ALLEGATO

Conversione in legge del decreto-legge 10 agosto 2023, n. 105, recante disposizioni urgenti in materia di processo penale, di processo civile, di contrasto agli incendi boschivi, di recupero dalle tossicodipendenze, di salute e di cultura, nonché in materia di personale della magistratura e della pubblica amministrazione. C. 1373 Governo.

PARERE APPROVATO

  «Il Comitato per la legislazione,

   esaminato il disegno di legge n. C. 1373 e rilevato che:

   sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto previsti dalla legislazione vigente:

    il provvedimento, composto da 13 articoli per un totale di 35 commi, appare riconducibile, anche sulla base del preambolo, a dieci ben distinte finalità: 1) introdurre disposizioni in materia di processo penale per consentire il suo efficace svolgimento rispetto ad alcune tipologie delittuose e per rendere efficiente e sicura l'attività di intercettazione; 2) garantire i più alti standard di capacità investigativa rispetto a fattispecie di reato di particolare gravità e, nel contempo, assicurare elevati ed uniformi livelli di sicurezza e aggiornamento tecnologico dei sistemi informativi funzionali alle attività di intercettazione eseguite dagli uffici del pubblico ministero; 3) garantire un più celere svolgimento dei procedimenti civili davanti al tribunale per i minorenni; 4) dettare disposizioni sui corsi di formazione per il personale di magistratura che aspira ad incarichi direttivi e semi-direttivi; 5) prevedere una disciplina transitoria sul conferimento degli incarichi superiori dirigenziali dei ruoli dell'esecuzione penale esterna e degli istituti di pena minorili; 6) consolidare e rafforzare il contrasto al fenomeno degli incendi boschivi; 7) prevedere specifici interventi volti al recupero dalle tossicodipendenze e dalle altre dipendenze patologiche; 8) abolire gli obblighi in materia di isolamento e autosorveglianza e di modificare la disciplina del monitoraggio della situazione epidemiologica derivante dal virus SARS-CoV-2; 9) rivedere l'assetto organizzativo del Ministero della cultura e di dettare disposizioni urgenti per la cultura; 10) dettare misure per garantire l'efficienza della Pubblica Amministrazione; con specifico riferimento alle finalità relative a “disposizioni urgenti per la cultura” ed a “misure per garantire l'efficienza della Pubblica Amministrazione”, che appaiono di ampia portata, si ricorda che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 247 del 2019, ha sollevato perplessità sul ricorso ad un'altra finalità, anch'essa di ampia portata, la “materia finanziaria”, come ratio unitaria cui ricondurre le disposizioni di un decreto-legge in quanto essa si “riempie dei contenuti definitori più vari” e “perché la ‘materia finanziaria’ risulta concettualmente ‘anodìna’, dal momento che ogni intervento normativo può, in sé, generare profili che interagiscono anche con aspetti di natura finanziaria”;

    con riferimento al rispetto del requisito dell'immediata applicazione delle misure previste dai decreti-legge, di cui all'articolo 15 comma 3 della legge n. 400 del 1988, si segnala che dei 35 commi, 6 richiedono l'adozione di provvedimenti attuativi; in particolare, è prevista l'adozione di 1 DPCM, 4 decreti ministeriali e di 1 provvedimento di altra natura;

   sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:

    l'articolo 1, al comma 1, stabilisce che la disciplina speciale in materia di intercettazioni, attualmente contemplata per lo svolgimento delle indagini in relazione ai delitti di criminalità organizzata o di minacciaPag. 10 col mezzo del telefono, che prevede condizioni meno stringenti per l'autorizzazione e la proroga delle intercettazioni stesse, si applichi anche nei procedimenti per i delitti, consumati o tentati, di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti e di sequestro di persona a scopo di estorsione, o commessi con finalità di terrorismo o avvalendosi delle condizioni previste dall'articolo 416-bis c.p. o al fine di agevolare l'attività delle associazioni di tipo mafioso; il comma 2 del medesimo articolo precisa altresì che tale disposizione trova applicazione anche nei procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del presente decreto; in proposito, l'attuale formulazione della disposizione non configura la stessa come norma di interpretazione autentica, alla luce del paragrafo 3, lettera l) della Circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi del Presidente della Camera del 2001, che prescrive di esplicitare nel testo dell'articolo e nella rubrica il carattere di interpretazione autentica; la stessa potrebbe però configurarsi come tale alla luce della divergenza di orientamenti giurisprudenziali dalla quale ha avuto origine, come emerso anche dall'istruttoria legislativa avviata dalle commissioni competenti in sede referente; in questa ipotesi dovrebbe essere quindi esplicitato nel testo il carattere di interpretazione autentica; nell'ipotesi che invece non si tratti di interpretazione autentica, si ricorda che in linea generale, in riferimento alla successione di leggi nel tempo, alla disciplina di carattere processuale si applica di norma il principio generale del tempus regit actum, in forza del quale le nuove disposizioni processuali possono essere applicate anche a fatti commessi in precedenza purché riguardino atti processuali non già conclusi ed esauriti negli effetti; sul punto la disposizione in esame non specifica in quale fase tali procedimenti debbano trovarsi affinché essa possa trovare applicazione, e cioè se essa, ad esempio, trovi applicazione solo per i procedimenti in cui non sia ancora stata chiesta l'autorizzazione allo svolgimento di intercettazioni o per quelli nei quali non si sia ancora deciso sulla utilizzabilità del materiale probatorio acquisito; potrebbe quindi costituire oggetto di approfondimento l'eventualità di specificare ulteriormente in quale fase i procedimenti debbano trovarsi perché si applichi la disposizione;

   sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:

    l'articolo 4 modifica la disciplina per l'attribuzione di incarichi direttivi e semidirettivi in magistratura; in proposito, potrebbe essere oggetto di approfondimento l'eventualità di introdurre una norma transitoria volta a chiarire il profilo temporale di applicazione della disciplina;

    l'articolo 5 reca una disciplina transitoria, in vigore sino al 31 marzo 2033, per cui, in deroga alla disciplina generale, gli incarichi dirigenziali superiori nell'ambito della esecuzione penale esterna e degli istituti penali minorili possono essere conferiti ai dirigenti penitenziari del ruolo di istituto penitenziario, in possesso della anzianità di nove anni e sei mesi; inoltre, si prevede, per la medesima durata, che ai dirigenti penitenziari dell'esecuzione penale esterna e di istituto penale minorile, non ancora in possesso dell'anzianità prevista, possa essere conferito l'incarico di direttore aggiunto; sul punto, si ricorda, che già l'art. 3, comma 1-bis, del decreto-legge n. 146 del 2013 ha previsto una deroga in parte sovrapponibile a quella in esame, che consentiva che le funzioni di dirigente dell'esecuzione penale esterna fossero svolte, in deroga alla disciplina generale, da funzionari inseriti nel ruolo dei dirigenti di istituto penitenziario, in attesa dell'espletamento dei concorsi pubblici finalizzati alla copertura dei posti vacanti nell'organico del ruolo dei dirigenti dell'esecuzione penale esterna; la deroga era originariamente introdotta per un periodo di tre anni dall'entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 146 del 2013, e dunque fino al 22 febbraio 2017; la disposizione è stata quindi prorogata, da ultimo, dal decreto-legge n. 198 del 2022 fino al 31 dicembre 2023; analogamente a quanto disposto per lo svolgimento delle funzioni di dirigente dell'esecuzione penale esterna da parte dei dirigentiPag. 11 di istituto penitenziario, l'articolo 1, comma 311, della legge n. 145 del 2018 consentiva che le funzioni di direttore di istituti penali per i minorenni fossero svolte, in deroga alla disciplina generale, nelle more dell'espletamento dei concorsi per la copertura di posti di livello dirigenziale non generale del Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità, da funzionari inseriti nel ruolo dei dirigenti di istituto penitenziario; anche questa disposizione, originariamente introdotta fino al 31 dicembre 2020, è stata prorogata, da ultimo, dal decreto-legge n. 198 del 2022 fino al 31 dicembre 2023; alla luce di tali considerazioni, potrebbe costituire oggetto di approfondimento la formulazione del comma 1 dell'articolo 5, al fine di abrogare le analoghe disposizioni derogatorie già previste dall'ordinamento e in vigore sino al 31 dicembre 2023;

    il comma 2 dell'articolo 7 rinvia ad un successivo decreto del Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, da adottarsi entro il 15 settembre 2023, l'individuazione dei parametri di valutazione delle istanze riferite alla nuova tipologia di interventi “recupero dalle tossicodipendenze e dalle altre dipendenze patologiche” e delle modalità di istituzione di un'apposita Commissione valutativa e di monitoraggio; in proposito, si ricorda che la disciplina relativa ai criteri e alle procedure per l'utilizzazione della quota dell'otto per mille dell'IRPEF devoluta alla diretta gestione statale è attualmente contenuta nel regolamento di cui al D.P.R. 10/03/1998, n. 76 (Regolamento recante criteri e procedure per l'utilizzazione della quota dell'otto per mille dell'IRPEF devoluta alla diretta gestione statale), il quale disciplina, tra gli altri aspetti, le tipologie di interventi ammessi, i criteri di ripartizione, i requisiti soggettivi e oggettivi, lo schema del piano di ripartizione e le modalità di composizione delle cinque apposite Commissioni tecniche di valutazione, una per ogni tipologia di intervento, istituite con provvedimento del Segretario generale; potrebbe pertanto essere oggetto di approfondimento l'eventualità di un coordinamento tra le disposizioni;

    il comma 1 dell'articolo 9 reca l'abolizione degli obblighi in materia di isolamento delle persone positive al virus e di autosorveglianza dei contatti stretti di soggetti confermati positivi; in particolare, la lettera a) del medesimo comma dispone l'abrogazione dell'art. 10-ter del decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito con modificazioni dalla legge 17 giugno 2021, n. 87, che disciplina gli istituti dell'isolamento (al comma 1) e dell'autosorveglianza (al comma 2); la lettera b) del medesimo comma, invece, nell'intervenire sulla disciplina sanzionatoria, recata dall'articolo 13 del medesimo decreto, dispone l'abrogazione esclusivamente della disciplina sanzionatoria riferita alla violazione dell'obbligo di autosorveglianza, non intervenendo invece su quella riferita alla violazione dell'abrogato istituto dell'isolamento, che è invece prevista al comma 2-bis dell'articolo 13 e risulta pertanto attualmente vigente;

    il comma 2 dell'articolo 10 prevede che il procedimento di attuazione della riorganizzazione del Ministero della Cultura avvenga con DPCM da adottarsi entro il 31 dicembre 2023, mediante le procedure di cui all'articolo 13 del decreto-legge n. 173 del 2022; a tale riguardo, si ricorda che l'articolo 13 del DL 173/2022 prevede che, al fine di semplificare e accelerare le procedure per la riorganizzazione di tutti i Ministeri, a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge di conversione dello stesso decreto e fino al 30 ottobre 2023, i nuovi regolamenti di organizzazione dei Ministeri siano adottati con DPCM, su proposta del Ministro competente, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa delibera del Consiglio dei Ministri e una volta acquisito il parere del Consiglio di Stato, con una deroga – che peraltro dovrebbe essere esplicitata – al procedimento ordinario stabilito dall'articolo 17, comma 4-bis, della legge n. 400 del 1988; il procedimento ordinario stabilito dall'articolo 17, comma 4-bis, della legge n. 400 del 1988 prevede infatti in questa materia l'emanazione di regolamenti governativi di delegificazione adottatiPag. 12 con DPR, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia; si deroga inoltre, sempre implicitamente, all'articolo 1 della legge n. 13 del 1991 che prevede che tutti gli atti per i quali sia avvenuta una deliberazione del Consiglio dei ministri siano adottati con DPR; in proposito si ricorda che in precedenti analoghe occasioni il Comitato ha segnalato come la previsione non apparisse coerente con le esigenze di un appropriato utilizzo delle fonti normative, in quanto si demandava ad un atto come il DPCM, fonte che nel nostro ordinamento rimane atipica, la definizione di una disciplina che dovrebbe essere oggetto di una fonte secondaria del diritto (con riferimento alla XIX legislatura si veda il parere del 24 novembre 2022 sul decreto-legge n. 173/2022; nella XVIII legislatura si vedano il parere del 2 agosto 2018 sul decreto-legge n. 86/2018, il parere del 12 novembre 2019 sul decreto-legge n. 104/2019, il parere del 4 marzo 2020 sul decreto-legge n. 1/2020 e il parere del 10 marzo 2021 sul decreto-legge n. 22/2021); sul punto, si ritiene utile ricordare anche che il Consiglio di Stato, con parere n. 1375 del 20 luglio 2021 reso sullo schema di DPR recante modifiche al regolamento di organizzazione degli uffici centrali del Ministero dell'interno, ha messo in evidenza le difficoltà derivanti dalla concatenazione di due diverse fonti di regolazione nella materia dell'organizzazione dei Ministeri quali il regolamento governativo emanato con DPR secondo lo schema ordinario e il DPCM di organizzazione, utilizzato in via eccezionale e provvisoria; il Consiglio di Stato, ricordando che la semplificazione dell'ordinamento passa anche attraverso la stabilità della fonte individuata in via ordinaria per l'intervento normativo di volta in volta interessato, auspicava l'avvio di una riflessione sistemica e generale per favorire un atteggiamento uniforme sulla questione per tutti i Ministeri;

    il testo originario del provvedimento non risulta corredato né dell'analisi tecnico-normativa (ATN) né dell'analisi di impatto della regolamentazione (AIR);

  formula, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, le seguenti osservazioni:

   sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:

    valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire la formulazione dell'articolo 1;

   sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:

    valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire l'articolo 4, l'articolo 5, comma 1; l'articolo 7, comma 2; l'articolo 9, comma 1; l'articolo 10, comma 2;

  il Comitato raccomanda infine:

   abbia cura il Legislatore di assicurare un utilizzo coerente delle diverse fonti normative con particolare riferimento alla decretazione d'urgenza e all'esigenza di evitare la commistione e la sovrapposizione, nello stesso decreto-legge, di oggetti e finalità eterogenei, in coerenza con la giurisprudenza costituzionale in materia (ex plurimis sentenze n. 22 del 2012, n. 32 del 2014 e n. 247 del 2019)».