ATTI DEL GOVERNO

  Giovedì 19 gennaio 2023. — Presidenza del presidente Alessandro GIGLIO VIGNA.

  La seduta comincia alle 14.25.

Schema di decreto legislativo recante Codice dei contratti pubblici.
Atto n. 19.
(Esame, ai sensi dell'articolo 126, comma 2, del Regolamento, e rinvio).

  La Commissione inizia l'esame dello schema di decreto all'ordine del giorno.

  Grazia DI MAGGIO (FDI), relatrice, sottolinea che l'importante schema di decreto legislativo all'esame della Commissione si compone di 5 libri e contiene complessivamente 229 articoli, nonché 36 allegati. A tale riguardo, richiamando la relazione illustrativa segnala che il provvedimento, pur presentando un numero di articoli analogo a quelli del codice vigente, ne riduce notevolmente i commi, diminuendo in modo rilevante il numero di norme e linee guida di attuazione.
  In relazione ai 36 allegati, evidenzia che – al di là del loro numero, complessivamente contenuto – essi assorbiranno 17 linee guida ANAC e 15 regolamenti ancora vigenti, alcuni dei quali di dimensioni molto ampie.
  Precisa che la redazione del Codice è stata affidata ad una Commissione speciale costituita presso il Consiglio di Stato, formata oltre che magistrati amministrativi, contabili ed ordinari, da numerosi esperti di settore nell'intento di perseguire, attraverso il fondamentale apporto di saperi non giuridici un metodo di redazione normativa rigorosamente multidisciplinare, sottoponendo le disposizioni man mano formulate a una verifica di «fattibilità tecnico/economica», ossia a una realistica simulazione applicativa da parte di esperti di altre discipline e non soltanto da giuristi.
  Passa poi ad illustrare i due princìpi cardine della nuova disciplina: in primo luogo, il «principio del risultato», inteso quale interesse pubblico primario del Codice medesimo, che afferisce all'affidamento del contratto e alla sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto tra qualità e prezzo nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza. Ad esso si affianca il «principio della fiducia» nell'azione legittima, trasparente e corretta della P.A., dei suoi funzionari e degli operatori economici.
  Rileva come la concorrenza e la trasparenza abbiano dunque un valore funzionale nel disegno complessivo del nuovo Codice e siano tutelate non come fine, ma come mezzo in vista del raggiungimento del risultato. Ricorda in proposito come tali princìpi, tanto rilevanti, non siano mai stati esplicitati: la loro espressa menzione acquista un peculiare rilievo ora, in un momentoPag. 90 di crisi in cui è fondamentale velocizzare le procedure, considerata l'incidenza del settore delle costruzioni sul prodotto interno lordo.
  Illustra sinteticamente le principali linee innovative del testo, iniziando dalla digitalizzazione che diviene il «motore» per modernizzare l'intero sistema dei contratti pubblici e ciclo di vita dell'appalto.
  Il Codice delinea un «ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale» i cui pilastri si individuano nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici, nel fascicolo virtuale dell'operatore economico, appena reso operativo dall'ANAC, nelle piattaforme di approvvigionamento digitale, nell'utilizzo di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici.
  Sottolinea come si realizzi una digitalizzazione integrale in materia di accesso agli atti, in linea con lo svolgimento in modalità digitale delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici. Il provvedimento, inoltre, riconosce in modo espresso a tutti i cittadini la possibilità di richiedere la documentazione di gara, nei limiti consentiti dall'ordinamento vigente, per il tramite dell'istituto dell'accesso civico generalizzato.
  Viene impresso un notevole slancio alla programmazione di infrastrutture prioritarie: si prevede infatti l'inserimento dell'elenco delle opere prioritarie nel Documento di economia e finanza (DEF), a valle di un confronto tra Regioni e Governo; la riduzione dei termini per la progettazione.
  A ciò si aggiunge l'istituzione da parte del Consiglio superiore dei lavori pubblici di un comitato speciale appositamente dedicato all'esame di tali progetti.
  L'appalto integrato diviene possibile senza i divieti previsti dal vecchio Codice. Il contratto potrà quindi avere come oggetto la progettazione esecutiva e l'esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato. Sono esclusi gli appalti per opere di manutenzione ordinaria.
  Le procedure sotto la soglia europea si adottano stabilmente, previste per l'affidamento diretto e per le procedure negoziate nel cosiddetto decreto «semplificazioni COVID-19» (d.l. n. 76/2020). Sono previste eccezioni, con applicazione delle procedure ordinarie previste per il sopra-soglia, per l'affidamento dei contratti che presentino interesse transfrontaliero certo.
  Si stabilisce il principio di rotazione secondo cui, in ipotesi di procedura negoziata, è vietato procedere in modo diretto all'assegnazione di un appalto verso il contraente uscente. In tutti gli affidamenti di contratti sotto-soglia vengono esclusi i termini dilatori, sia di natura procedimentale che processuale;
  Viene opportunamente reintrodotta la figura del general contractor: con questi contratti, l'operatore economico «è tenuto a perseguire un risultato amministrativo mediante le prestazioni professionali e specialistiche previste, in cambio di un corrispettivo determinato in relazione al risultato ottenuto e alla attività normalmente necessaria per ottenerlo».
  L'attività anche di matrice pubblicistica da parte del contraente generale (per esempio quella di espropriazione delle aree) consente di riconoscere nell'istituto una delle principali manifestazioni applicative della collaborazione tra la P.A. e gli operatori privati nello svolgimento di attività d'interesse generale.
  Si semplifica il quadro normativo del partenariato pubblico-privato, per rendere più agevole la partecipazione degli investitori istituzionali alle gare per l'affidamento di progetti. Si prevedono ulteriori garanzie a favore dei finanziatori dei contratti e si conferma il diritto di prelazione per il promotore;
  Si prevede una maggiore flessibilità nei settori speciali ed una più marcata peculiarità, in coerenza con la natura essenziale dei servizi pubblici gestiti dagli enti aggiudicatori (acqua, energia, trasporti, etc.).
  Le norme introdotte sono «autoconclusive», quindi prive di ulteriori rinvii ad altre parti del Codice: a questo fine s'introduce un elenco di «poteri di autorganizzazione» riconosciuti alle imprese pubbliche e ai privati titolari di diritti speciali o esclusivi.
  È altresì contemplata la possibilità per le stazioni appaltanti di determinare le Pag. 91dimensioni dell'oggetto dell'appalto e dei lotti in cui eventualmente suddividerlo, senza obbligo di motivazione aggravata. Viene reintrodotto il subappalto a cascata, adeguandolo alla normativa e alla giurisprudenza europea attraverso la previsione di criteri di valutazione discrezionale da parte della stazione appaltante, da esercitarsi ipotesi per ipotesi.
  Segnala che per i concessionari scelti senza gara si stabilisce l'obbligo di appaltare a terzi una parte compresa tra il 50 e il 60 per cento dei lavori, dei servizi e delle forniture, tuttavia tale obbligo non vale per i settori speciali (ferrovie, aeroporti, gas, luce). Nell'ambito della revisione dei prezzi, è confermato l'obbligo di inserimento delle clausole di revisione prezzi al verificarsi di una variazione del costo superiore alla soglia del 5 per cento, col riconoscimento in favore dell'impresa dell'80 per cento del maggior costo.
  Per la fase dell'esecuzione, fa notare che si prevede la facoltà per l'appaltatore di richiedere, prima della conclusione del contratto, la sostituzione della cauzione o della garanzia fideiussoria con ritenute di garanzia sugli stati di avanzamento. Nell'ipotesi di liquidazione giudiziale dell'operatore economico dopo l'aggiudicazione, non ci sarà automaticamente la decadenza ma il contratto potrà essere stipulato col curatore autorizzato all'esercizio dell'impresa, previa autorizzazione del giudice delegato;
  Sottolinea come siano numerose le innovazioni nell'ambito della governance, del contenzioso e della giurisdizione e come, per fugare la cosiddetta «paura della firma», si sia stabilito che, ai fini della responsabilità amministrativa, non costituisce «colpa grave» la violazione o l'omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.
  Rammenta inoltre che il nuovo Codice prevede il riordino delle competenze dell'ANAC, in attuazione del criterio contenuto nella legge delega, con un rafforzamento delle funzioni di vigilanza e sanzionatorie e delinea un superamento delle linee-guida adottate dall'Autorità, attraverso l'integrazione nel Codice della disciplina di attuazione.
  In merito ai procedimenti dinanzi alla giustizia amministrativa, evidenzia la competenza a conoscere anche delle azioni risarcitorie e di quelle di rivalsa proposte dalla stazione appaltante nei confronti dell'operatore economico che, con un comportamento illecito, abbia concorso a determinare un esito della gara illegittimo. Si applica l'arbitrato pure alle liti relative ai «contratti» in cui siano coinvolti tali operatori.
  Per quanto attiene all'entrata in vigore ricorda che lo schema di decreto troverà operatività per tutti i nuovi procedimenti a decorrere dal 1° aprile 2023, mentre dal 1° luglio 2023 è prevista l'abrogazione del Codice precedente (decreto legislativo n. 50 del 2016) come anche l'applicazione delle nuove norme anche a tutti i procedimenti già in corso.
  Sottolinea che il nuovo Codice riserva una particolare attenzione agli aspetti sociali delle procedure d'appalto, prevedendo l'obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nei bandi di gara, avvisi e inviti, specifiche clausole sociali con le quali sono richieste, come requisiti necessari dell'offerta, misure orientate a garantire la stabilità del personale impiegato, l'applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore, le stesse tutele economiche e normative per i lavoratori in subappalto rispetto ai dipendenti dell'appaltatore e il contrasto al lavoro irregolare.
  Rileva conclusivamente che il provvedimento in esame rispecchia integralmente i princìpi di concretezza e di cura degli interessi pubblici ai quali si ispira l'intera azione del Governo, semplificando le procedure e fornendo alle Pubbliche amministrazioni nonché agli operatori economici una normativa chiara e comprensibile, al fine di velocizzare gli appalti e promuovere lo sviluppo del Paese.

  Alessandro GIGLIO VIGNA, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 14.30.