ATTI DELL'UNIONE EUROPEA
Mercoledì 30 marzo 2022. — Presidenza del presidente Sergio BATTELLI.
La seduta comincia alle 14.
Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica della direttiva 2003/87/CE che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nell'Unione, della decisione (UE) 2015/1814 relativa all'istituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel sistema dell'Unione per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra e del regolamento (UE) 2015/757.
COM(2021)551 final.
(Parere alla VIII Commissione).
(Esame, ai sensi dell'articolo 127, comma 1, del regolamento, e rinvio).
La Commissione inizia l'esame dell'atto in oggetto.
Francesca GALIZIA (M5S), relatrice, nell'introdurre la proposta di direttiva di revisione del sistema di scambio di quote di emissioni dei gas ad effetto serra dell'Unione europea (Emission trading system – ETS), evidenzia che essa costituisce uno dei pilastri del pacchetto di iniziative legislative denominato «Pronti per il 55%» («Fit for 55%»).
Il pacchetto della Commissione europea, presentato il 14 luglio 2021, intende adeguare la legislazione vigente ai nuovi obiettivi fissati dal regolamento europeo sul clima, che stabilisce una riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra del 55 per cento entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990.
Fa presente che la base giuridica della proposta è costituita dall'articolo 192 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE). Ricorda che, in conformità con l'articolo 191 e con l'articolo 192, paragrafo 1, del TFUE, l'Unione europea contribuisce a perseguire, tra l'altro, gli obiettivi di: salvaguardia, tutela e miglioramento Pag. 191della qualità dell'ambiente, promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici.
Il sistema di scambio di quote di emissioni dell'Unione europea rappresenta il primo mercato del carbonio a livello globale, che si basa sulla fissazione di un massimale (cap) alle emissioni di gas ad effetto serra sul territorio dell'Unione europea, a cui corrisponde un numero equivalente di «quote» di emissione che possono essere acquistate o vendute sul mercato. L'allocazione delle quote avviene a titolo gratuito od oneroso mediante asta.
Il sistema ETS, disciplinato dalla direttiva 2003/87/CE, modificata da ultimo nel 2018, è stato oggetto di successive modifiche alle quali sono state associate diverse fasi: la IV fase è iniziata il 1° gennaio 2021 e terminerà nel 2030.
Attualmente il sistema, che copre circa il 36 per cento delle emissioni dell'Unione europea, si applica ai soggetti operanti nei settori della produzione di energia elettrica, dell'industria ad alta intensità energetica (detti nell'insieme «impianti fissi»), nonché al trasporto aereo all'interno dell'Unione.
La revisione si basa su un nuovo obiettivo di riduzione delle emissioni dei settori interessati dal sistema ETS del 61 per cento rispetto ai livelli del 2005 entro il 2030 (rispetto all'attuale –43 per cento), al fine di adeguarlo ai nuovi e più ambiziosi obiettivi climatici dell'Unione.
Richiama, nei termini di seguito riportati, i principali elementi di novità oggetto della revisione del sistema ETS, rinviando per una disamina più dettagliata alla documentazione predisposta dagli uffici.
Il nuovo obiettivo di riduzione comporta un adeguamento delle quote rilasciate nel sistema: si prevede, pertanto, un taglio iniziale e una riduzione progressiva più rapida delle quote di emissioni a cui si accompagnerà anche una riduzione del numero di quote gratuite che, lo ricordo, sono assegnate a soggetti operanti in settori a rischio di rilocalizzazione delle attività in paesi dalle normative ambientali meno rigorose (carbon leakage). Si prevede, infatti, anche l'azzeramento progressivo delle assegnazioni a titolo gratuito per i settori oggetto del nuovo meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (Carbon border adjustment mechanism, CBAM), che è istituito da una proposta di regolamento facente parte del pacchetto e il cui esame sarà anch'esso avviato nella seduta odierna.
Per rafforzare il sistema ETS, la Commissione europea ne propone, inoltre, la graduale estensione, dal 2023, al trasporto marittimo, attraverso la sua applicazione alle emissioni di CO2 prodotte dalle navi di grandi dimensioni (oltre 5000 tonnellate di peso) nelle tratte intra-UE e a quelle prodotte all'ormeggio in un porto dell'Unione europea, nonché alla metà delle emissioni delle navi che effettuano tratte che coinvolgono in entrata o in uscita porti extra-UE.
Evidenzia inoltre la particolare rilevanza dell'introduzione di un nuovo sistema di scambio delle quote di emissione, che si applicherà ai combustibili utilizzati per gli edifici e il trasporto stradale, settori fino ad ora interessati da misure nazionali in attuazione del regolamento di condivisione degli sforzi (Effort sharing). Si tratta di un sistema autonomo separato, ma contiguo, che sarà operativo dal 2026.
L'estensione del sistema ETS al trasporto su strada e agli edifici a tali settori rappresenta una delle questioni centrali della revisione della proposta della Commissione, in corso di approfondimento nel corso del negoziato, al fine di valutare l'impatto economico e sociale della nuova misura. Segnala in proposito che nell'ambito del pacchetto «Pronti per il 55%» si prevede l'istituzione di un Fondo sociale per il clima di 72,2 miliardi di euro per gli anni 2025-2032, il cui obiettivo generale è quello di contribuire alla transizione verso la neutralità climatica affrontando l'impatto sociale dell'inclusione del trasporto su strada e dell'edilizia nel sistema ETS.
La proposta di direttiva modifica le disposizioni sull'uso dei proventi derivanti dalla vendita delle quote. A tal fine, prevede che gli Stati membri utilizzino tutti i proventi derivanti dalla vendita all'asta delle Pag. 192quote di emissioni per scopi legati alla questione climatica.
Dai proventi delle aste andrà detratta una quota pari al 25 per cento che sarà destinata al bilancio dell'Unione come risorsa propria a norma dell'articolo 311, paragrafo 3, del TFUE, in quanto il nuovo sistema di revisione dell'ETS rappresenterà una delle nuove entrate, per la cui istituzione la Commissione europea ha presentato una proposta di modifica della decisione sulle risorse proprie 2020/2053.
La proposta di revisione del sistema ETS prevede poi il potenziamento del Fondo per l'innovazione e del Fondo di Modernizzazione, volti rispettivamente a sostenere l'innovazione tecnologica mirata alla neutralità climatica e a promuovere interventi a sostegno della transizione energetica.
Per quanto concerne il negoziato, segnala che la proposta di direttiva è attualmente all'esame dei due colegislatori. Il Consiglio dei ministri dell'ambiente, nell'ultima riunione del 17 marzo, ha proceduto a uno scambio di opinioni sul sistema di scambio di quote di emissione per i settori del trasporto stradale e dell'edilizia e, in particolare, sull'efficacia dello strumento nella riduzione delle emissioni al fine di raggiungere l'obiettivo del –55 per cento nel 2030. La proposta è altresì in corso di esame presso la Commissione ambiente (ENVI) del Parlamento europeo.
In conclusione, nel ribadire l'importanza dell'atto in esame, si riserva di presentare una proposta di parere in esito al dibattito che si svolgerà in Commissione, anche tenuto conto dei tempi di esame presso la Commissione di merito.
Emanuela ROSSINI (MISTO-MIN.LING.) chiede se nell'ambito delle novità introdotte dalla revisione del sistema ETS siano eventualmente previsti limiti per gli Stati membri all'ammontare di scambi di quote di emissioni dei gas ad effetto serra ammessi sul territorio, al fine di evitare il rischio di concentrazioni troppo elevate di emissioni inquinanti nelle aree prossime agli insediamenti industriali. Tale rischio, se non limitato nell'ambito del sistema ETS, è infatti elevato in particolare in prossimità di impianti energivori, quali ad esempio i cementifici. Chiede inoltre se dopo la conferenza delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici di Glasgow sia intervenuta una revisione dei costi legati allo scambio delle quote ETS.
Francesca GALIZIA (M5S), relatrice, fa presente che gli elementi informativi richiesti dalla deputata Rossini saranno oggetto di approfondimento nel corso del prosieguo dell'istruttoria relativa all'atto in esame.
Sergio BATTELLI (M5S), presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.
Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere.
COM(2021)564 final.
(Parere alle Commissioni VIII e X).
(Esame, ai sensi dell'articolo 127, comma 1, del regolamento, e rinvio).
La Commissione inizia l'esame del provvedimento in oggetto.
Francesco BERTI (M5S), relatore, nell'avviare l'esame della proposta di regolamento, presentata il 14 luglio scorso nell'ambito del pacchetto legislativo europeo «Pronti per il 55%», fa presente che essa è volta ad introdurre un meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (Carbon Border Adjustment Mechanism, «CBAM») da applicare alle importazioni di merci nel territorio doganale dell'Unione, al fine di prevenire la rilocalizzazione delle emissioni di carbonio al di fuori dell'Unione europea, derivante dall'accresciuto livello di ambizione degli obiettivi climatici europei.
Si tratta di una proposta annunciata dalla Commissione europea fin dalla presentazione del Green Deal nel 2019 e mirante ad applicare alle importazioni di merci da Paesi terzi costi del carbonio equivalenti a quelli fissati all'interno dell'Unione europea dal sistema per lo scambio di quote di Pag. 193emissioni dei gas a effetto serra, in corso di revisione nell'ambito del citato pacchetto.
Fa presente che il meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere rappresenta una delle nuove fonti di entrata per il bilancio dell'Unione europea, come concordato in sede di approvazione del quadro finanziario pluriennale per il 2021-2027, allo scopo di fornire le risorse necessarie per rimborsare i costi di finanziamento dei prestiti contratti nel quadro di Next Generation EU e finanziare il Fondo sociale per il clima. Nella proposta di decisione che modifica il quadro delle risorse proprie, la Commissione europea propone di applicare un'aliquota uniforme di prelievo pari al 75 per cento delle entrate derivanti dalla vendita di certificati, che sarà trasferito al bilancio dell'Unione europea.
Ricorda che la base giuridica della proposta è l'articolo 192, paragrafo 1, del TFUE, secondo cui il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria decidono in merito alle azioni che l'Unione deve intraprendere per realizzare gli obiettivi fissati dall'articolo 191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) in materia ambientale.
Nel richiamare i principali contenuti della proposta di regolamento, rimandando per ulteriori approfondimenti alla documentazione predisposta dagli uffici, osserva che l'articolo 1 precisa che il meccanismo integra il sistema istituito per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra dell'Unione europea (EU Emission Trading System, ETS), applicando alle importazioni un complesso equivalente di norme. Il CBAM diventerà progressivamente un'alternativa ai meccanismi già previsti dalla disciplina del sistema ETS per prevenire il rischio di rilocalizzazione delle emissioni, in particolare l'assegnazione gratuita di quote. Il meccanismo prevede che un soggetto autorizzato presenti all'autorità competente una dichiarazione annuale delle emissioni incorporate nelle merci importate e restituisca un certo numero di certificati CBAM, precedentemente acquistati, corrispondenti alle emissioni dichiarate.
Le merci sottoposte al meccanismo sono elencate nell'Allegato I: cemento, energia elettrica, concimi, ghisa, ferro e acciaio, alluminio. Si tratta delle merci individuate per la prima attuazione del meccanismo che dovrebbe successivamente essere esteso ad una gamma di prodotti più ampia. Nelle intenzioni della Commissione europea, il CBAM è destinato a sostituirsi alle assegnazioni di quote gratuite di cui beneficiano le imprese nell'ambito del sistema ETS e che, a partire dall'avvio del CBAM nel 2026, verranno gradualmente ridotte ad un ritmo annuale del 10 per cento fino ad essere eliminate nel 2035, come previsto dalla proposta di revisione del sistema ETS. Per consentire ai produttori, agli importatori e agli operatori commerciali di adeguarsi al nuovo regime, la riduzione dell'assegnazione gratuita delle quote dovrebbe essere attuata progressivamente in attesa dell'introduzione graduale del CBAM, al fine di garantire che non siano cumulative.
L'entrata in vigore del regolamento istitutivo del CBAM è prevista per il 1° gennaio 2023. A partire da tale data avrebbe inizio un periodo transitorio di tre anni (fino al 31 dicembre 2025), nel corso del quale il meccanismo consisterebbe in un obbligo di comunicazione senza oneri finanziari. Presupposto della nuova normativa è la sua compatibilità con le regole dell'Organizzazione mondiale del Commercio (OMC), la cui necessità è stata sottolineata anche dal Parlamento europeo in una risoluzione adottata il 10 marzo 2021.
Segnala inoltre che la proposta di regolamento demanda la disciplina di una serie di aspetti ad atti delegati della Commissione europea.
Per quanto concerne il negoziato, evidenzia che la proposta di direttiva è attualmente all'esame dei due colegislatori. In particolare, il 15 marzo il Consiglio dell'Unione europea ha approvato un orientamento generale sul testo, segnalando però la necessità di compiere progressi sufficienti su una serie di questioni strettamente connesse al CBAM, quali l'eliminazionePag. 194 graduale dell'assegnazione gratuita delle quote ai settori industriali contemplati dal CBAM e opportune soluzioni per la limitazione della potenziale rilocalizzazione delle emissioni di CO2 legata alle esportazioni, in modo da garantire la compatibilità con le norme dell'Organizzazione mondiale del commercio.
Formula in ultimo tre considerazioni di carattere generale con riferimento al meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere.
In primo luogo, osserva che tale meccanismo si inserisce, come anche lo scambio di ETS esaminato in precedenza, quale entrata aggiuntiva nell'ambito dell'aumento delle risorse proprie dell'Unione europea deliberato nel 2020. Tale aumento, finanzierà in primo luogo il rimborso delle emissioni dei titoli europei volti a finanziare l'espansione della sfera di intervento dell'Unione europea, con particolare riferimento alle iniziative intraprese in risposta alla crisi pandemica, prime tra tutte quelle incluse nel pacchetto NGEU. Ritiene quindi di grande importanza il meccanismo in esame, che contribuisce a finanziare la spesa fiscale europea, non con trasferimenti a carico degli Stati membri, bensì con un aumento delle risorse proprie, la cui incidenza complessiva sul bilancio UE è attualmente limitata a un quarto del bilancio stesso.
In secondo luogo, evidenzia che il CBAM permette di prevenire il fenomeno del cosiddetto carbon leakage, ovvero il rischio che, in risposta all'incremento dei costi dovuto agli elevati standard ambientali adottati dalla UE, le imprese europee adottino strategie di dumping ambientale volte a trasferire i plessi produttivi inquinanti all'estero, in paesi con standard meno elevati, per poi importare i beni così prodotti all'interno dei confini europei. La previsione di un meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera disincentiva tale tipo di strategia, evitando che si producano al contempo danni ambientali al di fuori dei confini europei ed effetti distorsivi di mercato all'interno di tali confini, a carico delle imprese che non adottano tali strategie di concorrenza sleale.
In ultimo, osserva che il CBAM rafforza l'influenza esterna degli standard ambientali definiti dalle istituzioni europee, ovvero il cosiddetto «Brussels effect», spingendo anche i paesi esterni ai confini europei ad adottare standard compatibili con quelli operanti all'interno del Continente europeo, al fine di agevolare gli scambi commerciali evitando aggravi impositivi alla frontiera. Resta da verificare la compatibilità del CBAM con le regole del commercio internazionale stabilite dal WTO, che potrebbe giudicare il meccanismo in questione una barriera al commercio internazionale. Ricorda in proposito che Cina, Brasile, Sud Africa e India hanno già espresso in proposito la loro contrarietà. A maggior ragione ritiene importante che la decisione europea venga supportata da ciascuno degli Stati membri, al fine di rafforzarne il peso anche nel contesto internazionale.
Concludendo, nel sottolineare la rilevanza della proposta di regolamento in esame, si riserva di presentare una proposta di parere in esito al dibattito che si svolgerà in Commissione, anche tenuto conto dei tempi di esame presso le Commissioni di merito.
Sergio BATTELLI, presidente, nessuno chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.
La seduta termina alle 14.15.
UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO
DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI
L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 14.15 alle 14.25.