PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
ALESSANDRO MANUEL BENVENUTO

La seduta comincia alle 10.15.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso la trasmissione televisiva sul canale satellitare della Camera dei deputati e la trasmissione diretta sulla web tv della Camera dei deputati.

Audizione di rappresentanti dell'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA).

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sulla normativa che regola la cessazione della qualifica di rifiuto (end of waste), l'audizione di rappresentanti dell'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA).
Cedo quindi la parola al dottor Lorenzo Bardelli, direttore della Divisione ambiente dell'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA), per lo svolgimento della sua relazione.

LORENZO BARDELLI, direttore Divisione ambiente dell'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA). Grazie presidente. Desidero ringraziare, anche a nome del collegio dell'Autorità, per questa importante occasione di approfondimento sul tema dell’end of waste. L'Autorità si dichiara sin da ora disponibile a fornire dati ed elementi che si ritenessero necessari, anche in forma scritta, rispondendo direttamente alle eventuali domande e alle richieste di chiarimenti che vorrete formulare sull'argomento che sarà dibattuto.
Le operazioni di recupero di rifiuti speciali urbani connesse alla cessazione della qualifica di rifiuto concorrono appieno al conseguimento di nuovi e ambizioni target europei tesi e rafforzare la gerarchia dei rifiuti. Con riferimento al ciclo dei rifiuti, anche differenziati e urbani assimilati, l'articolo 1, comma 527, della legge n. 205 del 2017, ha attribuito all'ARERA competenze regolatorie di controllo, con l'espressa finalità di migliorarne il sistema di regolazione per garantire accessibilità, fruibilità e diffusione omogenea sull'intero territorio nazionale, nonché adeguati livelli di qualità in condizioni di efficienza ed economicità della gestione, armonizzando gli obiettivi economico-finanziari con quelli generali di carattere sociale, ambientale e di impiego appropriato delle risorse, nonché di garantire l'adeguamento infrastrutturale agli obiettivi imposti dalla normativa europea.
In particolare, tale disposizione attribuisce ad ARERA, tra le altre, le seguenti funzioni: predisposizione e aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione a copertura dei costi di esercizio di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio «chi inquina paga»; fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento; approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall'ente di governo dell'ambito territoriale ottimale (ATO); formulazione di proposte relativamente alle attività comprese nel sistema integrato di gestione dei rifiuti, da assoggettare a regime di concessione/autorizzazione in relazione Pag. 4 alle condizione di concorrenza dei mercati.
L'Autorità ha da subito attribuito al tema della cessazione della qualifica di rifiuto una rilevanza centrale, tanto che già con la deliberazione relativa al quadro strategico 2019/2021 ha precisato, tra le finalità, che la regolazione tariffaria deve favorire il raggiungimento degli obiettivi di carattere ambientale, in coerenza con le direttive europee e, in particolare, in un'ottica di sviluppo dell'economia circolare. In tale prospettiva, l'Autorità intende definire un sistema di misure che incentivino la prevenzione, la raccolta differenziata di qualità, la preparazione per il riutilizzo e il riciclaggio dei rifiuti urbani e, in generale, l'efficientamento dei processi di selezione, recupero e valorizzazione della materia, finalizzato alla limitazione del ricorso alla discarica.
In particolare, la strategia regolatoria comprende tra i propri obiettivi la promozione del progresso tecnologico nel recupero dei rifiuti, anche tenuto conto dell'evoluzione della circular economy, che richiede valutazioni sempre più attente sulla gestione, sul riciclo, nonché sulla valorizzazione di queste potenziali risorse, ossia la transizione del rifiuto a risorsa sulla spinta dei richiamati obiettivi europei.
La necessità di fornire una cornice di regole chiare e stabili, in grado di garantire le necessarie garanzie alle iniziative imprenditoriali di sviluppo di soluzioni innovative e di intercettare i segnali delle dinamiche dei mercati, anche internazionali, nonché di preservare le esigenze di monitoraggio pubblico su attività di rilevanza fondamentale per le collettività interessate, unitamente alla corretta valutazione dei riflessi sulla finanza pubblica, rappresenta un obiettivo primario e, al contempo, una questione di non semplice soluzione. Tanto che il legislatore è intervenuto sulla materia, anche solo nel corso degli ultimi mesi, due volte.
In questa sede piuttosto che ripercorrere le tappe di una vicenda che sotto il profilo giuridico e legislativo presenta rilevanti complessità – aspetti peraltro diffusamente trattati nei contributi di chi ci ha preceduto in questa sede-, si ritiene preferibile approfondire la soluzione da ultimo adottata con la legge 2 novembre 2019 n. 128, aggiungendo poi alcuni brevi passaggi su come l'attività di regolazione dell'Autorità possa nel nuovo quadro fornire elementi utili per affrontare un'agenda comunque complessa. La legge citata modifica e integra la disciplina relativa alla cessazione della qualifica di rifiuto, di cui all'articolo 184-ter e, in particolare, riformula una delle condizioni nel rispetto delle quali devono essere adottati i criteri specifici che deve soddisfare un rifiuto per cessare di essere tale, quando sia sottoposto a un'operazione di recupero incluso il riciclaggio e la preparazione per il riutilizzo. In particolare, si fa riferimento alle seguenti condizioni – una è stata aggiunta di recente –: la sostanza o l'oggetto sono destinati a essere utilizzati per scopi specifici; esiste un mercato o una domanda per tale sostanza o oggetto; la sostanza o l'oggetto soddisfa i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetta la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; l'utilizzo della sostanza o dell'oggetto non porterà impatti complessivi negativi sull'ambiente o sulla salute umana. Statuisce poi che, in mancanza dei criteri specifici adottati dai regolamenti comunitari o dai decreti ministeriali, le autorità locali competenti possano rilasciare o rinnovare l'autorizzazione «caso per caso», sulla base delle istanze presentate dagli operatori interessati. Nell'ambito del medesimo procedimento autorizzatorio sarà, quindi, la stessa amministrazione procedente che dovrà fissare i criteri più dettagliati che, in aggiunta a quelli generali, contemplino quantomeno materiale di rifiuto in entrata ammissibile alla procedura end of waste, i processi e le tecniche di trattamento consentiti, criteri di qualità per i materiali che hanno cessato la qualifica di rifiuto, i requisiti da rispettare affinché i sistemi di gestione dimostrino di rispettare i criteri relativi alla cessazione della qualifica di rifiuto.
Nella norma citata è poi tratteggiata una procedura di controllo della conformità dei processi e degli impianti, assentiti caso per caso, a quanto disposto con l'autorizzazione Pag. 5 e con i criteri ambientali generali e con quelli dettagliati contenuti nel singolo provvedimento da eseguirsi da parte di ISPRA o di ARPA, qualora opportunamente delegata.
Per quanto rileva il punto di vista di questa Autorità, si ritiene importante che, nel dare corso alla citata procedura, sia possibile conseguire la necessaria stabilità subordinando la medesima, ossia l'effetto della stessa procedura, ad eventi non riconducibili alla sfera della normale attività della gestione ordinaria. È inoltre disposta l'istituzione di un registro nazionale presso lo stesso Ministero dell'ambiente per la raccolta delle autorizzazioni rilasciate «caso per caso». Quindi nell'ottica di fornire un quadro aggiornato, anche con riferimento ai profili di competenza, si rappresenta che, a seguito di un vasto procedimento di consultazione e partecipazione, con deliberazione adottata il 31 ottobre 2019, l'Autorità ha definito con l'MTR, il nuovo metodo tariffario, i criteri di riconoscimento dei costi efficienti e l'esercizio dell'investimento del servizio integrato dei rifiuti per il periodo 2018/2021.
Come già sottolineato in altre sedi, per quanto rilevante, si tratta di una prima misura, dell'avvio di un percorso. L'orizzonte temporale considerato per l'applicazione, se per un verso permette di affrontare tempestivamente, a partire dalle tariffe definite per il 2020, alcune criticità, per un altro non può consentire di affrontare compiutamente tutte le complesse esigenze di intervento. Rientrano, tra queste, le principali carenze infrastrutturali che il settore presenta in alcune aree del Paese, che saranno oggetto di ulteriori specifiche iniziative anche da parte dell'Autorità, nell'ambito delle competenze assegnate, volte a promuovere la necessaria consapevolezza e i meccanismi incentivanti più appropriati per la sostenibilità di lungo termine delle filiere.
L'Autorità ha ritenuto necessario già in questa fase adottare un'impostazione regolatoria in grado di tener conto di tutti i livelli istituzionali coinvolti, assegnando a ciascuno un segnale di efficientamento e definendo una regolazione fondata sulla gradualità dell'implementazione e l'asimmetria delle soluzioni prospettate, coerente con un assetto istituzionale multilivello, in grado di tener conto degli elementi significativi riscontrati nei diversi contesti.
Infatti dagli elementi acquisiti è emerso che sul territorio nazionale convivono, da un lato, realtà in continuo stato emergenziale, correlate ad insufficienti livelli di raccolta differenziata di qualità, ad una carenza di dotazione impiantistica per la chiusura del ciclo dei rifiuti urbani e assimilati, nonché a rilevanti ritardi nel conseguimento di un assetto istituzionale decentrato e locale affidabile e a persistenti criticità di natura finanziaria, e, dall'altra, eccellenze gestionali caratterizzate da elevati livelli prestazionali, spesso superiori a quelli medi europei.
Seguendo un approccio di rinnovata attenzione all'efficienza e alla promozione delle infrastrutture, con la richiamata delibera l'Autorità ha varato un modello di riconoscimento dei costi efficienti basato su misure volte a rafforzare la coerenza e la corretta allocazione degli incentivi nelle diverse fasi della filiera, in particolare prevedendo: entrate tariffarie ancorate a valutazioni, da parte della comunità interessata, sulle prestazioni di servizio da fornire o sulle più idonee modalità organizzative da realizzare; una componente tariffaria a copertura dei costi di uso del capitale (incentivo alle infrastrutture) e un fattore di sharing (ossia un fattore di ripartizione dei benefici tra gli operatori e gli utenti) in grado di tenere conto dell'effettiva qualità e quantità dell’output recuperato; una componente tariffaria a copertura dei costi operativi, determinata tenendo conto di un fattore di sharing valorizzato dall'ente territorialmente competente in modo da favorire gli incentivi alla crescita dei ricavi dalla vendita dei materiali e/o energia; incentivi e innovazioni tecnologiche di processo, comunque contenendo la possibile crescita complessiva delle entrate tariffarie attraverso l'introduzione del limite all'incremento dei corrispettivi.
L'introduzione di forme di sharing sui ricavi permette di esplicitare, sia nell'ambito delle valutazioni sull'organizzazione Pag. 6delle filiere della raccolta sia riguardo allo sviluppo impiantistico, l'effettivo impatto che la valorizzazione del recupero può portare al contenimento delle entrate tariffarie richieste agli utenti. Ad avviso dell'Autorità progressivamente sarà possibile valutare, sulla base di dati empirici, la corretta architettura delle filiere di raccolta e l'adeguatezza della dotazione infrastrutturale per promuovere uno sviluppo che, nel tentativo di cogliere le innovazioni principali, non generi ingiustificate ricadute negative sui costi del ciclo integrato.
Peraltro, come evidenziato nel piano strategico dell'Autorità, di fondamentale rilievo appare anche il superamento del sistema di coperture dei costi nella forma di tributo a favore di un meccanismo tariffario che sia in grado di passare al consumatore segnali di prezzo corretti e coerenti con indicatori di qualità del complessivo ciclo dei rifiuti. Detto meccanismo dovrà anche essere in grado di promuovere le capacità del sistema locale di gestire integralmente rifiuti, individuando le modalità più efficaci per accrescere l'accettazione sociale degli investimenti in impianti di trattamento strategici per il riequilibrio dei flussi fisici dei rifiuti e la chiusura del ciclo.
In definitiva, quindi, il disegno complessivo di regole di riconoscimento dei costi efficienti, approvato dall'Autorità, spiega pienamente la sua azione in un quadro preciso di obiettivi di sostenibilità ambientale, tra cui l'incremento dei livelli di riutilizzo e di riciclaggio, promuovendo, per un verso, una rappresentazione chiara, certa ed esaustiva, degli oneri per la gestione del servizio, e, per un altro, una configurazione maggiormente equilibrata in termini di possibili benefici economici, con modalità di riconoscimento dei costi che incentivino lo sviluppo impiantistico e la diffusione di nuove tecnologie nell'ambito del ciclo.
Risulta opportuno, in conclusione, nell'ottica di fornire uno spunto di riflessione rispetto al quadro normativo e regolatorio illustrato, evidenziare che le previsioni dei criteri specifici sulla cessazione della qualifica di rifiuto potranno avere un impatto sull'organizzazione del servizio, sui costi e sulle prestazioni ambientali delle gestioni. In proposito, si rappresenta l'opportunità di valutare, nell'ambito di processi di formazione delle decisioni in materia di end of waste, le ricadute in termini di tempistiche e costi di organizzazione delle filiere di raccolta, nonché di effettivi benefici desumibili dalle attese evoluzioni dei mercati, anche a livello internazionale.

PRESIDENTE. Do la parola ai colleghi che intendono intervenire per porre questioni o formulare osservazioni.

ALBERTO ZOLEZZI. Intanto ringrazio per l'importante intervento e ringrazio anche per averci parlato del documento presentato il 31 ottobre sul nuovo metodo tariffario. Vi ringrazio anche per esservi concentrati sulle modifiche normative introdotte nel decreto-legge «crisi aziendali».
Io provo a farle la domanda, poi sia chiaro che eventualmente si valuterà in base agli sviluppi della norma, perché è un testo appena diventato legge, è in fase attuativa – stiamo infatti ricevendo diversi stimoli per migliorare o per chiarire come applicare l'articolo del decreto-legge relativo all’end of waste, per cui non credo ci possano essere dati così precisi in possesso di nessuno – però secondo me un calcolo prospettico può essere tentato, per provare a capire come potrà cambiare la tariffa dei rifiuti per cittadini e imprese con quello che si auspica sia un maggiore e ulteriore aumento del riciclo.
Dobbiamo sempre ricordare che l'Italia ha il record europeo di riciclo, per cui non c'era un problema in quel senso. Però probabilmente si potrà fare anche qualcosa in più e vorrei capire se questo potrà comportare una diminuzione della tassa sui rifiuti per i cittadini e le imprese, quindi stimolare anche in questo senso. Anche perché ci sarà un minore ricorso alla discarica e alla combustione, al cosiddetto recupero energetico o, per meglio dire, secondo la mia opinione, incenerimento.
Ha parlato del nuovo metodo tariffario e vorrei capire – poi mi leggerò il documento relativo a quell'atto – se c'è qualcosa sulla raccolta porta a porta e sulla Pag. 7tariffa puntuale. Lei lo ha accennato adesso nella sua esposizione, però vorrei capire se anche questi fattori possano portare ad una riduzione delle tasse. Tutto questo si collega al riciclo, perché mediamente – dai dati che ho potuto visionare io – con la raccolta porta a porta migliora anche la qualità del rifiuto raccolto e, quindi, è anche più facile riciclare.

PRESIDENTE. Non ci son altri interventi, per cui do la parola al dottor Lorenzo Bardelli per la replica.

LORENZO BARDELLI, direttore Divisione ambiente dell'Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (ARERA). Grazie presidente. Non abbiamo ancora – come giustamente ha anticipato nella premessa della domanda – dati a disposizione per poter valutare in modo affidabile l'effetto di un incremento della quota di riciclo sul totale delle entrate tariffarie chieste all'utenza finale. Abbiamo però costruito un meccanismo tariffario che assicura che, qualora questo incremento vi sia, i relativi vantaggi economici, in termini di ricavi dalla cessione del materiale recuperato, si riversino in quota parte a vantaggio dell'utenza chiamata ad avviare questo tipo di attività di selezione domestica.
Quindi la cornice regolatoria è pronta a intercettare questo ulteriore sviluppo del riciclo, partendo da una situazione nella quale abbiamo trovato molte ambiguità con contesti nei quali questa valorizzazione a vantaggio dell'utenza era più spinta ed altri contesti in cui invece questa valutazione era totalmente assente, perché i benefici restavano in capo al soggetto che aveva svolto l'attività materiale di raccolta. Abbiamo superato queste, a nostro avviso, distorsioni sul territorio, riconducendole ad un quadro comune.
Riguardo alla modalità porta a porta, abbiamo individuato un riferimento per le attività di gestione, che abbiamo chiamato componente PG (perimetro gestito) dell'incremento tariffario, che serve ad intercettare delle modalità aggiuntive di operatività del soggetto gestore, a coprirne i costi, qualora sia una richiesta dell'amministrazione territoriale competente. In quel caso il soggetto è autorizzato ad avere un incremento tariffario a fronte di questi maggiori costi prospettici. Mentre sulla tariffa puntuale, non avendo acquisito elementi sufficienti per poter adottare indicazioni precise sulla differenziazione dei corrispettivi, ci si è concentrati unicamente sul montante dei costi da ripartire, assoggettandolo alla medesima logica a cui abbiamo assoggettato il ciclo integrato in generale. Resteranno valide, almeno per il prossimo biennio, le medesime modalità di articolazione che avranno definito gli enti competenti per la definizione dei criteri di tariffa puntuale.

PRESIDENTE. Ringrazio il dottor Bardelli per il contributo e per il documento depositato, di cui autorizzo la pubblicazione in allegato al resoconto stenografico della seduta odierna (vedi allegato), e dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 10.40.

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