ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO
Mercoledì 9 marzo 2022. – Presidenza del presidente Alessio BUTTI.
La seduta comincia alle 15.
Conversione in legge del decreto-legge 1° marzo 2022, n. 17, recante misure urgenti per il contenimento dei costi dell'energia elettrica e del gas naturale, per lo sviluppo delle energie rinnovabili e per il rilancio delle politiche industriali.
C. 3495 Governo.
(Parere alle Commissioni riunite VIII e X).
(Esame e conclusione – Parere con condizione, osservazioni e raccomandazioni).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Carlo SARRO, relatore, dopo aver illustrato sinteticamente i principali aspetti del provvedimento di interesse del Comitato, formula la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 3495 e rilevato che:
sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto previsti dalla legislazione vigente:
il provvedimento, composto da 43 articoli, per un totale di 116 commi, appare riconducibile, sulla base del preambolo a cinque distinte finalità: 1) l'introduzione di misure di contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico e del gas naturale; 2) l'introduzione di misure strutturali e di semplificazione in materia energetica 3) l'introduzione di misure per il rilancio delle politiche industriali; 4) l'introduzione di misure finanziarie in favore delle regioni e degli enti territoriali; 5) ulteriori misure urgenti; in proposito, si ricorda che la Corte costituzionale (sentenza n. 244 del 2016) ha elaborato la categoria di “provvedimento governativo ab Pag. 4origine a contenuto plurimo” per descrivere quei provvedimenti nei quali “le molteplici disposizioni che li compongono, ancorché eterogenee dal punto di vista materiale, presentano una sostanziale omogeneità di scopo”; al tempo stesso però la medesima Corte, nella sentenza n. 247 del 2019, ha sollevato perplessità sul ricorso ad un'altra ratio unitaria dai contorni estremamente ampi, la “materia finanziaria” in quanto essa si “riempie dei contenuti definitori più vari” e “perché la ‘materia finanziaria’ risulta concettualmente ‘anodìna’, dal momento che ogni intervento normativo può, in sé, generare profili che interagiscono anche con aspetti di natura ‘finanziaria’; il riferimento ad essa, come identità di ratio, può risultare ‘in concreto non pertinente’; considerazioni che, come si vede, potrebbero valere anche per quanto concerne due delle finalità individuate per il provvedimento in esame (il rilancio delle politiche industriali e l'adozione di misure finanziarie in favore delle regioni e degli enti locali); sicuramente queste considerazioni valgono poi per la finalità ‘ulteriori misure urgenti’”, che rende sostanzialmente impossibile individuare il perimetro del provvedimento;
il provvedimento, deliberato dal Consiglio dei ministri nella riunione del 18 febbraio 2022, è stato pubblicato nella “Gazzetta Ufficiale” ad undici giorni di distanza, il 1° marzo 2022; si ricorda che in precedenti analoghe circostanze il Comitato ha invitato a riflettere sulle conseguenze di un eccessivo intervallo di tempo tra deliberazione e pubblicazione in termini di certezza di diritto e di rispetto del requisito dell'immediata applicazione delle misure contenute nel decreto-legge, di cui all'articolo 15 della legge n. 400 del 1988;
sempre con riferimento al rispetto del requisito dell'immediata applicazione delle misure del decreto-legge, ai sensi dell'articolo 15 della legge n. 400 del 1988, si segnala che dei 116 commi, 17 richiedono l'adozione di provvedimenti attuativi; in particolare è prevista l'adozione di due DPCM, 13 decreti ministeriali e 3 provvedimenti di altra natura, in 3 casi è poi previsto il coinvolgimento del sistema delle conferenze; il comma 2 dell'articolo 32 troverà inoltre applicazione a decorrere dall'anno 2025;
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
la formulazione di alcune disposizioni appare suscettibile di approfondimento; in particolare, l'articolo 12 interviene sull'articolo 22 del decreto legislativo n. 199 del 2021, che prevede il parere obbligatorio e non vincolante dell'autorità competente in materia paesaggistica nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili su aree idonee, precisando che in tale parere sono inclusi quelli per l'adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale (VIA); al riguardo, si valuti l'opportunità di coordinare la previsione in esame con l'articolo 25, comma 2-bis, del codice dell'ambiente (decreto legislativo n. 152 del 2006), relativamente alle procedure di VIA per le opere di competenza statale rientranti nel Piano nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC), nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e nel Piano nazionale complementare, di cui all'allegato 1-bis del medesimo Codice (tale procedura prevede che la VIA sia rimessa al direttore generale del Ministero della transizione ecologica previa acquisizione del concerto del direttore generale del Ministero della cultura, e non previo parere obbligatorio, come previsto invece dalla norma in commento; in caso di impianto da energia rinnovabile inserito nel PNIEC vi potrebbe infatti essere incertezza su quale procedura applicare); all'articolo 13, comma 2, lettera b), andrebbe poi meglio specificata nella norma – ad esempio riprendendo quanto affermato nella relazione illustrativa – la fattispecie di “aree non sottoposte a vincoli incompatibili con l'insediamento di impianti off-shore”; all'articolo 31, comma 1, lettera a), si valuti l'opportunità di precisare meglio le modalità attraverso le quali la dotazione del fondo di solidarietà in favore dei famigliari degli esercenti le professioniPag. 5 sanitarie potrà essere incrementato da parte di soggetti o enti privati;
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
il comma 2 dell'articolo 22 e il comma 2 dell'articolo 23 prevedono l'adozione di DPCM su proposta di un ministro e di concerto con altri ministri; al riguardo si ricorda che il Comitato ha costantemente rilevato che “il DPCM risulta allo stato, nell'ordinamento, un atto atipico; pertanto un suo frequente utilizzo, mutuando peraltro procedure tipiche dell'adozione dei regolamenti, quali il concerto dei Ministri interessati, rischia di tradursi in un impiego non corretto delle fonti del diritto”;
il comma 5 dell'articolo 28 prevede l'abrogazione della disposizione novellante (l'articolo 1, comma 458 della legge di bilancio 2022, legge n. 234 del 2021) anziché come corretto dell'articolo 1, comma 135.1 della legge di bilancio 2019, legge n. 145 del 2018, introdotto dal richiamato comma 458;
il testo originario del provvedimento non risulta corredato né di analisi tecnico-normativa (ATN) né di analisi di impatto della regolamentazione (AIR);
formula, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, le seguenti osservazioni:
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire l'articolo 12; l'articolo 13, comma 2, lettera b) e l'articolo 31, comma 1, lettera a);
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire l'articolo 22, comma 2; l'articolo 23, comma 2 e l'articolo 28, comma 5;
il Comitato raccomanda infine:
abbiano cura il Governo e il Parlamento di volersi attenere alle indicazioni di cui alle sentenze n. 22 del 2012 e n. 32 del 2014 della Corte costituzionale in materia di decretazione d'urgenza, “evitando la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativo, di oggetti e finalità eterogenei.”».
Alessio BUTTI, presidente, rileva che il problema segnalato nella proposta di parere con riferimento all'articolo 12 è molto delicato e rischia di sollevare molti contenziosi; il medesimo problema è stato sollevato anche nelle commissioni in sede referente. Chiede se vi sia un modo per rafforzare sul punto la proposta di parere.
Carlo SARRO, relatore, comprende la delicatezza del tema perché si è di fronte a due diverse procedure per la medesima fattispecie di impianti, con il rischio di dubbi interpretativi e di numerosi contenziosi. Il Legislatore deve operare una scelta procedimentale, tenendo conto, da un lato, dell'esigenza di una forte velocizzazione delle procedure e, dall'altro lato, della tutela dell'ambiente che, con l'ultima legge di revisione costituzionale, ha assunto ancora di più valore costituzionale.
Alessio BUTTI, presidente, rileva che gli eventi drammatici delle ultime settimane segnalano l'esigenza di una velocizzazione delle procedure per la realizzazione di tutti gli impianti alimentati da fonti rinnovabili e non solo di quelli inseriti nel PNIEC, nel PNRR o nel Piano complementare, per questo non è sostenibile l'asimmetria tra quelli che devono attendere il parere obbligatorio dell'autorità paesaggistica competente e quelli che, inseriti nei piani sopra ricordati, possono avere il via libera con il concerto tra direttore generale del Ministero della transizione ecologica e direttore generale del Ministero della cultura.
Pag. 6Stefano CECCANTI ritiene che nella proposta di parere si potrebbe richiamare l'esigenza di tenere conto e bilanciare i diversi valori meritevoli di tutela in gioco.
Carlo SARRO, relatore, propone di trasformare il rilievo relativo all'articolo 12 in una condizione che potrebbe essere formulata nel senso di raccomandare alle commissioni di merito di chiarire la procedura dell'articolo 12 in modo da evitare contenziosi che mettano in conflitto due esigenze entrambe meritevoli di tutela quali la necessità di una velocizzazione delle procedure per tutti gli impianti alimentati da fonti rinnovabili e le esigenze di tutela ambientale.
Il Comitato approva la proposta di parere del relatore, come da ultimo riformulata (vedi allegato).
Conversione in legge del decreto-legge 28 febbraio 2022, n. 16, recante ulteriori misure urgenti per la crisi in Ucraina.
C. 3492 Governo.
(Parere alle Commissioni riunite III e IV).
(Esame e conclusione – Parere con condizione, osservazioni e raccomandazione).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Stefano CECCANTI, relatore, dopo aver illustrato sinteticamente i principali aspetti del provvedimento di interesse del Comitato, si sofferma su un aspetto che sarà affrontato nella proposta di parere: la necessità di un maggiore coordinamento tra l'articolo 1 del provvedimento in esame, riferito alla cessione all'Ucraina di equipaggiamento militare e l'articolo 2 del decreto-legge n. 14, che autorizza l'invio solo di equipaggiamento non letale; la proposta di parere rileva anche che tale difficoltà di coordinamento fa emergere anche l'opportunità di un monitoraggio parlamente, ferme restando le esigenze di sicurezza e riservatezza; segnala che la sede idonea per tale monitoraggio potrebbe essere individuata nel Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (COPASIR). Formula quindi la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 3492 e rilevato che:
sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto previsti dalla legislazione vigente:
il provvedimento, composto da 7 articoli per un totale di 15 commi, appare riconducibile, sulla base del preambolo, alla ratio unitaria di fronteggiare la crisi determinata dall'invasione dell'Ucraina da parte delle forze armate russe, attraverso il sostegno all'esercizio del diritto di autodifesa da parte delle autorità governative ucraine, misure per l'accoglienza dei profughi e per il sostegno di studenti e studiosi ucraini e misure per la sicurezza del sistema del gas naturale;
per quanto attiene al requisito dell'immediata applicazione delle misure previste dai decreti-legge, di cui all'articolo 15 della legge n. 400 del 1988, si segnala che dei 15 commi 3 prevedono provvedimenti attuativi; in particolare è richiesta l'adozione di due decreti ministeriali e di un programma da parte di Terna Spa;
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
alcune disposizioni appaiono suscettibili di approfondimento per quanto concerne la chiarezza della formulazione; in particolare, il comma 3 dell'articolo 2 prevede che agli impianti che utilizzino carbone o olio combustibile oggetto del programma di massimizzazione dell'utilizzo ai sensi del comma 2 “si applichino esclusivamente i valori limite di emissione nell'atmosfera e le regole sulla qualità dei combustibili previsti dalla normativa eurounitaria, in deroga a più restrittivi limiti eventualmente prescritti a livello nazionale in via normativa o amministrativa”; al riguardo, si valuti l'opportunità di circoscriverePag. 7 in maniera più precisa, ad esempio attraverso il richiamo degli opportuni riferimenti normativi, i limiti che saranno applicati e le disposizioni che saranno oggetto di deroga; analogamente anche al successivo comma 4, che prevede che “il Ministro della transizione ecologica adotti le necessarie misure per incentivare l'uso delle fonti rinnovabili”, potrebbe risultare opportuno precisare meglio la portata della norma che nell'attuale formulazione potrebbe risultare priva di effettivo contenuto normativo; i commi 3 e 4 dell'articolo 3 modificano la finalità delle risorse stanziate dal decreto-legge n. 139 del 2021; nella formulazione originaria tali risorse erano infatti destinate a far fronte “alle eccezionali esigenze di accoglienza dei richiedenti asilo provenienti dall'Afghanistan”; nel nuovo testo invece esse sono destinate a far fronte “alle eccezionali esigenze di accoglienza dei profughi, in conseguenza delle crisi politiche e militari in atto in Afghanistan e in Ucraina”; al riguardo, appare opportuno chiarire se per effetto della disposizione le risorse potranno essere destinate anche ai profughi provenienti dall'Afghanistan, indipendentemente dalla circostanza che siano o meno richiedenti asilo;
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
l'articolo 1, al comma 1, autorizza, fino al 31 dicembre 2022, previo atto di indirizzo parlamentare, la cessione di equipaggiamento militare alle autorità governative ucraine, in deroga alla legge n. 185 del 1990 – che, tra le altre cose, all'articolo 1, comma 6, lettera a) vieta “l'esportazione di armi verso i Paesi in stato di conflitto armato, in contrasto con i principi dell'articolo 51 della Carta delle Nazioni Unite, fatto salvo il rispetto degli obblighi internazionali dell'Italia o le diverse deliberazioni del Consiglio dei ministri, da adottare previo parere delle Camere” – e agli articoli 310 e 311 del codice dell'ordinamento militare (decreto legislativo n. 66 del 2010), che disciplinano la cessione di materiale entro i limiti delineati dalla legge n. 185 del 1990; in base al comma 2 in concreto l'elenco degli equipaggiamenti sarà definito con decreto del Ministro della difesa, di concerto con il Ministro degli esteri; al riguardo, potrebbero essere oggetto di approfondimento le ragioni di prevedere nella norma una deroga alla procedura della legge n. 185 del 1990 posto che la cessione di equipaggiamenti militari prevista dall'articolo avviene nei confronti di uno Stato, l'Ucraina, che sta esercitando il suo diritto all'autodifesa ai sensi dell'articolo 51 della Carta ONU (in tal senso si ricorda anche la risoluzione dell'Assemblea generale dell'ONU del 1° marzo 2022 di condanna “dell'aggressione commessa dalla Federazione russa contro l'Ucraina”); si può in altre parole sostenere un'interpretazione in base alla quale già la legge n. 185 del 1990 consentirebbe la cessione dell'equipaggiamento militare oggetto dell'articolo; ciò premesso, la disposizione sembra poi integrare il contenuto dell'articolo 2 del decreto-legge n. 14 del 2022 che già autorizzava, in analogia a quanto già fatto in altri contesti (si veda da ultimo la delibera del Consiglio dei ministri del 17 agosto 2021 con riferimento alla cessione di materiale alle forze armate libanesi), la cessione di mezzi e materiali di equipaggiamento militari non letali di protezione alle autorità governative dell'Ucraina; al riguardo, andrebbe però precisato se si debba intendere che l'articolo 1 del provvedimento in esame ha tacitamente abrogato l'articolo 2 del decreto-legge n. 14 e quindi se anche per la cessione di equipaggiamenti non letali sia necessaria la preventiva specifica autorizzazione parlamentare; in proposito si ricorda anche che la risoluzione 6-00207 approvata dalla Camera il 1° marzo scorso non contribuisce a chiarire tale aspetto in quanto fa un generale riferimento alla “cessione di apparati e strumenti militari”; si segnala peraltro che alla luce di tale complesso coordinamento tra le due norme potrebbe risultare opportuno individuare forme di monitoraggio parlamentare dell'attuazione della disposizione, tenendo comunque presenti anche le esigenze di sicurezza e riservatezza;
nel corso dell'esame del disegno di legge di conversione C. 3491 del decreto-Pag. 8legge n. 14 del 2022 è stato presentato l'articolo aggiuntivo 2.0100 del Governo che fa confluire il provvedimento in esame nel decreto-legge n. 14; in proposito si ricorda che il Comitato ha costantemente raccomandato di evitare una simile “confluenza” tra decreti-legge contemporaneamente all'esame delle Camere per la loro conversione in legge, limitandola a circostanze di eccezionale gravità da motivare adeguatamente nel corso dell'esame parlamentare; in tal senso si esprimono anche gli ordini del giorno 9/2835-A/10 e 9/2845-A/22, approvato il primo nella seduta della Camera del 20 gennaio 2021 e accolto con riformulazione dal Governo, il secondo nella seduta del 23 febbraio 2021; si ricorda infine che anche la lettera del Presidente della Repubblica ai presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio dei ministri del 23 luglio 2021 segnala che “la confluenza di un decreto-legge in un altro provvedimento d'urgenza, oltre a dover rispettare il requisito dell'omogeneità di contenuto, dovrà verificarsi solo in casi eccezionali e con modalità tali da non pregiudicarne l'esame parlamentare”;
il testo originario del provvedimento non risulta corredato né di analisi tecnico-normativa (ATN) né di analisi di impatto della regolamentazione (AIR); è invece presente la dichiarazione di esclusione dall'AIR ai sensi dell'articolo 6, comma 1, lettera c), del DPCM n. 169 del 2017 (l'AIR non è stata cioè predisposta in quanto il provvedimento contiene “disposizioni direttamente incidenti su interessi fondamentali in materia di sicurezza interna ed esterna dello Stato”);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, debba essere rispettata la seguente condizione:
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
provvedano le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, ad approfondire l'articolo 3, commi 3 e 4;
il Comitato osserva inoltre:
sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire l'articolo 2, commi 3 e 4
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
valutino le Commissioni di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di approfondire l'articolo 1
il Comitato raccomanda infine:
abbiano cura il Governo e il Parlamento di evitare il fenomeno della “confluenza” tra più decreti legge, fatta eccezione per circostanze di eccezionale gravità da motivare adeguatamente nel corso dei lavori parlamentari.».
Carlo SARRO invita a riflettere sulle modalità con le quali rendere maggiormente pregnante la raccomandazione contenuta nel parere, a fronte della frequenza con cui il fenomeno della «confluenza» tra più decreti-legge sta ripetendosi.
Devis DORI segnala che sul punto potrebbe essere ipotizzata un'audizione del Ministro per i rapporti del Parlamento.
Stefano CECCANTI, relatore, rileva che sul punto sarebbe in particolare necessario stabilizzare una procedura attraverso la quale siano definite le circostanze di eccezionale gravità che possano giustificare, in casi eccezionali, la confluenza e che queste siano chiaramente esposte nei lavori parlamentari, circostanza che sinora si è verificata solo in un caso. A questo punto potrebbe risultare opportuna anche un'interlocuzione con il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Garofoli.
Pag. 9Alessio BUTTI, presidente, ricorda di aver già prospettato, nella seduta dello scorso 16 febbraio l'opportunità di un ciclo di audizioni informali sulla qualità della legislazione all'uscita dall'emergenza, proprio per riflettere più a mente fredda sui problemi che quotidianamente affrontiamo nei pareri del Comitato; ritiene di poter svolgere la prossima settimana delle comunicazioni in modo da avviare formalmente la procedura per svolgere tale ciclo di audizioni informali e sicuramente potrà essere valutato l'inserimento del ministro per i rapporti con il Parlamento D'Incà e del sottosegretario Garofoli tra i soggetti da audire.
Il Comitato approva la proposta di parere.
La seduta termina alle 15.30.