COMITATO PERMANENTE PER I PARERI
Giovedì 17 febbraio 2022. — Presidenza del vicepresidente Fausto RACITI.
La seduta comincia alle 13.50.
Disposizioni in materia di reati contro il patrimonio culturale.
C. 893-B, approvata dalla Camera e modificata dal Senato.
(Parere alla II Commissione).
(Esame e conclusione – Parere favorevole).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Fausto RACITI, presidente e relatore, in sostituzione della relatrice, Azzolina, impossibilitata a partecipare alla seduta odierna, rileva come il Comitato permanente per i pareri sia chiamato ad esaminare, ai fini dell'espressione del parere alla II Commissione Giustizia, la proposta di legge 839-B, approvata dalla Camera e modificata dal Senato, recante Disposizioni in materia di reati contro il patrimonio culturale.
Con riferimento al contenuto del provvedimento segnala preliminarmente come la proposta di legge, essendo stata già approvata dalla Camera e modificata dal Senato, sia ora esaminata dalla Camera solo per le parti oggetto di modificazioni da parte del Senato, ai sensi dell'articolo 70, comma 2, del Regolamento.
Passando a illustrare il contenuto del provvedimento in esame, rileva come esso riformi le disposizioni penali a tutela del patrimonio culturale, attualmente contenute prevalentemente nel Codice dei beni culturali di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004 e le inserisce nel codice penale. L'obiettivo della proposta di legge è quello di operare una profonda riforma della materia, ridefinendo l'assetto della disciplina, nell'ottica di un tendenziale inasprimento del trattamento sanzionatorio.Pag. 53
In estrema sintesi, il provvedimento, che a seguito delle modifiche approvate dal Senato, si compone di 7 articoli:
colloca nel codice penale gli illeciti penali attualmente ripartiti tra codice penale e codice dei beni culturali;
introduce nuove fattispecie di reato;
innalza le pene edittali vigenti, dando attuazione ai principi costituzionali in forza dei quali il patrimonio culturale e paesaggistico necessita di una tutela ulteriore rispetto a quella offerta alla proprietà privata;
introduce aggravanti quando oggetto di reati comuni siano beni culturali.
Nel dettaglio, l'articolo 1 apporta una serie di modifiche al codice penale.
In primo luogo, alla lettera a) del comma 1, si interviene sull'articolo 240-bis del codice penale, ampliando – attraverso l'inserimento dei reati di ricettazione di beni culturali, di impiego di beni culturali provenienti da delitto, di riciclaggio e di autoriciclaggio di beni culturali – il catalogo dei delitti in relazione ai quali è consentita la cosiddetta confisca allargata.
La lettera b) del comma 1 inserisce nel libro II del Codice penale, dedicato ai delitti, un nuovo Titolo VIII-bis, rubricato «Dei delitti contro il patrimonio culturale», composto da 17 nuovi articoli (da 518-bis a 518-undevicies).
Il nuovo articolo 518-bis, modificato dal Senato, punisce il furto di beni culturali con la reclusione da 2 a 6 anni e con la multa da 927 a 1.500 euro (il testo approvato dalla Camera prevedeva 3 anni come limite minimo edittale). La condotta consiste nell'impossessamento di un bene culturale altrui, sottraendolo a chi lo detiene, con la finalità di trarne un profitto per sé o per altri. L'ambito oggettivo di applicazione della disposizione è stato esteso dal Senato anche all'impossessamento di beni culturali appartenenti allo Stato, in quanto rinvenuti nel sottosuolo o nei fondali marini. In presenza di circostanze aggravanti, quali quelle già individuate dal codice penale per il reato di furto o dal Codice dei beni culturali (quando i beni rubati appartengono allo Stato o il fatto è commesso da chi abbia ottenuto una concessione di ricerca, ex articolo 176), la pena della reclusione va da 4 a 10 anni e la multa da 927 a 2.000 euro.
Il nuovo articolo 518-ter punisce l'appropriazione indebita di beni culturali con la reclusione da 1 a 4 anni e con la multa da 516 a 1.500 euro. Con questa fattispecie si punisce chiunque, per procurare a sé o ad altri un ingiusto profitto, si appropria di un bene culturale altrui di cui abbia, a qualsiasi titolo, il possesso. Il delitto è aggravato se il possesso dei beni è a titolo di deposito necessario. Si tratta di un nuovo delitto; la disposizione riproduce, aumentando la pena, la fattispecie di appropriazione indebita di cui all'articolo 646 del codice penale.
Il nuovo articolo 518-quater punisce la ricettazione di beni culturali con la reclusione da 4 a 10 anni e con la multa da euro 1.032 a euro 15.000. La pena è aumentata quando il fatto riguarda beni culturali provenienti da delitti di rapina aggravata e di estorsione. La disposizione prevede inoltre che il delitto trovi applicazione anche quando l'autore del delitto da cui i beni culturali provengono non è imputabile o non è punibile, ovvero quando manca una condizione di procedibilità.
Il nuovo articolo 518-quinquies punisce con la reclusione da 5 a 13 anni e con la multa da 6.000 a 30.000 euro l'impiego di beni culturali provenienti da delitto. La fattispecie riguarda chiunque, salvi i casi di concorso di reato, di ricettazione e di riciclaggio, impiega illecitamente in attività economiche e finanziarie beni culturali provenienti da delitto. Anche in questo caso la fattispecie si applica anche quando l'autore del delitto da cui il bene culturale proviene non è imputabile o non è punibile, ovvero quando manca una condizione di procedibilità.
Il nuovo articolo 518-sexies punisce con la reclusione da 5 a 14 anni e con la multa da 6.000 a 30.000 euro il riciclaggio di beni culturali: la condotta è mutuata dal delitto Pag. 54di riciclaggio di cui all'articolo 648-bis del codice penale, ma la pena è inasprita. La pena è diminuita se i beni culturali provengono da delitto per il quale è stabilita la pena della reclusione inferiore nel massimo a 5 anni. Inoltre, la fattispecie trova applicazione anche quando l'autore del delitto da cui i beni culturali provengono non è imputabile o non è punibile, ovvero quando manca una condizione di procedibilità.
Il nuovo articolo 518-septies punisce l'autoriciclaggio di beni culturali con la reclusione da 3 a 10 anni e con la multa da 6.000 a 30.000 euro. La disposizione riproduce, aumentando la pena detentiva, l'articolo 648-ter.1 del codice penale (chiunque, avendo commesso o concorso a commettere un delitto non colposo, impiega, sostituisce, trasferisce, in attività economiche, finanziarie, imprenditoriali o speculative, il denaro, i beni o le altre utilità provenienti dalla commissione di tale delitto, in modo da ostacolare concretamente l'identificazione della loro provenienza delittuosa). Analogamente alla fattispecie generale, la pena è più lieve (reclusione da 2 a 5 anni e la multa da 3.000 a 15.000 euro) se i beni culturali provengono dalla commissione di un delitto non colposo punito con la reclusione inferiore nel massimo a 5 anni.
Nel corso dell'esame in Senato sono stati aggiunti due ulteriori commi all'articolo 518- septies, volti a:
escludere la punibilità delle condotte per cui i beni culturali vengono destinati alla mera utilizzazione o al godimento personale;
prevedere l'applicazione del terzo comma dell'articolo 518-quater del codice penale, in base al quale il delitto trova applicazione anche quando l'autore del delitto da cui i beni culturali provengono non è imputabile o non è punibile, ovvero quando manca una condizione di procedibilità.
Il nuovo articolo 518-octies punisce con la reclusione da 1 a 4 anni la falsificazione in scrittura privata relativa a beni culturali. L'illecito penale consiste nella condotta di colui che forma una scrittura privata falsa o altera, sopprime o occulta una scrittura vera in relazione a beni culturali mobili, al fine di farne apparire lecita la provenienza. Si tratta di una norma innovativa nel nostro ordinamento, mutuata dall'articolo 9 della Convenzione di Nicosia. Il Senato è intervenuto su questa fattispecie penale inserendo un ulteriore comma che punisce con la reclusione da 8 mesi a 2 anni e 8 mesi chiunque fa uso della suddetta scrittura privata falsa senza aver concorso nella sua formazione o alterazione.
Il nuovo articolo 518-novies punisce le violazioni in materia di alienazione di beni culturali con la reclusione da 6 mesi a 2 anni e la multa da 2.000 a 80.000 euro. Il provvedimento sposta nel codice penale, innalzandone la pena, l'attuale fattispecie contenuta nell'articolo 173 del Codice dei beni culturali. Il Senato è intervenuto sulla condotta penalmente rilevante per specificare che all'alienazione è equiparata l'immissione sul mercato del bene culturale.
Il nuovo articolo 518-decies punisce con la reclusione da 2 a 6 anni e con la multa da 258 a 5.165 euro l'importazione illecita di beni culturali. Si tratta della condotta di colui che, senza aver concorso in un reato di ricettazione, impiego di bene culturale proveniente da delitto, riciclaggio o autoriciclaggio, importa dall'estero nel nostro Paese beni culturali provenienti da delitto, rinvenuti a seguito di ricerche non autorizzate o esportati da un altro Stato in violazione delle norme a tutela del patrimonio culturale.
Il Senato è intervenuto su questa disposizione eliminandovi il richiamo al delitto di attività organizzate per il traffico illecito di beni culturali.
Il nuovo articolo 518-undecies, modificato dal Senato, punisce con la reclusione da 2 a 8 anni e con la multa fino a 80.000 euro (il testo licenziato dalla Camera prevedeva la pena alternativa della reclusione da 1 a 4 anni o la multa da 258 a 5.165 euro) chiunque trasferisca all'estero beni culturali, cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico o altre cose oggetto di specifiche disposizioni di tutela ai sensi della normativa sui beni culturali, Pag. 55senza attestato di libera circolazione o licenza di esportazione. La medesima pena si applica anche nei confronti di chiunque non fa rientrare nel territorio nazionale i suddetti beni usciti o esportati legalmente in via temporanea. Il Senato, oltre a intervenire sulla pena edittale, ha soppresso l'ultimo comma dell'articolo 518-undecies, che prevedeva pene accessorie nel caso in cui il fatto fosse commesso da chi esercita attività di vendita al pubblico o di esportazione al fine di commercio.
Il nuovo articolo 518-duodecies punisce la distruzione, la dispersione, il deterioramento, il deturpamento, l'imbrattamento e l'uso illecito di beni culturali o paesaggistici con la reclusione da 2 a 5 anni e con la multa da 2.500 a 15.000 euro. In base al primo comma, la pena si applica a chiunque distrugge, disperde, deteriora o rende inservibili o infruibili beni culturali o paesaggistici; in base al secondo comma, colui che, invece, deturpa, imbratta o fa di tali beni un uso incompatibile con il loro carattere storico o artistico o pregiudizievole della loro conservazione è punito con la reclusione da 6 mesi a 3 anni e con la multa da euro 1.500 a euro 10.000. La disposizione, al terzo comma, subordina la concessione della sospensione condizionale della pena all'eliminazione delle conseguenze dannose o pericolose del reato, ovvero, se il condannato non si oppone, alla prestazione di attività non retribuita a favore della collettività per un tempo determinato, comunque non superiore alla durata della pena sospesa, secondo le modalità indicate dal giudice nella sentenza di condanna (terzo comma).
Il nuovo articolo 518-terdecies punisce con la reclusione da 10 a 16 anni la devastazione e il saccheggio di beni culturali. La fattispecie penale troverà applicazione al di fuori delle ipotesi di devastazione, saccheggio e strage di cui all'articolo 285 del codice penale quando ad essere colpiti siano beni culturali ovvero istituti e luoghi della cultura.
Il nuovo articolo 518-quaterdecies punisce la contraffazione di opere d'arte con la reclusione da 1 a 5 anni e la multa da 3.000 a 10.000 euro. L'intervento legislativo inasprisce la pena e sposta nel codice penale l'attuale delitto di contraffazione previsto dall'articolo 178 del Codice dei beni culturali. Rispetto al testo approvato dalla Camera, il Senato ha soppresso la pena accessoria della pubblicazione della sentenza di condanna in caso di fatto commesso nell'esercizio di un'attività commerciale o professionale.
Il nuovo articolo 518-quinquiesdecies esclude la punibilità a titolo di contraffazione di colui che produce, detiene, vende o diffonde opere, copie o imitazioni dichiarando espressamente la loro non autenticità (analogamente a quanto prevede, a legislazione vigente, l'articolo 179 del Codice dei beni culturali).
Il nuovo articolo 518-sexiesdecies prevede, inoltre, che tutti i delitti contro il patrimonio culturale siano aggravati (pena aumentata da un terzo alla metà) se:
cagionano un danno di rilevante gravità;
sono commessi nell'esercizio di un'attività professionale, commerciale, bancaria o finanziaria; in tal caso, inoltre, si applica la pena accessoria della interdizione da una professione o da un'arte (articolo 30 del codice penale) oltre alla pubblicazione della sentenza di condanna (articolo 36 del codice penale);
sono commessi da un pubblico ufficiale o un incaricato di pubblico servizio impiegato nella conservazione o tutela di beni culturali; in merito il Senato ha soppresso l'ulteriore presupposto dell'aggravante, originariamente previsto dalla Camera, consistente nell'essersi volontariamente astenuto dallo svolgimento delle proprie funzioni al fine di conseguire un indebito vantaggio;
sono commessi nell'ambito di un'associazione per delinquere.
Il nuovo articolo 518-duodevicies prevede invece un'attenuante quando uno dei reati contro il patrimonio culturale:
cagioni un evento, un danno o comporti un lucro di speciale tenuità (pena diminuita di un terzo);
Pag. 56sia commesso da colui che abbia collaborato per individuare i correi o abbia fatto assicurare le prove del reato o si sia efficacemente adoperato per evitare che l'attività delittuosa fosse portata a conseguenze ulteriori o abbia recuperato o fatto recuperare i beni culturali oggetto del delitto (pena diminuita da un terzo a due terzi).
Il nuovo articolo 518-duodevicies, modificato dal Senato, prevede la confisca penale obbligatoria – anche per equivalente – delle cose indicate all'articolo 518-undecies che hanno costituito l'oggetto del reato, salvo che queste appartengano a persona estranea al reato. La disposizione specifica che in caso di estinzione del reato, il giudice procederà nelle forme dell'incidente di esecuzione di cui all'articolo 666 del codice di procedura penale. La disposizione prevede poi la confisca penale obbligatoria, allargata e per equivalente, anche delle cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono il prodotto, il profitto o il prezzo, in caso di condanna o patteggiamento per uno dei delitti previsti dal nuovo titolo.
Il nuovo articolo 518-undevicies prevede l'applicabilità delle disposizioni penali a tutela dei beni culturali anche ai fatti commessi all'estero in danno del patrimonio culturale nazionale.
L'articolo 1 del provvedimento inserisce inoltre nel codice penale – al di fuori del richiamato nuovo titolo VIII-bis – una nuova contravvenzione: l'articolo 707-bis del codice penale, rubricato «Possesso ingiustificato di strumenti per il sondaggio del terreno o per la rilevazione dei metalli», il quale punisce con l'arresto fino a 2 anni e con l'ammenda da 500 a 2.000 euro chiunque sia ingiustificatamente colto in possesso di strumenti per il sondaggio del terreno o di apparecchiature per la rilevazione dei metalli in aree di interesse archeologico.
Il possesso ingiustificato degli attrezzi dovrà realizzarsi all'interno dei seguenti luoghi:
aree e parchi archeologici, ai sensi dell'articolo 101, comma 2, lettere d) ed e), del Codice dei beni culturali);
zone di interesse archeologico, ai sensi dell'articolo 142, comma 1, lettera m), del Codice;
aree sottoposte a verifica preventiva dell'interesse archeologico, ai sensi dell'articolo 28, comma 4, del Codice dei beni culturali e dell'articolo 25 del decreto legislativo n. 50 del 2016 (Codice dei contratti pubblici).
L'articolo 2 interviene sulla disciplina delle attività sotto-copertura, previste dall'articolo 9 della legge n. 146 del 2006, per prevederne l'applicabilità anche nelle attività di contrasto dei delitti di riciclaggio e di autoriciclaggio di beni culturali, previsti dagli articoli 518-sexies e 518-septies del codice penale, svolte da ufficiali di polizia giudiziaria degli organismi specializzati nel settore dei beni culturali.
L'articolo 3 modifica il decreto legislativo n. 231 del 2001, prevedendo la responsabilità amministrativa delle persone giuridiche quando i delitti contro il patrimonio culturale siano commessi nel loro interesse o a loro vantaggio.
In particolare, si integra il catalogo dei reati per i quali è prevista la responsabilità amministrativa degli enti, con l'inserimento di due nuovi articoli.
Il nuovo articolo 25-septiesdecies, rubricato «Delitti contro il patrimonio culturale», il quale prevede in relazione ad una serie di delitti, determinate sanzioni amministrative; nel caso di condanna per tali delitti, la riforma prevede inoltre l'applicazione all'ente, per una durata non superiore a due anni, anche di sanzioni interdittive.
Il nuovo articolo 25-duodevicies, rubricato «Riciclaggio di beni culturali e devastazione e saccheggio di beni culturali e paesaggistici», il quale prevede, in relazionePag. 57 a questi due delitti – ai sensi degli articoli 518-sexies e 518-terdecies del codice penale – l'applicazione della sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 1.000 quote. Il Senato è intervenuto su questa disposizione eliminando il richiamo alla fattispecie di attività organizzata per il traffico illecito di beni culturali. Nel caso in cui l'ente, o una sua unità organizzativa, venga stabilmente utilizzato allo scopo unico o prevalente di consentire o agevolare la commissione di tali delitti, si applica la sanzione dell'interdizione definitiva dall'esercizio dell'attività.
Osserva come per questi delitti, ritenuti più gravi rispetto a quelli elencati nell'articolo 25-septiesdecies, il legislatore preveda una sola tipologia di sanzione interdittiva, da applicare quando l'ente sia utilizzato allo scopo prevalente di commettere tali delitti. Laddove non ricorra questa ipotesi, non sono contemplate sanzioni interdittive, a differenza di quanto previsto per i delitti di cui all'articolo 25-septiesdecies.
L'articolo 4 modifica il comma 3 dell'articolo 30 della legge n. 394 del 1991 in materia di aree protette, il quale, nella sua formulazione vigente, prevede che, in caso di violazioni costituenti ipotesi di reati perseguiti ai sensi degli articoli 733 – Danneggiamento al patrimonio archeologico, storico o artistico nazionale – e 734 – Distruzione o deturpamento di bellezze naturali – del codice penale, può essere disposto dal giudice o, in caso di flagranza, per evitare l'aggravamento o la continuazione del reato, dagli addetti alla sorveglianza dell'area protetta, il sequestro di quanto adoperato per commettere gli illeciti. Il responsabile è tenuto a provvedere alla riduzione in pristino dell'area danneggiata, ove possibile, e comunque è tenuto al risarcimento del danno.
Il provvedimento, oltre a sostituire il riferimento agli articoli 733 e 734 del codice penale con il richiamo ai nuovi reati di cui al Titolo VIII-bis o al reato di cui all'articolo 733-bis del codice penale, sopprime la (pleonastica) precisazione relativa alla possibilità per il giudice di disporre il sequestro.
L'articolo 5 abroga alcune disposizioni del codice penale e del codice dei beni culturali, con finalità di coordinamento del nuovo quadro sanzionatorio penale con la normativa vigente.
In particolare, la disposizione coordina le disposizioni vigenti del codice penale con l'inserimento dell'articolo 518-duodecies, relativo al delitto di distruzione, dispersione, deterioramento, deturpamento, imbrattamento e uso illecito di beni culturali o paesaggistici, prevedendo:
la soppressione, all'articolo 635, relativo al reato di danneggiamento, delle parole «o cose di interesse storico o artistico ovunque siano ubicate» contenute nel secondo comma, n. 1: il danneggiamento di beni culturali o paesaggistici è infatti punito con la reclusione da 2 a 5 anni e con la multa da 2.500 a 15.000 euro, in base al predetto nuovo articolo 518-duodecies;
l'abrogazione dell'articolo 639, secondo comma, secondo periodo, che punisce con la reclusione da tre mesi a un anno e con la multa da 1.000 a 3.000 euro il deturpamento e l'imbrattamento di cose di interesse storico o artistico; il provvedimento punisce infatti tali condotte con la reclusione da 6 mesi a 3 anni e con la multa da 1.500 a 10.000 euro in base al nuovo articolo 518-duodecies.
Nel Codice dei beni culturali, di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, sono abrogati:
l'articolo 170, che punisce «chiunque destina i beni culturali ad uso incompatibile con il loro carattere storico o artistico o pregiudizievole per la loro conservazione o integrità» con l'arresto da sei mesi ad un anno e l'ammenda da 775 a 38.774 euro: la condotta è infatti ora compresa nel secondo comma dell'articolo 518-duodecies del codice penale;
l'articolo 173, che punisce con la reclusione fino a un anno e con la multa da 1.549 a 77.469 euro le violazioni delle disposizioni esistenti in materia di alienazione,Pag. 58 prevedendo, nello specifico, che commette il reato: a) chiunque aliena beni culturali senza autorizzazione (ivi compresi beni ecclesiastici); b) chiunque, essendovi tenuto, non presenta la denuncia degli atti di trasferimento della proprietà o della detenzione di beni culturali; c) l'alienante di un bene culturale che consegna la cosa soggetta a prelazione, in pendenza del termine previsto per l'esercizio del relativo diritto: la fattispecie è infatti ora punita a titolo di delitto dall'articolo 518-novies del codice penale;
l'articolo 174, che punisce con la reclusione da 1 a 4 anni o con la multa da 258 a 5.165 euro l'illecita uscita o esportazione (trasferimento all'estero) di beni culturali, senza attestato di libera circolazione o licenza di esportazione, ovvero il mancato rientro dei beni di cui sia stata autorizzata l'uscita, alla scadenza del termine previsto: la fattispecie è infatti ora prevista dall'articolo 518-undecies del codice penale;
l'articolo 176, che punisce con la reclusione fino a 3 anni e con la multa da 31 a 516 euro, l'impossessamento illecito di beni culturali appartenenti allo Stato e che prevede una aggravante speciale (reclusione da 1 a 6 anni e multa da 103 a 1.033 euro) se il fatto è commesso da chi abbia ottenuto concessione di ricerca. La fattispecie oggetto di abrogazione è solo in parte riconducibile al delitto di furto di beni culturali introdotto all'articolo 518-bis del codice penale, per il quale è richiesto il dolo specifico (finalità di profitto per sé o per altri), assente nel delitto previsto dal Codice dei beni culturali;
l'articolo 177, che stabilisce, per l'uscita o l'esportazione illecite e per l'impossessamento illecito di beni culturali appartenenti allo Stato, ai sensi degli articoli 174 e 176 del Codice, una riduzione della pena da uno a due terzi qualora il colpevole fornisca una collaborazione decisiva o comunque di notevole rilevanza per il recupero dei beni illecitamente sottratti o trasferiti all'estero: si tratta di una previsione ricompresa nell'articolo 518-septiesdecies sul ravvedimento operoso;
l'articolo 178, che punisce a titolo di delitto la contraffazione di opere d'arte e il cui contenuto è ricollocato nell'articolo 518-quaterdecies del codice penale;
l'articolo 179, che esclude la punibilità per tale delitto quando la non autenticità dell'opera sia espressamente dichiarata, il cui contenuto è spostato nell'articolo 518-quinquiesdecies del codice penale.
L'articolo 6 reca la clausola di invarianza finanziaria.
L'articolo 7 prevede l'entrata in vigore del provvedimento il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Per quanto attiene al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, rileva come il provvedimento sia riconducibile alla materia «ordinamento penale», attribuita alla competenza legislativa esclusiva statale, in base all'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Formula quindi una proposta di parere favorevole (vedi allegato 1).
Il Comitato approva la proposta di parere.
DL 1/2022: Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza COVID-19, in particolare nei luoghi di lavoro, nelle scuole e negli istituti della formazione superiore.
C. 3434 Governo.
(Parere alla XII Commissione).
(Esame e conclusione – Parere favorevole).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.
Fausto RACITI, presidente, rileva come il Comitato permanente per i pareri della I Commissione sia chiamato a esaminare, ai fini del parere alla XII Commissione Affari sociali, il disegno di legge C. 3434, di conversione del decreto-legge 7 gennaio 2022, n. 1, recante misure urgenti per fronteggiare l'emergenza COVID-19, in particolare nei luoghi di lavoro, nelle scuole e negli istituti della formazione superiore.
Pag. 59 Stefano CECCANTI (PD), relatore, illustra il contenuto del decreto – legge, che si compone di 6 articoli suddivisi in 10 commi, evidenziando in primo luogo come l'articolo 1, al comma 1, inserisca tre articoli nel decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44.
In primo luogo segnala come il capoverso articolo 4-quater preveda l'introduzione, fino al 15 giugno 2022, dell'obbligo di vaccinazione contro il COVID-19 per i soggetti di età superiore a cinquanta anni, con applicazione delle norme sanzionatorie di cui al successivo capoverso articolo 4-sexies per i casi di mancato adempimento dell'obbligo entro il 1° febbraio 2022 ovvero entro gli eventuali termini successivi, ivi individuati, per la seconda dose del ciclo vaccinale primario e per la dose di richiamo. Dall'ambito di applicazione dell'obbligo sono esclusi, in via, a seconda dei casi, temporanea o definitiva:
i soggetti per i quali sussista una controindicazione clinica alla vaccinazione in esame;
i soggetti che abbiano contratto il COVID-19.
La sanzione amministrativa pecuniaria per la violazione dell'obbligo di vaccinazione pari a cento euro viene prevista dal capoverso articolo 4-sexies, con riferimento sia ai soggetti di età superiore ai cinquanta anni sia ai lavoratori appartenenti a categorie specifiche.
Il capoverso articolo 4-quinquies introduce, con decorrenza dal 15 febbraio 2022 e fino al 15 giugno 2022, l'obbligo di possesso di un certificato verde COVID-19 «rafforzato» – generato, cioè, esclusivamente da vaccinazione o da guarigione – per l'accesso ai luoghi di lavoro, pubblico e privato, e agli uffici giudiziari da parte dei soggetti di età superiore a cinquanta anni. Resta in tutti i casi ferma l'esenzione per i soggetti per i quali sussista una controindicazione clinica alla vaccinazione suddetta. I datori di lavoro e i responsabili della sicurezza delle strutture in cui si svolge l'attività giudiziaria sono tenuti a verificare il rispetto del possesso del certificato verde «rafforzato». Si dispone altresì che il datore di lavoro adibisca i lavoratori ultracinquantenni aventi una controindicazione alla vaccinazione contro il COVID-19 a mansioni – anche diverse dalle precedenti e senza decurtazione della retribuzione – che evitino il rischio di diffusione del contagio in oggetto.
L'articolo 2, comma 1, modificando l'articolo 4-ter del decreto-legge n. 44 del 2021, alla lettera a), estende l'obbligo di vaccinazione per la prevenzione dell'infezione da SARS-CoV-2, già previsto per altre categorie di personale pubblico, al personale delle università, delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica e degli istituti tecnici superiori.
Ai sensi del comma 1, lettera b), il compito di assicurare il rispetto dell'obbligo vaccinale è attribuito ai dirigenti e ai responsabili delle istituzioni e delle strutture in cui presta servizio il personale delle università, delle AFAM e degli istituti tecnici superiori.
Ai sensi del comma 1, lettera c), in caso di accertamento dell'inadempimento da parte dei soggetti responsabili, si dispone la sospensione – la cui efficacia è disposta non oltre il 15 giugno 2022 – dal diritto di svolgere l'attività lavorativa e, per il periodo di sospensione, della retribuzione e altro compenso o emolumento.
In base al comma 1, lettera d), viene modificata la rubrica dell'articolo 4-ter del decreto-legge n. 44 del 2021, con il riferimento alle nuove categorie di personale alle quali si estende l'obbligo.
L'articolo 3, al comma 1, lettera a), reca, con vari termini di decorrenza e fino al 31 marzo 2022, un ampliamento delle fattispecie di ambiti ed attività il cui accesso è riservato ai soggetti in possesso di un certificato verde COVID-19, generato da vaccinazione contro il COVID-19, da guarigione o da un test molecolare o un test antigenico rapido; resta ferma la possibilità di svolgimento e di fruizione senza il possesso di un certificato verde per i minori di età inferiore a dodici anni e per i soggetti per i quali sussista una controindicazione clinica alla vaccinazione suddetta.Pag. 60
La lettera b) del comma 1 estende l'ambito dei soggetti che, ai fini dell'accesso agli uffici giudiziari, sono tenuti, in via transitoria, al possesso di un certificato verde COVID-19 ovvero, se di età superiore a cinquanta anni e con decorrenza dal 15 febbraio 2022, al possesso di un omologo certificato «rafforzato» (generato, cioè, esclusivamente da vaccinazione o da guarigione); resta ferma l'esenzione per i soggetti per i quali sussista una controindicazione clinica alla vaccinazione suddetta.
La lettera c) del comma 1 estende alle imprese private con più di quattordici dipendenti la norma che consente, nel rispetto di determinati limiti e condizioni, di sostituire il lavoratore privo del certificato verde COVID-19 (di base o «rafforzato», a seconda dei casi) con esclusione provvisoria del diritto, per quest'ultimo lavoratore, di rientro.
Il comma 2 estende l'ambito delle fattispecie alle quali si applica una disciplina transitoria di esenzione soggettiva dalle norme che richiedono, per determinati fini, il possesso di un certificato verde COVID-19 (di base o «rafforzato»): l'esenzione è relativa ai soggetti in possesso di un certificato di vaccinazione contro il COVID-19 rilasciato dalle autorità sanitarie della Repubblica di San Marino.
L'articolo 4, comma 1, prevede in quali circostanze, in presenza di casi di positività da SARS-CoV-2 nelle classi, si sospende l'attività nell'ambito dei servizi educativi per l'infanzia e delle scuole dell'infanzia e si ricorre alla didattica a distanza – o alla didattica digitale integrata – nelle scuole primarie, nelle scuole secondarie di primo e secondo grado e nel sistema di istruzione e formazione professionale (IeFP).
Il comma 2 stabilisce che resta fermo, in ogni caso, il divieto di accedere o permanere nei locali scolastici con sintomatologia respiratoria o temperatura corporea superiore a 37,5°.
L'articolo 5, al comma 1, autorizza la spesa di 92.505.000 euro per assicurare, fino al 28 febbraio 2022, l'attività di tracciamento dei contagi COVID-19 nell'ambito della popolazione scolastica delle scuole secondarie di primo e secondo grado.
In tale ambito, il comma 2 prevede che l'attività di testing dei contagi COVID-19 avvenga, sulla base di idonea prescrizione medica rilasciata dal medico di medicina generale o dal pediatra di libera scelta, mediante l'esecuzione gratuita di test antigenici rapidi per la rilevazione di antigene SARS-CoV-2 presso le farmacie e le strutture sanitarie aderenti ai Protocolli d'intesa per la somministrazione dei test antigenici rapidi a prezzo calmierato.
Il comma 3 prevede che alla compensazione degli effetti in termini di indebitamento e fabbisogno, pari a 42,505 milioni di euro per l'anno 2022, si provvede mediante corrispondente riduzione del Fondo per la compensazione degli effetti finanziari non previsti a legislazione vigente conseguenti all'attualizzazione di contributi pluriennali, di cui all'articolo 6, comma 2, del decreto-legge 7 ottobre 2008, n. 154, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 2008, n. 189.
L'articolo 6 dispone che il decreto-legge entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.
Sul piano della formulazione rileva come il provvedimento modifichi esplicitamente una disposizione del decreto-legge n. 172 del 2021, ancora in corso di conversione al momento dell'adozione del decreto-legge in esame; infatti, l'articolo 2, comma 1, modifica in più punti l'articolo 4-ter del decreto-legge n. 44 del 2021, introdotto dall'articolo 2, comma 1, del decreto-legge n. 172 (obbligo vaccinale per il personale della scuola, del comparto difesa, sicurezza e soccorso pubblico, della polizia locale).
Inoltre, l'articolo 4 del decreto-legge risulta abrogato dall'articolo 6, comma 6, del successivo decreto-legge n. 5 del 2022, anch'esso ancora in corso di conversione e attualmente all'esame della Camera (C. 3457).
Infine l'articolo 30 del decreto-legge n. 4 del 2022, attualmente all'esame del Senato (A.S. 2505), integra, ai commi 1 e 2, le misure, rispettivamente, di cui agli articoli 4 e 5 del decreto-legge in esame.
Al riguardo, ricorda che nel parere reso nella seduta del 13 gennaio 2022 sul disegnoPag. 61 di legge C. 3442, di conversione del decreto-legge n. 172 del 2021, il Comitato permanente per i pareri della I Commissione ha segnalato nelle premesse «l'opportunità di approfondire – alla luce delle caratteristiche della decretazione d'urgenza, come delineata dall'articolo 77 della Costituzione – le conseguenze dell'intreccio tra più provvedimenti d'urgenza sul lineare svolgimento della procedura parlamentare di esame dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge, quale definita a livello costituzionale e specificata negli stessi regolamenti parlamentari».
Segnala anche che, nel corso dell'esame in sede referente del provvedimento, il Governo ha presentato l'articolo aggiuntivo 2.0100, che fa confluire nel medesimo provvedimento il contenuto del decreto-legge n. 5 del 2022, del quale si dispone conseguentemente, nel disegno di legge di conversione, l'abrogazione e la salvezza degli effetti prodotti.
Al riguardo fa presente che il rappresentante del Governo, nella seduta della XII Commissione Affari sociali del 7 febbraio 2022, ha motivato la presentazione dell'articolo aggiuntivo 2.0100 alla luce della modifica esplicita operata dal decreto – legge n. 5 del 2022 al decreto-legge n. 1 del 2022; infatti, in considerazione di tale circostanza, il rappresentante del Governo ha segnalato che «la confluenza dei due decreti-legge in un unico provvedimento appare, pertanto, utile al fine di assicurare un più ordinato svolgimento dell'iter di conversione e dell'attività emendativa parlamentare».
In tale ambito ricorda che nella seduta della Camera del 20 gennaio 2021, nel corso dell'esame del disegno di legge C 2835-A di conversione del decreto-legge n. 172 del 2020, è stato approvato dalla Camera con 464 voti favorevoli l'ordine del giorno Ceccanti 9/2835-A/10, il quale impegna il Governo «ad operare per evitare la “confluenza” tra diversi decreti-legge, limitando tale fenomeno a circostanze di assoluta eccezionalità da motivare adeguatamente nel corso dei lavori parlamentari»; successivamente, nella seduta del 23 febbraio 2021, nel corso dell'esame del disegno di legge C. 2845-A di conversione del decreto-legge n. 183 del 2020 (cosiddetto «decreto-legge proroga termini») il Governo ha espresso parere favorevole con una riformulazione all'ordine del giorno 9/2845-A/22, anch'esso sottoscritto da componenti del Comitato per la legislazione; nel testo riformulato l'ordine del giorno impegna il Governo «a porre in essere ogni iniziativa volta, in continuità di dialogo con il Parlamento, ad evitare, ove possibile, la confluenza dei decreti-legge, in linea anche con l'ordine del giorno Ceccanti 9/2835-A/10».
Ricorda anche, al riguardo, che il Presidente della Repubblica, nella sua lettera ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio dei ministri del 23 luglio 2021, nel segnalare l'opportunità di «un ricorso più razionale e disciplinato alla decretazione d'urgenza» rileva che «la confluenza di un decreto-legge in un altro provvedimento d'urgenza, oltre a dover rispettare il requisito dell'omogeneità di contenuto, dovrà verificarsi solo in casi eccezionali e con modalità tali da non pregiudicarne l'esame parlamentare.».
Per quanto attiene al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, rileva come il provvedimento appaia principalmente riconducibile alle materie «ordinamento civile», «norme generali sull'istruzione» e «profilassi internazionale», tutte attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere l) n) e q), della Costituzione.
Rilevano inoltre le materie «istruzione», «tutela della salute», «tutela e sicurezza del lavoro», attribuite alla competenza legislativa concorrente tra Stato e regioni ai sensi dell'articolo 117, terzo comma, della Costituzione; in proposito, ricorda anche che la sentenza n. 37 del 2021 della Corte costituzionale ha ricondotto alla materia «profilassi internazionale» (attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato) le misure di contrasto dell'epidemia in corso.
Quanto al rispetto degli altri principi costituzionali, evidenzia come l'articolo 16, primo comma, della Costituzione disponga che «ogni cittadino può circolare e soggiornarePag. 62 liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza». La libertà di circolazione e soggiorno è dunque garantita da una riserva di legge rinforzata per contenuto.
A sua volta, la salute è tutelata dall'articolo 32 della Costituzione come fondamentale diritto dell'individuo e interesse della collettività. Tale tutela implica e comprende – oltre alle misure di prevenzione – anche il dovere di non ledere né porre a rischio con il proprio comportamento la salute altrui. Pertanto, ove si profili una incompatibilità tra il diritto alla tutela della salute, costituzionalmente protetto, ed i liberi comportamenti che non hanno una diretta copertura costituzionale, la Corte costituzionale ha evidenziato come «deve ovviamente darsi prevalenza al primo» (sentenza n. 399 del 1996).
In base al secondo comma dell'articolo 32, inoltre, «nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana».
La Corte costituzionale ha in proposito evidenziato come la legge impositiva di un trattamento sanitario non è incompatibile con l'articolo 32 della Costituzione se il trattamento sia diretto non solo a migliorare o a preservare lo stato di salute di chi vi è assoggettato, ma anche a preservare lo stato di salute degli altri, giacché è proprio tale ulteriore scopo, attinente alla salute come interesse della collettività, a giustificare la compressione di quella autodeterminazione dell'uomo che inerisce al diritto di ciascuno alla salute in quanto diritto fondamentale (cfr. in particolare la sentenza n. 307 del 1990).
Con riferimento alle disposizioni in materia di obbligo vaccinale di cui agli articoli 1 e 2, la sentenza della Corte costituzionale n. 5 del 2018 (menzionata anche nelle relazioni illustrativa e tecnica del disegno di legge) ha affermato la legittimità di queste eventuali scelte del legislatore – con le quali si privilegerebbe la «tutela degli altri beni costituzionali» rispetto alla «libera autodeterminazione individuale»- in relazione a specifiche condizioni epidemiologiche e conoscenze scientifiche e a situazioni in cui «lo strumento della persuasione» appaia «carente sul piano della efficacia». La Corte costituzionale ha inoltre evidenziato come la previsione del diritto all'indennizzo – in conseguenza di patologie in rapporto causale con una vaccinazione obbligatoria o raccomandata – non deriva da valutazioni negative sul grado di affidabilità medico-scientifica della somministrazione di vaccini. Al contrario, tale previsione completa il «patto di solidarietà» tra individuo e collettività in tema di tutela della salute e rende più serio e affidabile ogni programma sanitario volto alla diffusione dei trattamenti vaccinali, al fine della più ampia copertura della popolazione (richiama al riguardo l'ordinanza n. 6 del 2020 e le sentenze n. 5 del 2018, n. 268 del 2017 e n. 107 del 2012).
Sotto altro profilo, l'articolo 17 della Costituzione sancisce il diritto di tutti i cittadini di riunirsi pacificamente e senza armi. Mentre non è richiesto preavviso per le riunioni in luogo aperto al pubblico, esso è necessario per le riunioni in luogo pubblico, che possono essere vietate per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica. La disciplina dei limiti alla libertà di riunione è recata dal testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (TULPS) di cui al regio decreto n. 773 del 1931, all'articolo 18 e seguenti, e dal relativo regolamento di attuazione di cui al regio decreto n. 635 del 1940, agli articoli 19 e seguenti. Il questore può impedire le riunioni in luogo pubblico in caso di mancato avviso o per ragioni di ordine pubblico di moralità o di sanità pubblica e per gli stessi motivi può prescrivere modalità di tempo e luogo della riunione.
Formula quindi una proposta di parere favorevole (vedi allegato 2).
Augusta MONTARULI (FDI) ritiene che il decreto – legge presenti profili di incostituzionalità, poiché, prevedendo un termine dello stato di emergenza, dovrebbe, di conseguenza, prevedere anche il venir meno tutti i provvedimenti restrittivi ad essa connessi. Esprime pertanto una valutazione Pag. 63negativa sul provvedimento e dichiara il voto contrario del suo gruppo sulla proposta di parere.
Stefano CECCANTI (PD), relatore, nel riconoscere che le considerazioni dalla deputata Montaruli hanno qualche fondamento, ritiene tuttavia non verosimile possibile immaginare un automatismo per cui, al termine dello stato di emergenza, decadano conseguentemente tutti i provvedimenti restrittivi senza soluzione di continuità.
Il Comitato approva la proposta di parere formulata dal relatore.
La seduta termina alle 14.
AVVERTENZA
Il seguente punto all'ordine del giorno non è stato trattato:
UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO
DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI