IX Commissione - Allegato al comunicato delle Giunte e delle Commissioni

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ALLEGATO 1

Schema di decreto legislativo recante riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Atto n. 3.

DELIBERAZIONE DI RILIEVI APPROVATA

La IX Commissione (Trasporti, poste e telecomunicazioni),

esaminato, ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 4, del regolamento della Camera, lo schema di decreto legislativo recante riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (Atto n. 3);

rilevato che l'articolo 8 del disegno di legge per il mercato e la concorrenza 2021 (legge 5 agosto 2022, n. 118) reca una delega per il riordino della materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica;

sottolineato che la lettera m) del comma 2 dell'articolo 8 prevede, tra i principi di delega, l'estensione della disciplina applicabile ai servizi pubblici locali, in materia di scelta della modalità di gestione del servizio e di affidamento dei contratti, anche al settore del trasporto pubblico locale, disponendo che ciò avvenga nel rispetto della normativa dell'Unione europea;

richiamato l'esame parlamentare svoltosi nella scorsa legislatura sull'articolo 9 del disegno di legge per il mercato e la concorrenza 2021, conclusosi – a seguito dell'approvazione di identici emendamenti presentati dall'amplissima maggioranza delle forze politiche sia di maggioranza che di opposizione – con l'introduzione di un richiamo a tutte le forme affidamento della gestione dei servizi di trasporto pubblico locale contemplate dalla normativa dell'Unione europea e, in particolare, dall'articolo 5 del regolamento 2007/1370/CE;

evidenziato che:

l'articolo 32 reca norme di coordinamento tra la disciplina generale dettata dallo schema di decreto legislativo e il settore del trasporto pubblico locale;

l'attuale testo dell'articolo 32 reca una serie di rinvii agli articoli precedenti nonché richiami al diritto dell'Unione europea e alla vigente disciplina di settore, dando così vita ad una disciplina di complessa individuazione, suscettibile di ingenerare l'apertura a ipotesi interpretative per cui il diritto dell'Unione europea e, in particolare, del regolamento 2007/1370/CE, risulti residuale rispetto alle altre disposizioni richiamate, nonché di dare origine a contenzioso a livello giurisdizionale;

richiamato l'attuale quadro degli affidamenti del servizio di trasporto pubblico locale, caratterizzato da un ampio ricorso da parte degli enti locali agli affidamenti in house, che costituiscono nella gran parte dei casi un'esperienza positiva da non disperdere;

richiamata altresì l'esigenza di valorizzare al massimo la tutela occupazionale dei lavoratori, attraverso l'applicazione della disciplina di settore contenuta nell'articolo 48, comma 7, lettera e), del decreto-legge 24 aprile 2017, n. 50;

rilevato che l'articolo 2, comma 461, della legge finanziaria per il 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244) dispone, al fine di tutelare i diritti degli utenti e di garantire la qualità, l'universalità e l'economicità dei servizi, una serie di obblighi per gli enti locali in sede di stipula dei contratti di servizio;

apprezzate le indicazioni emerse nel corso delle audizioni delle associazioni di categoria, delle organizzazioni sindacali e nelle memorie delle associazioni di consumatori e degli altri soggetti coinvolti;

valutato con la massima attenzione, con riferimento al settore del trasporto Pag. 358pubblico locale, il contenuto dell'intesa sancita in sede di Conferenza unificata in data 30 novembre 2022;

ricordato che il provvedimento in esame è adottato in attuazione di un preciso impegno contenuto nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), il quale peraltro deve essere attuato tenuto conto delle specificità del settore del trasporto pubblico locale rispetto agli altri servizi pubblici locali di rilevanza economica;

richiamata infine l'esigenza di un complessivo riordino della normativa del settore del trasporto pubblico locale, caratterizzata da una stratificazione normativa in cui la disciplina dell'Unione europea si interseca con una frammentata disciplina nazionale – stratificazione ulteriormente aggravata dalle disposizioni recate dallo schema di decreto in esame – e dunque la necessità dell'adozione di un testo unico che costituisca un quadro certo di riferimento per gli enti locali e gli operatori del settore,

VALUTA FAVOREVOLMENTE

lo schema di decreto e formula i seguenti rilievi:

a) con riguardo al processo di riorganizzazione, siano semplificati e meglio chiariti i meccanismi di incentivazione all'aggregazione previsti all'articolo 5, comma 3;

b) con riferimento al trasporto pubblico locale e, in particolare, per i servizi ferroviari, di trasporto rapido di massa o altri modi di trasporto su rotaia e per i servizi di trasporto automobilistico, si chiarisca – all'articolo 32, comma 2 – che si tiene conto del diritto dell'Unione europea, nei casi e nei limiti dallo stesso previsti, anche ai fini della scelta delle modalità di affidamento del servizio, oltre che di gestione, salvaguardando coerentemente la corrispondente disciplina dell'articolo 17 del decreto;

c) con riferimento all'articolo 31, si chiarisca che l'ANAC deve rendere accessibile la piattaforma, ai sensi dell'articolo 50 del decreto legislativo n. 82 del 2005, al fine di consentire alle amministrazioni competenti di avere accesso ai dati per l'esercizio dei propri poteri di verifica e monitoraggio;

d) all'articolo 32, si chiarisca, anche tramite la soppressione del comma 4, che i servizi gestiti secondo le modalità di cui all'articolo 21, comma 5, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2022, n. 111, nonché i servizi di trasporto gestiti ai sensi della legge 18 luglio 1957, n. 614, non sono assoggettati alla disciplina del decreto in quanto non qualificabili come servizi pubblici locali;

e) con riferimento all'articolo 6, commi 2 e 3 risulta opportuno chiarire in che termini i divieti ivi contenuti si conciliano con il considerando n. 12 del regolamento 2007/1370/CE e con il principio di neutralità rispetto al regime di proprietà sancito dall'articolo 295 del Trattato;

f) con riferimento all'articolo 7, risulta opportuno chiarire che i costi standard relativi al trasporto pubblico locale e gli indicatori programmatici con criteri di efficienza ed economicità sono definiti ai sensi del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di cui all'articolo 1, comma 84, della legge 27 dicembre 2013, n. 147;

g) con riferimento alla definizione di servizio pubblico locale, relativamente al trasporto pubblico locale risulta opportuno chiarire il rapporto tra le previsioni del Capo I del Titolo III e la disciplina di settore, che prevede la concorrenza per il mercato e non nel mercato; la concorrenza per il mercato presuppone l'attribuzione di diritti speciali o di esclusiva ad un operatore, con l'obiettivo di garantire l'unitarietà della rete e la sostenibilità economica e finanziaria dei contratti;

h) con riferimento all'articolo 17, risulta opportuno chiarire i contenuti della qualificata motivazione per l'affidamento a società in house operanti nel settore del trasporto pubblico locale, tenuto conto di quanto previsto dalla normativa di settore del diritto dell'UE;

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i) con riferimento agli articoli 30 e 31, risulta opportuno chiarire in che termini le verifiche periodiche applicate al trasporto pubblico locale si conciliano con gli analoghi obblighi di relazione già previsti a legislazione vigente e dalle delibere adottate dall'Autorità di regolazione dei trasporti ai sensi dell'articolo 37 del decreto-legge n. 201 del 2011;

l) risulta opportuno chiarire che le disposizioni dello schema di decreto sono applicabili alle sole procedure avviate in data successiva all'entrata in vigore dello schema medesimo, onde evitare di incidere su procedure già avviate ed in corso;

m) in materia di trasparenza nella gestione dei servizi pubblici locali, all'articolo 31 dello schema di decreto si valuti l'opportunità di chiarire l'integrale applicazione dell'articolo 2, comma 461, della legge finanziaria per il 2008 (legge 24 dicembre 2007, n. 244);

n) si rileva infine l'opportunità di addivenire ad una celere adozione di un apposito testo unico in materia di trasporto pubblico locale, finalizzato a coordinare la disciplina generale dei servizi di interesse economico generale prestati a livello locale con quella del settore, in ragione delle specificità della medesima. Ciò al fine di evitare che, in un settore strategico quale quello del trasporto pubblico, che deve garantire a tutti i cittadini il diritto alla mobilità, si possa incidere negativamente sulla certezza del diritto in relazione alle modalità di affidamento e di gestione dei servizi e ai relativi obblighi di motivazione, in relazione alla durata dei contratti, nonché in relazione alle modalità di definizione dei costi standard relativi al trasporto pubblico locale.

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ALLEGATO 2

Schema di decreto legislativo recante riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Atto n. 3.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI DELIBERAZIONE DI RILIEVI DEL GRUPPO ALLEANZA VERDI E SINISTRA

La IX Commissione (Trasporti, poste e telecomunicazioni),

premesso che:

lo schema di decreto in esame, A.G. n. 3, recante riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, è emanato in attuazione dell'articolo 8 della legge 5 agosto 2022, n. 118, che reca la delega per l'adozione di uno o più decreti legislativi di riordino della materia dei servizi pubblici locali, da esercitare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della stessa;

nel nostro ordinamento la disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale ha subito nel tempo numerose modifiche, essendo stata oggetto di una iperproduzione legislativa, rappresentata da un quadro disorganico e complesso, frutto di interventi non omogenei tra loro (molti dei quali realizzati attraverso la decretazione d'urgenza) dovuti anche alla necessità di armonizzare la normativa nazionale con i principi dell'ordinamento UE, di un'abrogazione referendaria, nonché di una consistente attività ermeneutica da parte della giurisprudenza, anche costituzionale. Ed infatti, l'esigenza di un riordino della suddetta normativa era già emersa a seguito di quanto previsto dall'articolo 19 della legge delega n. 124 del 2015, non avendo ricevuto attuazione in ragione della intervenuta pronuncia della Corte costituzionale che ha ritenuto inappropriate le modalità di coinvolgimento delle regioni previste dalla stessa;

questa iperproduzione legislativa risulta particolarmente evidente nel settore del trasporto pubblico locale, dove alla disciplina dettata a livello di Unione europea si sovrappone una disciplina nazionale contenuta in diverse fonti non coordinate tra di loro;

l'evoluzione storica della normativa di settore, oltre a confermare quanto appena osservato in merito all'esigenza di una razionalizzazione a livello legislativo, mostra come si sia realizzata progressivamente, sotto l'influsso del diritto europeo, una disciplina sempre più attenta alla tutela della concorrenza. Invero, tenendo conto degli specifici ed importanti impegni assunti dall'Italia col PNRR e dei suoi dichiarati obiettivi pro-concorrenziali, funzionali al superamento della crisi socio-economica generata dall'emergenza epidemiologica da COVID-19, l'ultimo disegno di «Legge annuale per il mercato e la concorrenza», varato dal Governo Draghi ai sensi dell'articolo 47 della legge n. 99/2009, ed approvato come legge 5 agosto 2022, n. 118, include all'articolo 8, il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali;

rilevato che:

lo schema di decreto legislativo in esame sembra configurare un «eccesso di delega» rispetto al perimetro definito dalla legge delega sulla concorrenza, in specifico dall'articolo 8 della stessa, frutto di una lunga discussione parlamentare nella precedente legislatura, che ha visto nel passaggio in Commissione referente alla Camera apportare diverse modifiche alla proposta del Governo, tra cui l'applicazione della norma al solo perimetro dei servizi pubblici locali di rilevanza economica;

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lo schema del decreto esclude la possibilità per le aziende speciali di gestire i servizi a rete, cosa non pare essere presente nel testo della legge delega, reintroducendo la cosiddetta «motivazione rafforzata», ossia l'obbligo da parte degli Enti locali che scelgono la soluzione dell'autoproduzione di una relazione dove vanno giustificate le ragioni del mancato ricorso al mercato, dizione espunta nel corso del dibattito parlamentare e si stabilisce che tale relazione debba essere inviata all'Osservatorio per i servizi pubblici locali, ripristinando per questa via una «supervisione» nazionale che era stata esclusa nel cancellare l'invio all'Autorità di vigilanza per la concorrenza e il mercato, inizialmente prevista nella versione iniziale del Governo;

desta forte perplessità che tale sistema articolato di controlli non venga previsto anche quando il servizio è affidato tramite il ricorso al mercato. È del tutto evidente che si realizza un favore ingiustificato per il mercato, con la configurazione di modelli di controllo differenti. Giova tra l'altro ricordare che i principi di cui all'articolo 97 della Costituzione di buon andamento ed imparzialità, si dovrebbero applicare anche a soggetti privati titolari della gestione di servizi pubblici locali;

tra i criteri e i principi previsti dalla legge delega non è mai enunciato il principio di sussidiarietà più volte invece enunciato nello schema di decreto, che oltretutto lo applica strumentalmente solo nella sua declinazione orizzontale ai fini della valorizzazione dell'iniziativa economica privata, senza contemporaneamente valorizzarne anche la declinazione verticale, visto che limita la possibilità per gli enti locali di istituire un servizio pubblico locale, di sceglierne la modalità di gestione e di deciderne le tariffe;

si riscontrano ulteriori possibili criticità del decreto afferenti al superamento del perimetro delineato dalla legge delega, che riguardano la prevalenza della disciplina generale sulle discipline di settore, disposizione, anch'essa, non espressamente prevista dalla legge delega;

considerato che:

l'impostazione dello schema di decreto segue la falsariga dei precedenti tentativi di riforma dei servizi pubblici locali, come quella di cui all'articolo 23-bis del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (disciplina nazionale in materia di servizi pubblici) che ha conosciuto l'onore delle cronache per il dibattito riguardante il tema della cosiddetta «privatizzazione dell'acqua» ed in seguito abrogata dal referendum di cui al decreto del Presidente della Repubblica 23 marzo 2011, e in particolare, per la forte similitudine a quella successiva di cui all'articolo 4 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, articolo dichiarato poi dalla Corte costituzionale illegittimo con sentenza n. 199 del 17 luglio 2012, in quanto violava il divieto di ripristino della normativa abrogata dal referendum, ripristinando sostanzialmente la disciplina di cui all'articolo 23-bis del decreto-legge n. 112 del 2008;

la scelta di orientare il riordino della disciplina in materia di servizi pubblici locali verso una forte liberalizzazione degli stessi non pare essere imposta dall'ordinamento comunitario. Le disposizioni del Trattato riconoscono infatti ampia libertà agli Stati membri di organizzare e finanziare i servizi di interesse economico generale, rispondendo a specifici bisogni territoriali. Il Protocollo 26 al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea prevede che i «valori comuni» dell'Unione europea di cui all'articolo 14 TFUE riferiti ai SIEG comprendono, in particolare, «il ruolo essenziale e l'ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti»;

l'apertura al mercato è secondo il diritto europeo la via prevalente, ma tuttavia è una delle vie, e come tale non esclusiva al punto da essere imposta ai Comuni per garantire l'efficienza e l'efficacia del servizio, considerando le amministrazioni pubbliche non in grado di gestire un servizio pubblico. (sentenze Corte cost. Pag. 362n. 24/2011 – n. 325/2010). Lo schema di decreto sembra dimenticare che, come più volte ricordato dalla giurisprudenza, gli enti locali devono essere messi in condizione di optare tra più modelli. (Consiglio di Stato, sez. I, 7 maggio 2019, n. 1389);

nel settore del trasporto pubblico locale, la disciplina dell'Unione europea dettata dal regolamento 2007/1370/CE pone sullo stesso piano le tre modalità di gestione del servizio (gestione diretta, affidamento diretto, gara); la scelta tra queste modalità è assunta a seconda del livello di equilibrio che i Paesi membri intendano stabilire per assicurare il diritto alla mobilità;

la norma in oggetto rischia sostanzialmente di stravolgere il senso della concorrenza all'interno della nostra Carta costituzionale, riducendo fortemente l'esercizio di una funzione amministrativa propria dell'ente locale, quale quella della scelta di come gestire ed affidare un servizio pubblico, il quale rimarrebbe formalmente titolare dell'esercizio del potere di scelta ma di fatto obbligato a porre in essere una procedura competitiva in ossequio alla regolare concorrenziale;

questa impostazione pro-concorrenziale risulta particolarmente negativa nel settore del trasporto pubblico locale, dove è ampiamente diffuso il ricorso da parte degli enti locali ad affidamenti in house;

pertanto quella di cui allo schema di decreto legislativo recante riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica (A.G. n. 3) appare essere una normativa esclusivamente legata a logiche concorrenziali ed incompatibile con la Costituzione oltre che, come evidenziato, con l'ordinamento euro-unitario,

ESPRIME UNA
VALUTAZIONE CONTRARIA

sullo schema di decreto.

Ghirra.

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ALLEGATO 3

Schema di decreto legislativo recante riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Atto n. 3.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI DELIBERAZIONE DI RILIEVI DEL GRUPPO MOVIMENTO 5 STELLE

La Commissione IX,

visto lo schema di decreto legislativo di attuazione della delega di cui all'art. 8 della legge n. 118 del 2022 (atto del Governo n. 3);

considerato, in generale, che i servizi pubblici locali influiscono in modo determinante sia sul concreto esercizio di taluni diritti fondamentali quali l'uso e la fruizione dei beni pubblici, l'accesso alle prestazioni sociali, il diritto all'informazione, il diritto alla salute e il diritto alla mobilità;

ritenuto che i servizi pubblici locali sono oggetto di studi di economia, urbanistica, sociologia e scienza dell'amministrazione da circa 70 anni in tutti i Paesi del mondo e che – al tal proposito – la concorrenza non è sempre un fattore di miglioramento del loro standard;

ritenuto altresì che essi hanno riflessi immediati sulla qualità della vita dei cittadini (al riguardo, si veda in particolare la classifica pubblicata di recente sul Sole 24 Ore del 12 dicembre 2022);

verificato che la Missione 1, componente 2, del PNRR non prescrive con dettaglio l'introduzione del regime di concorrenza e di messa a gara di tutti i servizi pubblici locali. Dal sito Italia Domani PNRR, infatti, si evince che lo scopo della riforma prevista è, tra l'altro, la rimozione di barriere all'entrata nei mercati, mediante l'adozione di una serie di norme dirette a modificare in senso pro-concorrenziale alcuni regimi concessori, nonché a superare alcuni ostacoli regolatori al libero svolgimento di attività economiche, nonché la concorrenza in combinazione con i valori sociali, mediante la promozione di dinamiche competitive per assicurare la protezione di diritti e interessi anche non economici dei cittadini, con particolare attenzione ai servizi pubblici, alla sanità e all'ambiente. L'obiettivo è di favorire un intervento di razionalizzazione della normativa in materia di servizi pubblici, anche prevedendo l'approvazione di un testo unico che assicuri gestioni efficienti e un'elevata qualità del servizio. Ulteriori obiettivi sono l'introduzione di modalità e criteri più trasparenti per l'accreditamento in ambito sanitario e norme per rafforzare l'efficienza e il dinamismo concorrenziale nella gestione dei rifiuti;

preso atto che – pertanto – l'articolo 8 della legge n. 118 del 2022 è frutto di una scelta politica nazionale dalla quale, in particolare, sono esclusi gli aspetti del trasporto; nell'iter parlamentare è stato stralciato l'articolo 10 inerente ai taxi e agli NCC e l'articolo 9 è stato dedicato in via specifica al trasporto pubblico locale proprio per distinguerlo dalla restante parte dei servizi locali;

posto che il regolamento 2007/1370/CE prevede tre modalità di gestione del servizio del TPL: 1) la gestione diretta dell'ente pubblico territoriale; 2) l'affidamento diretto in house; 3) la messa a gara, e che tale scelta tra questi percorsi è rimessa alla prudente valutazione dei singoli Paesi purché la normativa europea sia rispettata;

considerato, per quanto riguarda la competenza della Commissione Trasporti, che l'articolo 32 dello schema reca norme di coordinamento tra la disciplina generalePag. 364 dettata dallo schema di decreto legislativo e il settore del TPL, quasi a voler sovvertire la netta demarcazione contenuta nella legge n. 118 del 2022 e che, conseguentemente, tale articolo deve essere espunto dal testo,

ESPRIME UNA
VALUTAZIONE CONTRARIA

sullo schema di decreto.

Iaria, Todde, Cantone, Santillo, Traversi.