alla legge ordinaria; è confermata invece l'elezione dei membri «laici» da parte del Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio. La proposta C. 806 invece prevede che: i componenti «laici» siano nominati per metà (un quarto rispetto al totale dei membri non di diritto) dal Presidente della Repubblica e per metà (un Pag. 7quarto rispetto al totale dei membri non di diritto) dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio; i componenti «togati» siano nominati da tutti i giudici ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie.
  Tutte le proposte confermano: la durata in carica di 4 anni per i membri non di diritto; la non immediata rieleggibilità; l'elezione di un vice presidente da parte del Consiglio fra i membri «laici»; l'incompatibilità con l'iscrizione ad albi professionali e con le cariche di parlamentare e consigliere regionale, che è tuttavia estesa anche alle cariche di consigliere provinciale e comunale. La sola proposta C. 806 prevede espressamente il divieto di prorogatio dell'organo, specificando che alla scadenza del termine i membri elettivi e di nomina presidenziale cessano dalla carica e dall'esercizio delle funzioni.
  Rammenta che, per quanto riguarda l'attuale composizione del Consiglio superiore della magistratura, ai sensi dell'articolo 1 della legge 24 marzo 1958, n. 195, come modificato, da ultimo, dalla legge 17 giugno 2022, n. 71, il CSM risulta composto di trentatré membri: 3 membri di diritto: Presidente della Repubblica (Presidente del CSM); primo presidente della Corte di Cassazione; procuratore generale della Repubblica presso la Corte di Cassazione; 20 membri togati, eletti dai magistrati ordinari; 10 membri laici, eletti dal Parlamento in seduta comune tra i professori ordinari di università in materie giuridiche e tra gli avvocati dopo quindici anni di esercizio professionale. Con riguardo all'elezione dei membri togati, ai sensi dell'articolo 23 della legge n. 195 del 1958, come modificato, da ultimo, dall'articolo 31 della legge n. 71 del 2022, rammento che essa si effettua attraverso la costituzione di: a) un collegio unico nazionale per 2 componenti che esercitano funzioni di legittimità in Cassazione e relativa Procura Generale, maggioritario, in cui vengono eletti i due candidati più votati, a qualunque genere appartengano; b) 2 collegi territoriali binominali maggioritari per 5 magistrati che esercitano funzioni di pubblico ministero presso uffici di merito e presso la Direzione Nazionale Antimafia, in ciascuno dei quali vengono eletti i 2 candidati più votati nonché il «miglior terzo» per percentuale di voti presi sul totale degli aventi diritto al voto; c) 4 collegi territoriali binominali maggioritari per l'elezione di 8 magistrati con funzioni di merito o destinati all'ufficio del massimario della Cassazione, in ciascuno dei quali vengono eletti i due candidati più votati; d) un collegio unico nazionale, virtuale, in cui vengono eletti 5 magistrati con funzioni di merito o destinati all'ufficio del massimario della Cassazione, con ripartizione proporzionale dei seggi.
  Rileva che tutte le proposte intervengono sull'articolo 105 della Costituzione (articolo 4 delle proposte di legge C. 23, C: 434 e 824; articolo 3 della proposta di legge C. 806), attribuendo al Consiglio superiore della magistratura giudicante, con riferimento ai giudici, tutte le funzioni attualmente attribuite al Consiglio superiore della magistratura. Si tratta di funzioni relative alla carriera dei magistrati e, in particolare, assunzioni, assegnazioni, trasferimenti e promozioni, nonché i provvedimenti disciplinari. Le proposte C. 23, C. 434 e 824 specificano altresì che ulteriori competenze del Consiglio superiore della magistratura giudicante possono essere attribuite solo con legge costituzionale.
  Tutte le proposte di legge al nostro esame (articolo 5 delle proposte di legge C. 23, C: 434 e 824; articolo 4 della proposta di legge C. 806) introducono il nuovo articolo 105-bis della Costituzione che detta la disciplina del Consiglio superiore della magistratura requirente. In analogia con quanto previsto per il Consiglio superiore della magistratura giudicante, le proposte C. 23, C. 434 e C. 824 attribuiscono la presidenza al Presidente della Repubblica mentre la C. 806 la attribuisce al Procuratore generale presso la Corte di Cassazione. Anche con riguardo alla composizione del Consiglio superiore della magistratura requirente, le proposte prevedono che il rapporto tra il numero dei membri «togati» ed il numero membri «laici» è di parità, in luogo dell'attuale due terzi di membri togati ed un terzo di membri laici. Le propostePag. 8 C. 23, C. 434 e C. 824 prevedono che i membri «togati» siano scelti tra i pubblici ministeri ordinari con le modalità stabilite dalla legge e confermano l'elezione dei membri «laici» da parte del Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo 15 anni di esercizio. La proposta C. 806 invece prevede che: i componenti «laici» siano nominati per metà (dunque un quarto del totale dei membri non di diritto) dal Presidente della Repubblica e per metà (dunque un quarto del totale dei membri non di diritto) dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio; i componenti «togati» siano nominati da tutti i pubblici ministeri ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie. Anche per il Consiglio superiore della magistratura requirente le proposte confermano: la durata in carica di 4 anni dei membri non di diritto; la non immediata rieleggibilità; l'elezione di un vice presidente da parte del Consiglio fra i membri «laici»; l'incompatibilità con l'iscrizione ad albi professionali e con le cariche di parlamentare e consigliere regionale, che è tuttavia estesa anche alle cariche di consigliere provinciale e comunale. La sola proposta C. 806 prevede espressamente anche per il Consiglio superiore della magistratura requirente il divieto di prorogatio dell'organo, specificando che alla scadenza del termine i membri elettivi e di nomina presidenziale cessano dalla carica e dall'esercizio delle funzioni.
  Analogamente a quanto previsto in relazione alle funzioni del Consiglio della magistratura giudicante, le proposte (articolo 6 degli AA.C. 23, 434 e 824; articolo 4 dell'A.C. 806) introducono il nuovo articolo 105-ter della Costituzione, attribuendo le medesime funzioni al Consiglio superiore della magistratura requirente. Anche in tal caso le proposte C. 23 e C. 434 specificano che ulteriori competenze possono essere attribuite solo con legge costituzionale.
  Fa presente che tutte le proposte (articolo 7 degli AA.C. 23, 434 e 824; articolo 5 dell'A.C. 806) intervengono sul primo comma dell'articolo 106 della Costituzione, specificando che le nomine dei magistrati giudicanti e requirenti hanno luogo per concorsi separati. Le proposte AA.C. 23, 434 e 824 sostituiscono inoltre il terzo comma dell'articolo 106 della Costituzione, che attualmente prevede la facoltà del Consiglio superiore della magistratura di chiamare all'ufficio di consiglieri di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati che abbiano quindici anni di esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori. Il nuovo comma terzo dell'articolo 106 della Costituzione sottrae tale facoltà al CSM e demanda alla legge la possibilità di prevedere la nomina di avvocati e di professori ordinari di materie giuridiche, non più solo per la Cassazione ma a tutti i livelli della magistratura giudicante.
  Tutte le proposte in esame (articolo 8 degli AA.C. 23, 434 e 824; articolo 6 dell'A.C. 806) modificano l'articolo 107, primo comma, della Costituzione, che sancisce il principio di inamovibilità dei magistrati, giudicanti e inquirenti. A tale proposito rilevo come l'inamovibilità consista nella necessità che i provvedimenti di dispensa o sospensione dal servizio, ovvero di destinazione ad altre sedi o funzioni, siano assunti dal CSM a conclusione di procedimenti garantiti (per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall'ordinamento giudiziario) ovvero consensuali (con il consenso del magistrato interessato). Il principio è attuato dal legislatore con l'articolo 2 del regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511 (Guarentigie della magistratura), in base al quale i magistrati non possono essere trasferiti ad altra sede o destinati ad altre funzioni, se non col loro consenso. Essi tuttavia possono, anche senza il loro consenso, essere trasferiti ad altra sede o destinati ad altre funzioni, previo parere del CSM, quando si trovino in una situazione di incompatibilità o quando, per qualsiasi causa indipendente da loro colpa, non possono, nella sede occupata, svolgere le proprie funzioni con piena indipendenza e imparzialità. Il parere del Consiglio superiore è vincolante quando si tratta di magistratiPag. 9 giudicanti. In tale contesto la modifica disposta dalle proposte di legge in esame appare volta a coordinare il primo comma dell'articolo 107 con la divisione del CSM nei due organi previsti. In particolare, laddove il secondo periodo del predetto primo comma dell'articolo 107 prevede che i magistrati non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall'ordinamento giudiziario o con il loro consenso, le proposte in esame sostituiscono il riferimento al CSM con il riferimento ai Consigli superiori della magistratura giudicante e requirente. Le proposte C. 23, C. 434 e C. 824 provvedono altresì all'abrogazione del terzo comma dell'articolo 107 della Costituzione. secondo il quale i magistrati si distinguono tra di loro soltanto per diversità di funzioni. La modifica appare consequenziale rispetto alla separazione formale dell'ordine giudiziario nelle due categorie della magistratura giudicante e della magistratura requirente.
  Tutte le proposte (articolo 9 degli AA.C. 23, 434 e 824; articolo 7 dell'A.C. 806) modificano l'articolo 110 della Costituzione, relativo alle competenze del Ministro della giustizia. La modifica appare di mero coordinamento in quanto sostituisce il riferimento all'attuale CSM con quello ai due Consigli superiori della magistratura giudicante e requirente istituiti dalle proposte di legge in esame.
  Fa presente infine che l'articolo 10 delle proposte di legge C. 23, C. 434 e 824 modifica l'articolo 112 della Costituzione, che sancisce il principio dell'obbligatorietà dell'esercizio dell'azione penale. La modifica introdotta consiste nell'attribuire alla legge la determinazione dei casi e dei modi per l'esercizio obbligatorio dell'azione penale.
  Nel chiedere se qualcuno intenda intervenire, fa presente che vi sarà modo di approfondire il tema sia nel corso del previsto ciclo di audizioni sia nelle sedute successive.

  Enrico COSTA (A-IV-RE) interviene per ringraziare il presidente per aver incardinato tempestivamente le proposte di legge costituzionale in materia di separazione delle carriere della magistratura, considerandola una scelta non scontata. Ritiene infatti importante che l'esame di tali proposte sia avviato all'inizio della legislatura, essendo stato personalmente testimone dei passati tentativi di affrontare la questione. Sottolinea in particolare il fatto che tre delle quattro proposte all'esame della Commissione riprendono il testo di una proposta di legge costituzionale di iniziativa popolare presentata nella scorsa legislatura (AC. 14) e promossa dalle Camere penali. Nel richiamare l'ampio dibattito sviluppatosi nella XVIII legislatura intorno a tale iniziativa, evidenzia l'importanza di sollecitare l'interesse dell'opinione pubblica su temi come quelli della giustizia e delle riforme costituzionali. Auspica quindi che la Commissione svolga in materia di separazione delle carriere un dibattito ampio e approfondito, coinvolgendo nelle audizioni informali soggetti che abbiano sull'argomento posizioni politiche diverse. Sollecita i gruppi parlamentari a trasferire il dibattito anche oltre i confini delle Camere, dal momento che di norma il tema della giustizia è affrontato prevalentemente dagli addetti ai lavori o da chi ne ha fatto esperienza personale, nonostante si tratti di una colonna portante del nostro sistema democratico. Nel far presente che i testi in esame sono naturalmente passibili di modifiche e miglioramenti, auspica che in Commissione si possa verificare la convergenza di un'ampia maggioranza. Ritiene che, diversamente da quanto avvenuto in passato, vi siano le condizioni per concludere l'iter del provvedimento. Spera dunque in conclusione che la Commissione possa svolgere un lavoro proficuo.

  Nazario PAGANO, presidente, tiene ad evidenziare l'importante responsabilità di affrontare un tema come quello della separazione delle carriere che comporta la modifica della Costituzione. Nel ritenere che tutti i componenti della Commissione Affari costituzionali condividano tale senso di responsabilità, fa presente che si tratta di un tema che riguarda tutti i cittadini e merita dunque il massimo coinvolgimento. Pag. 10Pertanto, con riguardo al previsto ciclo di audizioni, si augura che le audizioni di soggetti di alto profilo possano fornire un importante contributo al dibattito sul progetto di riforma costituzionale. Nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia quindi il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 15.05.