SEDE REFERENTE

  Mercoledì 6 ottobre 2021. — Presidenza del presidente della II Commissione Mario PERANTONI.

  La seduta comincia alle 19.10.

Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta su eventuali condizionamenti dell'organizzazione giudiziaria e dell'esercizio delle funzioni giurisdizionali.
C. 2565 Gelmini, C. 2586 Delmastro Delle Vedove, C. 3012 Turri e C. 3054 Bartolozzi.
(Esame e rinvio – Abbinamento della proposta di legge C. 3114).

  Le Commissioni iniziano l'esame delle proposte di legge in titolo.

  Mario PERANTONI, presidente, avverte anzitutto che, come specificato anche nelle convocazioni, alla luce di quanto stabilito dalla Giunta per il Regolamento nella riunione del 4 novembre scorso, i deputati possono partecipare all'odierna seduta in sede referente in videoconferenza, in quanto non sono previste votazioni.
  Rileva quindi come le Commissioni riunite I e II inizino oggi l'esame, in sede referente, delle proposte di legge C. 2565 Gelmini, C. 2586 Delmastro Delle Vedove, C. 3012 Turri e C. 3054 Bartolozzi, recanti istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta su eventuali condizionamenti dell'organizzazione giudiziaria e dell'esercizio delle funzioni giurisdizionali.
  Prima di dare la parola ai relatori, avverte che il 14 maggio scorso è stata assegnata alle Commissioni riunite I e II la proposta di legge C. 3114 Costa, recante «Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sulla regolarità delle procedure di valutazione della professionalità e di conferimento degli incarichi direttivi dei magistrati, sullo svolgimento delle elezioni del Consiglio superiore della magistratura e sul rapporto tra la magistratura e i mezzi d'informazione». Poiché si tratta di una proposta di legge vertente su materia analoga a quella delle proposte di legge di cui oggi si avvia l'esame, ne dispongo l'abbinamento ai sensi dell'articolo 77, comma 1, del Regolamento.
  Da quindi la parola ai relatori, Ceccanti per la I Commissione e Conte per la II Commissione, per l'illustrazione dei provvedimenti.

  Stefano CECCANTI (PD), relatore per la I Commissione, rileva come la relazione illustrativa delle proposte di legge in esame, oltre a favorire la piena conoscenza dei testi proposti, aspetto che sarà oggetto soprattutto dell'intervento del collega relatore per la II Commissione Conte, serva anche ad evidenziare le principali questioni sottese all'esame in sede referente dei progetti di legge, così da poter approfondire ogni profilo di merito ed ordinamentale. Osserva che nell'ambito dell'istruttoria legislativa tali questioni potranno e dovranno essere utilmente approfondite.
  Sottolinea come ci si muova in un ambito delicato, segnato dall'articolo 82 della Costituzione e dalla successiva giurisprudenza costituzionale.
  Fa presente che l'ultimo commentario alla Costituzione, uscito per Il Mulino a cura dei professori Clementi, Cucolo, Rosa e Vigevani, presenta un commento al predetto articolo 82 della professoressa Carboni, il cui ultimo paragrafo si intitola «i difficili rapporti tra Commissioni parlamentari di inchiesta e autorità giudiziaria», e i contenuti confermano il titolo.
  Osserva che inviti ad affrontare la materia con prudenza provengono anche dagli autori degli altri due commentari più diffusi: in quello curato per la Utet dai professori Bifulco, Celotto e Olivetti, l'attuale presidente dell'Anac, Busia, ricorda che «l'attribuzione a un organo parlamentare – quindi non dotato dei requisiti di imparzialità e indipendenza propri della magistratura – degli stessi poteri di quest'ultima richiede di essere meglio definito nei suoi confini, al fine di scongiurare il rischio di improprie sovrapposizioni fra funzioni e compiti che sono e devono restare distinti»; in quello curato dai professori Bartole e Bin per Cedam il professor Giupponi richiama in particolare l'importanza del principio di «leale collaborazione» tra Commissioni parlamentari di inchiesta e potere giudiziario affermato dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 241 del 2007 e n. 26 del 2008.
  Sottolinea come il quadro sintetico della giurisprudenza costituzionale ci imponga di tenere presente anzitutto la sentenza n. 231 del 1975, in cui la Corte costituzionale ha evidenziato che «compito delle Commissioni parlamentari di inchiesta non è di “giudicare”, ma solo di raccogliere notizie e dati necessari per l'esercizio delle funzioni delle Camere. L'attività di inchiesta rientra, insomma, nella più lata nozione della funzione ispettiva delle Camere; muove da cause politiche ed ha finalità del pari politiche; né potrebbe rivolgersi ad accertare reati e connesse responsabilità di ordine penale, ché se così per avventura facesse, invaderebbe indebitamente la sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale».
  Relativamente ai rapporti tra l'attività delle Commissioni d'inchiesta e le concorrenti indagini dell'autorità giudiziaria la Corte costituzionale, nella sentenza n. 26 del 2008, che completa la sentenza n. 231 del 1975, ha rilevato che i «poteri di indagine spettanti, rispettivamente, alle Commissioni parlamentari di inchiesta e agli organi della magistratura requirente hanno ambiti e funzioni differenti, con la conseguenza che l'esercizio degli uni non può avvenire a danno degli altri, e viceversa. Pertanto, il normale corso della giustizia non può essere paralizzato a mera discrezione degli organi parlamentari, ma deve arrestarsi unicamente nel momento in cui l'esercizio dei poteri di indagine dell'autorità giudiziaria possa incidere illegittimamente su fatti ad essa soggettivamente e oggettivamente sottratti e rientranti nella competenza degli organi parlamentari».
  Sulla base di questa argomentazione, nel conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dalla procura della Repubblica presso il tribunale di Roma nei confronti della Commissione parlamentare di inchiesta sulla morte di Ilaria Alpi e Miran Hrovatin, la Corte, nella sentenza n. 26 del 2008, ha, da una parte, riconosciuto il potere della Commissione parlamentare di disporre lo svolgimento di accertamenti tecnici non ripetibili sull'autovettura corpo del reato, potendo la Commissione esercitare gli stessi poteri dell'autorità giudiziaria ex articolo 82, secondo comma, della Costituzione, e ha, dall'altra, negato che la Commissione potesse opporre un rifiuto alla richiesta, avanzata dalla procura, di Pag. 13acconsentire allo svolgimento congiunto dei predetti accertamenti tecnici, in base al principio di leale collaborazione tra poteri dello Stato.
  Rileva che per giungere ad esiti condivisi ed equilibrati, dal punto di vista della Commissione affari costituzionali, i testi delle proposte di legge dovrebbero superare un duplice vaglio: il primo, più radicale, è di legittimità costituzionale; il secondo, più opinabile, di opportunità costituzionale.
  Osserva che il vaglio di legittimità costituzionale presenta profili quantitativamente minori, perché al Parlamento spetta in astratto uno spazio di intervento che va anche a toccare altri poteri dello Stato. Rileva che la separazione dei poteri non è rigida e assoluta. Tuttavia, se da ricognizioni generali sui rapporti tra poteri si scende a valutazioni particolari, del caso concreto, sul concreto esercizio della funzione giurisdizionale, e a catena sul concreto esercizio del potere disciplinare del CSM, ossia fatti specifici, imputabili a singole persone fisiche (appartenenti alla magistratura) ed integranti fattispecie aventi rilevanza penale o, quanto meno, disciplinare, ritiene che la questione cambi, perché si tende ad una invasione delle attribuzioni del CSM nel caso concreto e, per tale via, dell'indipendenza della magistratura. A titolo esemplificativo, osserva che almeno a prima vista sembrano rientrare in questa problematica le formulazioni adottate all'articolo 1, comma 1, lettere f), g), h), della proposta di legge C. 2565.
  Quanto al vaglio di opportunità costituzionale, rileva come esso si riferisca alla strategia che viene attribuita alla Commissione e che si riflette sulla scelta di varie titolazioni, definizioni e strumenti: occorre chiedersi se si stia predisponendo un lavoro che consenta, anche attraverso la ricognizione documentale di disfunzioni, di creare un insieme di conoscenze tale da facilitare le riforme già decise nel PNRR e/o altre ulteriori, o se si persegua solo un intento destruens, che potrebbe portare anche a conflitti di attribuzione, con il possibile effetto di rendere le riforme più difficili.
  Ritiene, quindi, sia questo il duplice vaglio che attende le Commissioni.

  Federico CONTE (LEU), relatore per la II Commissione, fa presente preliminarmente che l'intervento del collega Ceccanti offre la cornice costituzionale entro la quale va collocato il lavoro che le Commissioni I e II sono chiamate a svolgere in questa sede. Evidenzia infatti come i criteri della legittimità costituzionale e della opportunità costituzionale costituiscano l'ascissa e l'ordinata lungo le quali è possibile comporre un testo equilibrato di sintesi che metta d'accordo i vari gruppi, rilevato che le diverse proposte presentate sono per alcuni versi molto distanti tra loro.
  Passando all'illustrazione analitica dei contenuti delle proposte di legge in esame, rileva anzitutto come, pur essendo l'oggetto dell'inchiesta parzialmente divergente, tutte hanno la finalità di indagare su eventuali condizionamenti dell'organizzazione giudiziaria e dell'esercizio delle funzioni giurisdizionali.
  In relazione all'oggetto e ai compiti della Commissione, va rilevato che la proposta C. 2565, all'articolo 1, attribuisce alla Commissione il compito di accertare: alle lettere a) e b), lo stato dei rapporti tra le forze politiche e la magistratura, nonché lo stato dei rapporti tra la magistratura e i media; alle lettere c), d) ed e), l'eventuale esistenza, all'interno della magistratura, di correnti organizzate in funzione di obiettivi politici, o collegate a partiti o organizzazioni politiche; l'influenza delle correnti politiche esistenti nella magistratura sui comportamenti delle autorità giudiziarie e sul conferimento degli incarichi direttivi e sullo svolgimento dell'azione disciplinare da parte dell'organo di autogoverno della magistratura; alle lettere f), g), h), l'esistenza di casi concreti concernenti: l'esercizio mirato dell'azione penale o di direzione od organizzazione dei dibattimenti o dei procedimenti penali in modo selettivo, discriminatorio e inusuale; il mancato o ritardato esercizio dell'azione penale a fini extragiudiziari, in violazione del principio costituzionale dell'obbligatorietà dell'azione penale; l'influenza esterna nella determinazione di quello che dovrebbe essere il giudice naturale, nella Pag. 14composizione degli organi giudicanti e nella definizione dei calendari, con particolare riguardo ai procedimenti nei quali siano coinvolti capi politici ed esponenti politici di partiti; alla lettera i), l'eventuale svolgimento da parte di singoli esponenti o gruppi organizzati all'interno della magistratura di attività in contrasto con il principio della separazione dei poteri, con il principio democratico e con il principio della sovranità popolare, in particolar modo dirette a interferire con l'attività parlamentare e di Governo e, più in generale, con l'esercizio delle funzioni di organi costituzionali; alla lettera l), la necessità di riformare il quadro normativo riguardante l'ordinamento giudiziario e i procedimenti giurisdizionali penali, civili, amministrativi, tributari e contabili al fine di garantire il funzionamento equo, celere e imparziale della giustizia.
  La proposta di legge C. 2586, all'articolo 1, attribuisce alla Commissione il compito di indagare: alla lettera a), su eventuali attività illegittimamente svolte dalle correnti esistenti all'interno della magistratura, da esponenti politici o da componenti dell'ordine giudiziario allo scopo di influire sulle nomine dei responsabili di vertice di uffici giudiziari e ministeriali in base a legami associativi o personali e non di criteri di merito, con particolare riferimento alle vicende connesse all'attività del magistrato Luca Palamara; alla lettera b), sull'eventuale esistenza di rapporti instaurati tra magistrati, con funzioni giudicanti o requirenti, ed esponenti politici, allo scopo di interferire nel funzionamento del sistema giudiziario per interessi di corrente o di potere politico ovvero di influire sullo svolgimento di indagini e processi penali; alla lettera c), sull'eventuale esercizio di illegittime pressioni o interferenze nei confronti dei componenti del Consiglio superiore della magistratura che hanno rassegnato le proprie dimissioni, allo scopo di influire sulla composizione e sul funzionamento del medesimo Consiglio.
  La proposta C. 3012, all'articolo 2, attribuisce alla Commissione il compito di verificare: alla lettera a), l'attuazione della normativa vigente per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi negli uffici giudiziari e accertare eventuali violazioni di essa da parte dei soggetti che attribuiscono o concorrono per tali incarichi; alla lettera b), se il conferimento degli incarichi direttivi nonché l'attribuzione di incarichi extragiudiziari abbiano influito sull'instaurazione, sullo sviluppo o sull'esito di processi penali in relazione alle contestazioni iniziali, valutando anche se eventuali distorsioni nell'applicazione del principio dell'obbligatorietà dell'azione penale siano state determinate dall'indebita prospettazione di vantaggi di carriera da parte di altri; alla lettera c), quale sia il ruolo svolto dalle correnti per quanto concerne il non corretto esercizio delle funzioni nell'ambito dei suddetti incarichi; alla lettera d), se l'appartenenza a correnti o ad altre coalizioni di interessi abbia alterato il procedimento di selezione dei magistrati, mediante procedura concorsuale, per il conferimento di incarichi direttivi o semidirettivi e, alla lettera e), se abbia determinato, mediante il non corretto esercizio delle funzioni nell'ambito degli incarichi suddetti, condizionamenti incompatibili con l'autonomia e con l'indipendenza dei magistrati nell'esercizio delle funzioni giurisdizionali, sia con riferimento all'esercizio dell'azione penale sia con riferimento all'emissione di provvedimenti e di sentenze; alla lettera f), le eventuali modifiche alla normativa vigente ritenute opportune al fine di prevenire l'eventualità che l'adesione organizzata a determinati indirizzi di politica giudiziaria da parte di magistrati possa dare luogo a forme di influenza o a vincoli di appartenenza atti a limitarne o a condizionarne l'indipendenza nell'esercizio delle funzioni.
  La proposta C. 3054, all'articolo 1, attribuisce alla Commissione il compito di accertare: alle lettere a) e b), lo stato dei rapporti tra le forze politiche e la magistratura nonché lo stato dei rapporti tra la magistratura inquirente e i media; alla lettera c), il rispetto della normativa nel conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi negli uffici giudiziari e degli incarichi extragiudiziari; alla lettera d), le modalità di esercizio dell'azione disciplinare da parte del CSM; alle lettere e), f) e g), l'esistenza di casi concreti concernenti: l'esercizio Pag. 15 mirato dell'azione penale o di direzione od organizzazione dei dibattimenti o dei procedimenti penali in modo selettivo, discriminatorio e inusuale; il mancato o ritardato esercizio dell'azione penale a fini extragiudiziari, in violazione del principio costituzionale dell'obbligatorietà dell'azione penale; l'influenza esterna nella determinazione di quello che dovrebbe essere il giudice naturale, nella composizione degli organi giudicanti e nella definizione dei calendari, con particolare riguardo ai procedimenti nei quali siano coinvolti capi politici ed esponenti politici di partiti; alla lettera h), la necessità di riformare il quadro normativo riguardante l'ordinamento giudiziario e i procedimenti giurisdizionali penali, civili, amministrativi, tributari e contabili al fine di garantire il funzionamento equo, celere e imparziale della giustizia.
  La proposta C. 3114, all'articolo 1, attribuisce alla Commissione il compito di verificare: il rispetto della normativa nel conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi negli uffici giudiziari e degli incarichi extragiudiziari; le dinamiche e l'influenza del sistema delle correnti, ai fini del conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, nelle elezioni dei membri togati del Consiglio superiore della magistratura, nelle designazioni all'interno della struttura amministrativa del medesimo Consiglio e nell'affidamento di incarichi presso il Ministero della giustizia ai magistrati fuori ruolo; i criteri e le modalità di svolgimento delle valutazioni professionali dei magistrati ai fini della progressione di carriera, nonché le modalità di esercizio dell'azione disciplinare da parte del Consiglio superiore della magistratura.
  La medesima proposta attribuisce inoltre alla Commissione il compito di: indagare sul rapporto tra magistratura e mezzi d'informazione e di valutare le soluzioni più idonee per garantire la tutela del segreto istruttorio e del diritto alla riservatezza degli individui, nel rispetto della libertà di stampa; accertare la congruità della normativa vigente e della conseguente azione dei pubblici poteri, indicando le iniziative di carattere normativo o amministrativo riguardanti l'ordinamento giudiziario e i procedimenti giurisdizionali ritenute opportune per superare l'influenza del sistema delle correnti e per assicurare l'autonomia e l'indipendenza di ciascun magistrato e la regolarità dei procedimenti e delle elezioni.
  Tutte le proposte di legge in esame disciplinano inoltre la composizione, la durata, i poteri e le modalità di funzionamento della Commissione.
  In particolare, per quanto riguarda la composizione della Commissione, le proposte di legge C. 2565, all'articolo 2, C. 3012, all'articolo 3, C. 3054, all'articolo 2, e C. 3114, all'articolo 2, prevedono che sia composta da venti senatori e da venti deputati, nominati dai Presidenti delle rispettive Camere nel rispetto del principio di proporzione tra i gruppi parlamentari, assicurando comunque la presenza di un rappresentante per ciascun gruppo esistente in almeno un ramo del Parlamento. Con le stesse modalità di nomina, la proposta C. 2586, all'articolo 3, stabilisce la composizione in venticinque senatori e da venticinque deputati. La sola proposta C. 3012, all'articolo 3, comma 2, richiede che i componenti dichiarino alla Presidenza della Camera di appartenenza di non avere ricoperto ruoli nei procedimenti giudiziari relativi ai fatti oggetto dell'inchiesta.
  Norme comuni sono previste da tutte le proposte per la costituzione della Commissione e dei suoi organi: la Commissione è convocata per la costituzione dell'ufficio di presidenza dai Presidenti delle due Camere entro dieci giorni dalla nomina dei suoi componenti. L'Ufficio di presidenza, composto dal presidente, da due vicepresidenti e da due segretari, viene eletto dai componenti della Commissione a scrutinio segreto. Il presidente è eletto a maggioranza assoluta dei componenti della Commissione e, qualora ciò non si verifichi, si procede al ballottaggio tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti, risultando eletto il candidato che ottiene il maggior numero di voti. In caso di parità di voti è proclamato eletto (o partecipa al ballottaggio) il più anziano di età. Pag. 16
  Per l'elezione dei due vicepresidenti e dei due segretari, si prevede il voto limitato, posto che ciascun componente della Commissione può indicare sulla propria scheda un solo nome per ciascuna delle due cariche. Sono eletti coloro che hanno ottenuto il maggior numero di voti. In caso di parità di voti si applicano i medesimi criteri previsti per l'elezione del presidente. Tali disposizioni si applicano anche per le elezioni suppletive.
  Nel definire i poteri della Commissione, come previsto dall'articolo 82 della Costituzione, le proposte in esame stabiliscono che la Commissione procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria (ai sensi dell'articolo 3 della proposta di legge C. 2565, dell'articolo 4 della proposta C. 2586, dell'articolo 4 della proposta C. 3012, dell'articolo 3 della proposta C. 3054 e dell'articolo 3 della proposta C. 3114).
  Secondo le proposte C. 2565, C. 2586, C. 3054 e C. 3114 la Commissione non può adottare provvedimenti attinenti alla libertà e alla segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione nonché alla libertà personale.
  La proposta C. 3012 limita i poteri della Commissione ai soli provvedimenti attinenti alla libertà personale. In tutti i casi viene fatto salvo l'accompagnamento coattivo di cui all'articolo 133 del codice di procedura penale.
  Inoltre, le diverse proposte riconoscono in capo alla Commissione la facoltà di: acquisire copie di atti e di documenti relativi a procedimenti e inchieste in corso presso l'autorità giudiziaria o altri organi inquirenti (si riferiscono invece ad «altri enti pubblici» le proposte C. 2565 e C. 3054), anche in deroga al divieto stabilito dall'articolo 329 del codice di procedura penale, che concerne l'obbligo del segreto (C. 2586, C. 3012 e C. 3114); in tali casi, l'autorità giudiziaria provvede tempestivamente e può ritardare la trasmissione di copia di atti e di documenti richiesti, con decreto motivato, solo per ragioni di natura istruttoria; il decreto ha efficacia per sei mesi e può essere rinnovato; quando tali ragioni vengono meno, l'autorità giudiziaria provvede senza ritardo a trasmettere quanto richiesto; il decreto non può essere rinnovato o aver efficacia oltre la chiusura delle indagini preliminari (C. 2586, C. 3012 e C. 3114). Si riconosce altresì che l'autorità giudiziaria può trasmettere le copie di atti e documenti anche di propria iniziativa (C. 2586, C. 3012 e C. 3114); acquisire copie di atti e di documenti relativi a indagini e inchieste parlamentari (C. 2565, C. 2586, C. 3012 e C. 3054). Quando gli atti o i documenti siano stati assoggettati al vincolo di segreto funzionale da parte delle competenti Commissioni parlamentari di inchiesta, tale segreto non può essere opposto alla Commissione (C. 2586 e C. 3012); acquisire da organi e uffici della pubblica amministrazione copie di atti e di documenti da essi custoditi, prodotti o comunque acquisiti in materia attinente alle finalità dell'inchiesta (C. 2586); ottenere copie di atti e documenti prodotti o conservati dal Consiglio superiore della magistratura, da organi e uffici delle amministrazioni e degli enti pubblici nelle materie che costituiscono oggetto dell'inchiesta (C. 3114); in relazione a tutte le acquisizioni documentali, la Commissione garantisce il mantenimento del regime di segretezza fino a quando gli atti e i documenti trasmessi in copia siano coperti da segreto (C. 2565, C. 2586, C. 3012 e C. 3054); ordinare, quando occorra, il sequestro di atti e documenti, nonché accertamenti tecnici (C. 2565 e C. 3054); esaminare le persone che possano fornire notizie utili ai fini dell'inchiesta (C. 2565 e C. 3054).
  Per quanto concerne i profili di opponibilità del segreto, le proposte C. 2565 e C. 3054 stabiliscono che per i fatti oggetto dell'inchiesta alla Commissione non possono essere opposti il segreto d'ufficio, il segreto professionale e il segreto bancario (articolo 3, comma 3), mentre per le proposte C. 2586 (articolo 5, comma 2) e C. 3114 (articolo 4, comma 2) – che per i segreti professionale e bancario rinviano alle norme vigenti – in nessun caso per i fatti rientranti nei compiti della Commissione può essere opposto il segreto d'ufficio. Pag. 17
  La proposta C. 3012, per quanto concerne il segreto d'ufficio, professionale e bancario, rinvia (all'articolo 4, comma 8) alle norme vigenti, mentre, per le proposte C. 2565, C. 3012, C. 3054 e C. 3114, è sempre opponibile il segreto tra difensore e parte processuale nell'ambito del mandato. La proposta C. 3114 prevede inoltre che, quando gli atti o i documenti siano stati assoggettati al vincolo di segreto funzionale da parte delle competenti Commissioni parlamentari di inchiesta, tale segreto non può essere opposto alla istituenda Commissione (articolo 3, comma 5).
  Per quanto riguarda il segreto di Stato, tutte le proposte richiamano (all'articolo 3, comma 3, della proposta di legge C. 2565, all'articolo 5, comma 2, della proposta di legge C. 2586, all'articolo 4, comma 8, della proposta di legge C. 3012, all'articolo 4, comma 3, della proposta di legge C. 3054, all'articolo 4, comma 2, della proposta di legge C. 3114) la normativa prevista dalla legge 3 agosto 2007, n. 124 (legge di riforma dei servizi di informazione).
  Le proposte di legge C. 2586 (articolo 5, comma 3) e C. 3114 (articolo 4, comma 4) richiamano l'applicazione dell'articolo 203 del codice di procedura penale, il quale stabilisce che non si possono obbligare gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria nonché il personale dipendente dai servizi per le informazioni e la sicurezza militare o democratica a rivelare i nomi dei loro informatori. Se questi non sono esaminati come testimoni, le informazioni da essi fornite non possono essere acquisite né utilizzate.
  Con riferimento al profilo delle testimonianze davanti alla Commissione, si prevede che, ferme restando le competenze dell'autorità giudiziaria, si applicano le disposizioni degli articoli 366 (Rifiuto di uffici legalmente dovuti) e 372 (Falsa testimonianza) (secondo l'articolo 3, comma 4, della proposta di legge C. 2565, l'articolo 5 della proposta di legge C. 2586, l'articolo 4, comma 10, della proposta di legge C. 3012, l'articolo 4, comma 4, della proposta di legge C. 3054, l'articolo 4, comma 1, della proposta di legge C. 3114).
  Tutte le proposte in esame attribuiscono alla Commissione il potere di stabilire quali atti non dovranno essere divulgati, anche in relazione ad altre istruttorie o inchieste in corso. Devono essere in ogni caso coperti dal segreto gli atti e i documenti attinenti a procedimenti giudiziari nella fase delle indagini preliminari: tale ultima previsione non è contenuta nella proposta di legge C. 2586.
  La proposta C. 3012 dispone inoltre che il segreto funzionale riguardante atti e documenti acquisiti dalla Commissione può essere, motivatamente, opposto all'autorità giudiziaria (secondo l'articolo 4, comma 6).
  Per quanto riguarda i profili di reciproca opponibilità del segreto, si richiama la fondamentale sentenza n. 231 del 1975 della Corte costituzionale, che ha risolto il conflitto di attribuzioni tra Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno della mafia e i tribunali di Torino e Milano. La Corte ha stabilito che la Commissione non ha l'obbligo di trasmettere ai Tribunali gli atti e documenti da essa formati o direttamente disposti, gli scritti e gli anonimi ad essa originariamente rivolti, che la Commissione abbia ritenuto di mantenere segreti (cosiddetto segreto funzionale), nonché gli atti già a disposizione del potere giudiziario. La Corte ha stabilito invece l'obbligo per la Commissione di trasmettere ai Tribunali predetti gli altri atti e documenti in suo possesso che non siano coperti all'origine da segreto o siano coperti da segreto non opponibile all'autorità giudiziaria.
  Per quanto concerne i poteri della Commissione, la proposta C. 3012, all'articolo 4, comma 11, stabilisce che agli interventi svolti dai componenti della Commissione nella sua sede plenaria o nelle sue sedi ristrette, a qualsiasi espressione di voto da essi comunque formulata in tali sedi, ad ogni altro atto parlamentare funzionale ai compiti della Commissione, nonché ad ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di componente della Commissione, esercitata anche fuori del Parlamento, si applica l'articolo 3, comma 1, della legge 20 giugno 2003, n. 140, in materia Pag. 18 di insindacabilità, a condizione che non rientrino tra gli atti coperti da segreto. Si ricorda che il predetto articolo 3, comma 1, della citata legge n. 140 del 2003, stabilisce che la garanzia di insindacabilità di cui all'articolo 68, primo comma, della Costituzione, si applica in ogni caso per la presentazione di disegni o proposte di legge, emendamenti, ordini del giorno, mozioni e risoluzioni, per le interpellanze e le interrogazioni, per gli interventi nelle Assemblee e negli altri organi delle Camere, per qualsiasi espressione di voto comunque formulata, per ogni altro atto parlamentare, per ogni altra attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento.
  In relazione allo svolgimento dell'inchiesta, come di consueto, tutte le proposte di legge dispongono l'obbligo di segreto per i componenti della Commissione, i funzionari e il personale addetto alla Commissione stessa, nonché ogni altra persona che collabora con la Commissione o compie o concorre a compiere atti di inchiesta oppure ne viene a conoscenza per ragioni di ufficio o di servizio (secondo l'articolo 4 della proposta di legge C.2565, l'articolo 6 della proposta di legge C. 2586, l'articolo 5 della proposta di legge C. 3012, l'articolo 4 della proposta di legge C. 3054, l'articolo 5 della proposta di legge C. 3114). Tali persone sono obbligate al segreto per tutto quanto riguarda gli atti e i documenti trasmessi in copia relativi a procedimenti e inchieste in corso presso l'autorità giudiziaria o altri organi inquirenti che siano coperti da segreto e per quanto riguarda gli atti e i documenti per i quali la Commissione ha deliberato il divieto di divulgazione, anche in relazione ad esigenze attinenti ad altre istruttorie o inchieste in corso.
  Nei casi di violazione del segreto trova applicazione, salvo che il fatto costituisca più grave reato, l'articolo 326 del codice di procedura penale, che concerne la rivelazione ed utilizzazione di segreti di ufficio (secondo il comma 2 dell'articolo 4 della proposta di legge C. 2565, dell'articolo 6 della proposta di legge C. 2586, dell'articolo 5 della proposta di legge C. 3012, dell'articolo 4 della proposta di legge C. 3054, dell'articolo 5 della proposta di legge C. 3114). Le pene previste per la fattispecie sopra descritta si applicano inoltre a chiunque diffonda in tutto o in parte, anche per riassunto o informazione, atti o documenti del procedimento di inchiesta dei quali sia stata vietata la divulgazione, salvo che il fatto costituisca più grave reato.
  Tutte le proposte in esame disciplinano in modo analogo l'organizzazione dei lavori della Commissione (all'articolo 5 della proposta di legge C. 2565, all'articolo 7 della proposta di legge C. 2586, all'articolo 6 della proposta di legge C. 3012, all'articolo 5 della proposta di legge C. 3054, all'articolo 6 della proposta di legge C. 3114).
  Si prevede che l'attività e il funzionamento della Commissione sono disciplinati da un regolamento interno approvato dalla Commissione stessa prima dell'inizio dell'attività di inchiesta.
  Le proposte di legge C. 2586, C. 2565, C. 3054 e C. 3114 precisano al riguardo che ciascun componente può proporre la modifica delle norme regolamentari. Le sedute della Commissione sono pubbliche, ma la Commissione può deliberare di riunirsi in seduta segreta.
  Le proposte C. 2565, C. 3012 e C. 3054 stabiliscono che la Commissione può organizzare i propri lavori tramite uno o più gruppi di lavoro, disciplinati dal sopra citato regolamento. Per l'adempimento delle sue funzioni, la Commissione può avvalersi di agenti e ufficiali di polizia giudiziaria, nonché di soggetti interni o esterni all'amministrazione dello Stato, autorizzati, ove occorra e con il loro consenso, dagli organi a ciò deputati e dai Ministeri competenti, nonché di tutte le altre collaborazioni che ritenga necessarie.
  Con il regolamento interno è stabilito il numero massimo di collaboratori (in tal senso dispongono solo le proposte di legge C. 2586 e C. 3012). Inoltre la Commissione fruisce di personale, locali e strumenti operativi messi a disposizione dai Presidenti delle Camere, d'intesa tra loro.
  Per quanto riguarda le spese per il funzionamento della Commissione, esse sono Pag. 19stabilite nella misura massima di 50.000 euro annui dalle proposte C. 2586 e C. 3012, ovvero di 50.000 euro per il 2020 e di 100.000 euro per ciascuno degli anni successivi in base alla proposta di legge C. 2565. Le proposte di legge C. 3054 e C. 3114 prevedono 50.000 euro per il 2021 e 100.000 euro per ciascuno degli anni successivi.
  In ogni caso le spese sono poste per metà a carico del bilancio interno del Senato della Repubblica e per metà a carico del bilancio interno della Camera dei deputati.
  Solo la proposta C. 2586 prevede che sia compito della Commissione curare l'informatizzazione dei documenti acquisiti e prodotti nel corso della sua attività.
  In relazione alla durata dei lavori, mentre le proposte di legge C. 2565, C. 3054 e C. 3114 (all'articolo 1, comma 1) istituiscono la Commissione per l'intera durata della XVIII legislatura, le proposte C. 2586 (all'articolo 2) e C. 3012 (all'articolo 7) prevedono che essa concluda i propri lavori entro dodici mesi dalla sua costituzione.
  Entro trenta giorni da tale scadenza (secondo la proposta di legge C. 3012) ovvero al termine dei propri lavori (secondo le proposte di legge C. 2565, C. 2586 e C. 3054), essa presenta alle Camere una relazione sull'attività svolta e sui risultati dell'inchiesta. Secondo la proposta C. 3114 la Commissione riferisce alle Camere annualmente, con singole relazioni o con relazioni generali, e, comunque, al termine dei suoi lavori. La Commissione può riferire altresì alle Camere sullo stato dei propri lavori ogni volta che ne ravvisi la necessità (secondo le proposte di legge C. 2565, C. 3012, C. 3054 e C. 3114).
  La proposta C. 3012 prevede, inoltre, la possibilità di relazioni di minoranza.
  L'articolo 8 delle proposte C. 2586 e C. 3012 dispone l'entrata in vigore della legge istitutiva il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
  Sotto il profilo costituzionale, si ricorda che l'istituzione di Commissioni di inchiesta parlamentari su materie di pubblico interesse è prevista dall'articolo 82 della Costituzione e rientra tra le competenze legislative dello Stato.
  L'articolo 82 della Costituzione stabilisce che «Ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse. A tale scopo nomina fra i propri componenti una Commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi. La Commissione d'inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria. I poteri coercitivi che la Commissione d'inchiesta può esercitare sono naturalmente quelli propri della fase “istruttoria” delle indagini giudiziarie, dato che la Commissione è priva di poteri giudicanti e non può quindi accertare reati ed irrogare sanzioni».
  Al riguardo, nella già richiamata sentenza n. 231 del 1975 la Corte costituzionale ha evidenziato che «compito delle Commissioni parlamentari di inchiesta non è di “giudicare”, ma solo di raccogliere notizie e dati necessari per l'esercizio delle funzioni delle Camere; esse non tendono a produrre, né le loro relazioni conclusive producono, alcuna modificazione giuridica (com'è invece proprio degli atti giurisdizionali), ma hanno semplicemente lo scopo di mettere a disposizione delle Assemblee tutti gli elementi utili affinché queste possano, con piena cognizione delle situazioni di fatto, deliberare la propria linea di condotta, sia promuovendo misure legislative, sia invitando il Governo a adottare, per quanto di sua competenza, i provvedimenti del caso. L'attività di inchiesta rientra, insomma, nella più lata nozione della funzione ispettiva delle Camere; muove da cause politiche ed ha finalità del pari politiche; né potrebbe rivolgersi ad accertare reati e connesse responsabilità di ordine penale, ché se così per avventura facesse, invaderebbe indebitamente la sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale».
  Relativamente ai rapporti tra l'attività delle Commissioni d'inchiesta e le concorrenti indagini della autorità giudiziaria la Corte costituzionale, nella sentenza n. 26 del 2008, ha rilevato che i poteri di indagine spettanti, rispettivamente, alle Commissioni parlamentari di inchiesta e agli Pag. 20organi della magistratura requirente hanno ambiti e funzioni differenti, con la conseguenza che l'esercizio degli uni non può avvenire a danno degli altri, e viceversa. Infatti, il compito delle suddette Commissioni non è di «giudicare», ma solo di raccogliere notizie e dati necessari per l'esercizio delle funzioni delle Camere. Pertanto, il normale corso della giustizia non può essere paralizzato a mera discrezione degli organi parlamentari, ma deve arrestarsi unicamente nel momento in cui l'esercizio dei poteri di indagine dell'autorità giudiziaria possa incidere illegittimamente su fatti ad essa soggettivamente e oggettivamente sottratti e rientranti nella competenza degli organi parlamentari.
  Sulla base di questa argomentazione, nel conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dalla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma nei confronti della Commissione parlamentare di inchiesta sulla morte di Ilaria Alpi e Miran Hrovatin, la Corte (nella citata sentenza n. 26 del 2008) ha, da una parte, riconosciuto il potere della Commissione parlamentare di disporre lo svolgimento di accertamenti tecnici non ripetibili sull'autovettura corpo del reato, potendo la Commissione esercitare gli stessi poteri dell'autorità giudiziaria ex articolo 82, secondo comma, della Costituzione, e ha, dall'altra, negato che la Commissione potesse opporre un rifiuto alla richiesta, avanzata dalla Procura, di acconsentire allo svolgimento congiunto dei predetti accertamenti tecnici, in base al principio di leale collaborazione tra poteri dello Stato.
  Quanto al rispetto degli altri principi costituzionali, si rileva, infine, che l'articolo 104, commi primo e secondo, e l'articolo 105 della Costituzione dispongono che «La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere. Il Consiglio superiore della magistratura è presieduto dal Presidente della Repubblica». «Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell'ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati».

  Pierantonio ZANETTIN (FI) esprime la propria soddisfazione per il fatto che finalmente le Commissioni I e II abbiano avviato l'esame delle proposte di legge in oggetto. Rammenta in primo luogo che, quando, in Commissione Giustizia, al fine di orientare i lavori futuri, la presidenza chiese a tutti gruppi di segnalare le proprie priorità, Forza Italia indicò esclusivamente l'avvio dell'esame della proposta di legge della collega Gelmini C. 2565. Rileva come da allora, nonostante le molteplici sollecitazioni nel corso dell'Ufficio di presidenza, siano passati diversi mesi prima che si potesse giungere all'odierno incardinamento. Non potendo evitare di segnalare il rallentamento dei lavori operato dalle presidenze, dichiara che in questa sede non intende tornare sulle polemiche relative alla scelta dei relatori, i quali si erano dichiarati contrari ai temi oggetto della istituenda Commissione d'inchiesta. Rilevato che i pregiudizi iniziali sembrano permanere, ritiene che a questo punto si debba imprimere una accelerazione ai lavori delle Commissioni riunite. Ritiene stupefacente che, a distanza di due anni e mezzo, si vada verso una sostanziale normalizzazione sul piano politico dell'affaire Palamara, sul quale pure sono stati versati fiumi di inchiostro, evidenziando come non sia stata ancora varata la riforma del Consiglio superiore della magistratura, nonostante le previste elezioni dei membri togati per il prossimo luglio. Considerando avvilente che si avvii la discussione di una proposta di legge dopo due anni dal suo deposito, si augura che i lavori delle Commissioni riunite possano essere accelerati, traducendo le chiacchiere in atti concreti, al fine di arrivare all'insediamento della Commissione d'inchiesta prima di luglio 2022 e di fare luce su quello che dalla stampa e anche da molti parlamentari è stato definito come un fatto eclatante.

  Luca Rodolfo PAOLINI (LEGA) ritiene che il collega Ceccanti, con il suo intervento più da costituzionalista che da parlamentare, abbia messo a fuoco alcuni aspetti importanti del lavoro che le Commissioni riunite sono chiamate a svolgere. Segnala in primo luogo la necessità di addivenire ad Pag. 21un testo unificato che circoscriva con equilibrio il campo di azione della Commissione d'inchiesta, evitando, oltre al rischio di eventuali conflitti di attribuzione, anche la deriva di un «processo alla magistratura». Nel ritenere che alcune delle proposte di legge in esame contengano disposizioni di tale tenore, ribadisce la necessità di evitare distorsioni, ritenendo che l'obiettivo comune sia quello di liberare i cittadini e la gran parte dei magistrati dai condizionamenti operati da singoli esponenti della magistratura.
  Esprime pertanto la convinzione che il compito della Commissione d'inchiesta debba essere quello di operare una ricognizione degli elementi utili a delineare un profondo rinnovamento normativo che eviti per il futuro fatti come quelli verificatisi in passato. Nel ritenere che in tal modo si sarà fatto un buon servizio ai cittadini, al Parlamento e agli stessi magistrati, sollecita i colleghi ad evitare il revanscismo, anche solo apparente, di un potere nei confronti di un altro, sottolineando come in quest'ultimo caso non si potrà andare lontano perché sarà inevitabile l'intervento della Corte costituzionale.

  Alfredo BAZOLI (PD), nel condividere le osservazioni del collega Paolini, ringrazia i relatori per le puntuali relazioni che possono aiutare le Commissioni a svolgere un buon lavoro. Comprende l'urgenza del collega Zanettin, tuttavia sottolinea come la delicatezza dei profili trattati dal provvedimento richiedano un lavoro accurato per circoscrivere adeguatamente l'ambito della Commissione d'inchiesta che prende le mosse da fatti evidenti di cui si sono occupate le cronache ma che deve essere finalizzata ad aiutare il Parlamento a comprendere se e come intervenire per evitare delle storture all'interno dell'ordinamento giudiziario. Sottolinea pertanto la necessità di calibrare attentamente l'oggetto dell'indagine e ribadisce che le relazioni svolte dai relatori offrono alle Commissioni un contributo importante per comprendere i confini entro i quali si deve operare per evitare di ingenerare un conflitto tra poteri dello Stato. Ritiene che quello in corso sia un buon inizio, se gli intendimenti sono quelli condivisi del collega Paolini, e che con i tempi e con la cura necessaria si possa lavorare proficuamente.

  Emanuele PRISCO (FDI) si chiede se il clima di concordia emerso dagli interventi sinora svolti sia reale o non celi piuttosto – come paventa – l'intenzione di una parte della maggioranza di utilizzare tecniche dilatorie al fine di evitare di discutere di un tema probabilmente ritenuto scomodo sotto il profilo politico. Ritiene dunque opportuno che vengano definiti tempi di esame certi, affinché i relatori possano predisporre entro termini ragionevoli un testo unificato, in vista dell'adozione del testo base, dal quale far partire la discussione. Non comprende per quale ragione schieramenti politici all'interno della maggioranza, che hanno fatto della trasparenza una bandiera, possano opporsi all'avvio di un serio dibattito su una questione così importante. Si tratta, a suo avviso, di consentire al Parlamento, nel rispetto del principio costituzionale della separazione dei poteri, di far luce su certi fatti di cronaca avvenuti di recente nell'ambito della magistratura e di acquisire elementi utili in vista dell'adozione di eventuali iniziative normative. Invita dunque i gruppi della maggioranza a indicare chiaramente se vi sia da parte loro una volontà dilatoria, la quale, a suo avviso, testimonierebbe, per l'ennesima volta, l'incapacità della stessa maggioranza di perseguire obiettivi unitari e la tendenza, piuttosto, a raggiungere compromessi al ribasso.

  Mario PERANTONI, presidente, desidera puntualizzare alcune questioni a seguito del richiamo avanzato nella discussione alla gestione dei tempi del provvedimento da parte delle presidenze. Rammenta, innanzitutto, che la proposta di legge Gelmini C. 2565 è stata presentata il 1° luglio 2020, quando vi era una maggioranza diversa da quella attuale e sottolinea che la calendarizzazione del provvedimento è stata richiesta soltanto successivamente al 13 febbraio 2021, quando si è creata la nuova compagine di maggioranza. Ricorda, infatti, che a seguito della nascita Pag. 22della nuova maggioranza, i gruppi parlamentari hanno avanzato la richiesta di indicare un elenco di priorità relativamente ai provvedimenti da esaminare e che solo in tale occasione è stato richiesto di avviare l'esame del provvedimento. Evidenzia che dal momento in cui è stata indicata tale priorità al primo tentativo di avvio dell'esame, avvenuto il 5 maggio scorso, sono trascorsi due mesi. Non ritiene pertanto che si possa affermare che le presidenze non siano state solerti nella calendarizzazione dei lavori. Rammenta inoltre che nella citata seduta del 5 maggio scorso emersero alcune legittime rimostranze da parte dei gruppi sull'individuazione dei relatori, perché ritenuti contrari all'avanzamento dell'iter e ai contenuti delle proposte di legge. Diversamente, le scelte delle presidenze circa l'individuazione dei relatori non rispondeva ad alcun intento dilatorio, come oggi dimostrato dalle relazioni svolte, nelle quali i relatori hanno correttamente rilevato l'opportunità di individuare dei parametri ben precisi dell'intervento normativo. Rammenta quindi che, a seguito di tali rimostranze, non fu possibile avviare l'esame del provvedimento. Rileva inoltre come nella fase successiva a tale data, entrambe le Commissioni siano state impegnate nell'esame di molti altri importanti provvedimenti, tra i quali ricorda in particolare la riforma del processo penale. Sottolinea altresì che non è stato ancora avviato l'esame di molte altre proposte di legge ben più risalenti di quelle in discussione e pertanto esclude che le presidenze abbiano artatamente dilatato i tempi per l'avvio dell'esame del provvedimento. Ciò premesso, ritiene che nei prossimi Uffici di presidenza, integrati dai rappresentanti dei gruppi, delle Commissioni riunite sarà possibile definire le modalità e i tempi per il prosieguo dei lavori.

  Emanuele PRISCO (FDI) si augura che gli uffici di presidenza, integrati dai rappresentanti dei gruppi, delle Commissioni riunite siano convocati già nella prossima settimana, al fine di definire un calendario dei lavori ragionevole e tempi certi in relazione allo svolgimento dell'iter.

  Mario PERANTONI, presidente, ribadisce che prossimamente verrà convocata una riunione degli uffici di presidenza, integrati dai rappresentanti dei gruppi, delle Commissioni riunite per discutere in merito all'organizzazione dei lavori sul provvedimento, precisando peraltro che, almeno per quanto attiene alla Commissione Giustizia, il calendario dei lavori è già molto fitto. Nell'assicurare che le presidenze tratteranno i provvedimenti in esame come le altre proposte di legge, si augura che analogo atteggiamento sia tenuto da tutti i colleghi.
  Nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

  La seduta termina alle 19.40.