CAMERA DEI DEPUTATI
Mercoledì 9 febbraio 2022
738.
XVIII LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Politiche dell'Unione europea (XIV)
COMUNICATO
Pag. 143

SEDE CONSULTIVA

  Mercoledì 9 febbraio 2022. — Presidenza del presidente Sergio BATTELLI.

  La seduta comincia alle 13.45.

DL 228/2021: Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi.
C. 3431 Governo.
(Parere alle Commissioni I e V).
(Seguito dell'esame e conclusione – Parere favorevole con osservazione).

  La Commissione prosegue l'esame del provvedimento in titolo, rinviato nella seduta del 19 gennaio 2022.

  Sergio BATTELLI, presidente, intervenendo in sostituzione della relatrice, Francesca Galizia, impossibilitata a partecipare alla seduta odierna, illustra la proposta di parere favorevole con osservazione da lei formulata (vedi allegato 1).

  La Commissione approva.

  La seduta termina alle 13.50.

RELAZIONI AL PARLAMENTO

  Mercoledì 9 febbraio 2022. — Presidenza del presidente Sergio BATTELLI.

  La seduta comincia alle 13.50.

Prima Relazione sullo stato di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), riferita all'anno 2021.
Doc. CCLXIII, n. 1.
(Esame, limitatamente alle parti di competenza, ai sensi dell'articolo 124, comma 2, del Regolamento e rinvio).

Pag. 144

  La Commissione inizia l'esame della Relazione in titolo.

  Sergio BATTELLI, presidente, nell'introdurre l'esame della Relazione in titolo, ricorda che esso potrà concludersi con l'approvazione, ai sensi dell'articolo 117 del Regolamento, di una risoluzione tesa a manifestare orientamenti o indirizzi sulla Relazione stessa, rimanendo rigorosamente nell'ambito dei profili di competenza della Commissione, anche al fine di evitare possibili sovrapposizioni con altri atti di indirizzo eventualmente assunti dalle altre Commissioni permanenti.

  Piero DE LUCA (PD), relatore, fa presente che l'esame della prima Relazione sullo stato di attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), riferita all'anno 2021, costituisce un'occasione importante per fornire indicazioni al Governo sui profili sostanziali inerenti al processo di attuazione del PNRR e al monitoraggio dei relativi traguardi e obiettivi, al cui raggiungimento è tra l'altro condizionato l'ottenimento delle risorse del Recovery and resilience facility (RRF), che costituisce il principale dispositivo tra quelli posti in essere dall'Unione europea nell'ambito del Next generation EU.
  Ricorda brevemente che le risorse destinate all'Italia nell'ambito del RRF, di cui il PNRR pianifica l'attuazione, ammontano a 191,5 miliardi di cui 68,9 miliardi di contributi europei a fondo perduto e 122,6 miliardi di prestiti. A tale ammontare di risorse si aggiungono inoltre gli stanziamenti del Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC) per 30,6 miliardi, destinati a finanziare interventi complementari rispetto a quelli finanziabili con il RRF, nonché gli altri fondi europei che compongono il NGEU, tra cui il principale è costituito dal React-EU, che finanzia interventi ulteriori per un ammontare pari a 13 miliardi. Nell'ambito del PNRR viene quindi programmato l'impiego di un ammontare complessivo di risorse pari a circa 235 miliardi, destinate alla realizzazione di 134 investimenti (235 se si conteggiano i sub-investimenti) e 63 riforme, funzionali al raggiungimento dei traguardi e degli obiettivi (milestones e targets) indicati nello stesso documento. I primi (milestones) rappresentano le fasi dell'attuazione fisica e procedurale dei processi di investimento e riforma, mentre i secondi (targets) costituiscono le finalità degli interventi, espresse mediante indicatori misurabili che costituiscono il parametro di valutazione del raggiungimento degli obiettivi. Nel complesso il PNRR individua 527 traguardi e obiettivi, di cui quasi un terzo del totale si riferiscono all'attuazione di riforme e circa due terzi alla realizzazione di investimenti.
  Tali traguardi e obiettivi si distribuiscono tra le sei Missioni di cui si compone il Piano, che si articolano a loro volta intorno a tre assi strategici condivisi a livello europeo (digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, inclusione sociale) e a tre priorità trasversali (parità di genere, miglioramento delle competenze e delle prospettive occupazionali dei giovani; riequilibrio territoriale e sviluppo del Mezzogiorno). Ogni intervento considerato nel Piano deve inoltre rispettare il principio di Non Causare Danni Significativi (Do No Significant Harm- DNSH), ovvero contribuire alla tutela dell'ecosistema senza arrecare danno agli obiettivi ambientali.
  Il raggiungimento di tali traguardi e obiettivi, periodicamente monitorato mediante relazioni governative di cui quella in esame rappresenta il primo esempio, costituisce il presupposto necessario per l'ottenimento dei 191,5 miliardi del RRF sopra ricordati.
  Ricorda in proposito che l'erogazione di tale ammontare di risorse è prevista in 10 rate semestrali, ciascuna delle quali di importo compreso tra un minimo di 11 miliardi e un massimo di 21 miliardi, importi considerati al netto di un prefinanziamento di 24,9 miliardi, pari al 13 per cento del totale del RRF, già erogato al nostro Paese il 13 agosto 2021.
  La prima rata, attesa nei prossimi mesi, a seguito dell'iter di valutazione da parte della Commissione europea della RelazionePag. 145 di monitoraggio in esame, ha un valore complessivo lordo di 24,1 miliardi di euro, con una parte di contributi a fondo perduto pari a 11,5 miliardi e una di prestiti pari a 12,6 miliardi. Da tale ammontare di 24,1 miliardi va detratta, in proporzione, la quota di prefinanziamento (13%) già ricevuta dall'Italia, per una erogazione netta pari a 21 miliardi di euro.
  Ricorda inoltre che per il 2021, primo anno di attuazione del PNRR, era previsto il raggiungimento di 49 traguardi e 2 obiettivi, per un complesso di 51 interventi, di cui 27 connessi all'attuazione di riforme e 24 all'attuazione di investimenti. La Relazione in esame evidenzia in proposito il pieno raggiungimento dei risultati attesi, che hanno riguardato tutte le sei missioni del Piano, con una prevalenza per gli interventi compresi negli assi strategici della transizione ecologica e della transizione digitale, nonché nella priorità trasversale del contrasto ai divari territoriali.
  Più in dettaglio, la Relazione evidenzia che le Missioni che hanno visto un maggior numero di interventi realizzati sono la Missione 1 «Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo» e la Missione 2 «M2: Rivoluzione e transizione ecologica».
  La Relazione menziona in particolare gli interventi attuati nel corso del 2021 nei seguenti settori: a) disuguaglianze e fragilità (Legge quadro sulla disabilità; misure sulle zone economiche speciali; Fondo per l'imprenditoria femminile; Piano operativo per il sostegno alle persone vulnerabili e la prevenzione dell'istituzionalizzazione degli anziani); b) lavoro (Programma nazionale Garanzia di occupabilità dei lavoratori; Piano nazionale Nuove Competenze); c) salute (Piano di riorganizzazione delle strutture sanitarie per l'emergenza pandemica, con l'incremento del numero di posti letto di terapia intensiva e semi intensiva); d) giustizia (leggi delega in materia di riforma del processo civile e del processo penale, riforma in materia di crisi d'impresa, potenziamento delle piante organiche); e) ambiente e mobilità sostenibile (autobus elettrici, servizi idrici integrati, ciclo dei rifiuti, gas rinnovabile, prevenzione del dissesto idrogeologico, rafforzamento di ecobonus e Sismabonus per l'efficientamento degli edifici); f) università, ricerca e innovazione (riforme del sistema di istruzione terziaria, impulso alla ricerca applicata, alloggi per studenti universitari, aumento di importo e beneficiari delle borse di studio); g) mondo produttivo (Piano Transizione 4.0; bandi per progetti d'interesse europeo su microelettronica, idrogeno e cloud; competitività delle imprese turistiche; sostegno all'internazionalizzazione; sportello unico doganale); h) bilancio pubblico, controllo della spesa e amministrazione finanziaria (rafforzamento del ruolo del MEF nel processo di spending review; semplificazione e revisione delle procedure per gli appalti; contrasto all'evasione fiscale); i) rafforzamento della macchina amministrativa finalizzata alla buona gestione del PNRR.
  Segnala che, non solo per quanto attiene alle riforme, ma anche per quanto riguarda gli investimenti, i traguardi e gli obiettivi raggiunti nel 2021 si riferiscono essenzialmente all'approvazione di norme e alla definizione di processi necessari all'attuazione degli interventi che daranno luogo, in futuro, all'erogazione della spesa. Ciò vale non solo per i 49 target ma anche per i due obiettivi già raggiunti – riguardanti rispettivamente il reclutamento di 1000 professionisti a supporto tecnico delle amministrazioni locali per la realizzazione del PNRR e il rifinanziamento del Fondo 394/81, gestito da SIMEST, per sostenere l'internazionalizzazione delle PMI – che daranno luogo a erogazione di risorse solo a partire dal 2022.
  Segnala altresì che, presumibilmente per tale ragione, benché la Relazione stessa evidenzi che il processo di monitoraggio deve dare conto, oltre che dei risultati raggiunti, anche dell'impiego delle risorse europee, questa prima edizione si limita a dare conto degli adempimenti compiuti al fine del raggiungimento dei traguardi e degli obiettivi previsti per il 2021, con riferimento all'adozione di atti di normativaPag. 146 primaria e secondaria o di atti amministrativi da cui dipende l'utilizzabilità delle risorse, mentre non fornisce indicazioni sui relativi profili di finanza pubblica.
  Ricorda in proposito che ai fini dell'ottenimento della prima rata del RRF non è peraltro necessario che il monitoraggio dimostri l'avvenuto utilizzo, da parte dello Stato italiano, di un corrispondente ammontare di risorse, mentre è sufficiente che sia dimostrata l'attuazione degli interventi secondo la programmazione presentata nel PNRR e approvata in sede europea. L'impostazione del RRF è infatti molto innovativa rispetto a quella, tradizionale, dei Fondi strutturali europei, che sono costituiti da «programmi di spesa» basati cioè, più che sul raggiungimento di obiettivi, sul rimborso delle spese rendicontate. Il pacchetto di aiuti europei inclusi nel NGEU, e in particolare il RRF al cui ottenimento è finalizzato il PNRR, costituisce invece un «programma di risultati», per cui l'erogazione delle rate non dipende solo dalla spesa rendicontata, come per i Fondi strutturali, bensì dalla dimostrazione dei progressi ottenuti nell'attuazione del processo volto al progressivo raggiungimento degli obiettivi. Pertanto, oltre alle somme già erogate all'Italia in sede di prefinanziamento, anche l'erogazione delle prime rate del RRF potrà avvenire anche prima dell'effettivo sostenimento delle spese connesse all'attuazione degli investimenti inclusi nel PNRR. Nella prima fase della programmazione, gli obiettivi sono infatti necessariamente incentrati sulla definizione della cornice che inquadrerà l'intero processo, fermo restando che, al termine del percorso, dovrà essere rendicontata anche l'effettiva erogazione della spesa finanziata mediante i dispositivi europei.
  Osserva che nelle future Relazioni di monitoraggio, che verranno prodotte contestualmente ai documenti periodici di finanza pubblica, ovvero ai Documenti di economia e finanza e alle relative note di aggiornamento, dovrà tenersi conto di ogni profilo dell'attuazione del PNRR rilevante ai fini della finanza pubblica. Ricorda a tale proposito la necessità che venga dato conto in ciascuna relazione degli utilizzi delle risorse finanziate a valere sulle sovvenzioni e sui prestiti europei inclusi nel PNRR, distinguendo la quota di risorse volta a finanziare spesa corrente, riduzione delle entrate fiscali, spesa in conto capitale (quest'ultima distinta nelle componenti investimenti fissi lordi e trasferimenti in conto capitale). Andrà inoltre dato conto del riparto tra la quota di risorse destinata a finanziare progetti aggiuntivi e quella volta a finanziare progetti «in essere» ovvero interventi già inclusi negli andamenti tendenziali, che sarebbero stati comunque adottati anche in assenza delle risorse comunitarie, fungendo queste ultime, per gli interventi in questione, da mera fonte sostitutiva di finanziamenti che sarebbero stati altrimenti attinti dal mercato. Ricorda in proposito che le Raccomandazioni del Consiglio europeo, richiamate anche nella pronuncia della Commissione europea sul Documento programmatico di bilancio dell'Italia per il 2022, sottolineano la necessità di fare uso del RRF al fine di finanziare investimenti addizionali, preservando al contempo quelli nazionali. Appare pertanto a suo avviso necessario, a fini di trasparenza, che le future relazioni di monitoraggio mantengano gli andamenti tendenziali previsti nei documenti di programmazione antecedenti all'approvazione del PNRR quali parametri di confronto, al fine di dimostrare l'effettiva addizionalità degli interventi finanziati del PNRR (nella misura prevista in tale documento) rispetto agli andamenti tendenziali previsti in assenza di finanziamenti comunitari. Ritiene inoltre opportuno che in occasione del monitoraggio degli effetti dell'attuazione del PNRR, contestuale alla pubblicazione dei documenti programmatici di finanza pubblica, venga dato conto degli effetti prodotti dal disallineamento temporale tra gli incassi degli aiuti europei e le spese connesse agli interventi cui tali aiuti sono finalizzati. Ricorda infatti che tale disallineamento, benché ininfluente ai fini dell'indebitamento netto (in quanto tale saldo di competenza economicaPag. 147 dovrebbe registrare le entrate dei fondi europei contestualmente alle spese al cui finanziamento esse sono dirette), potrebbe produrre significativi effetti sul fabbisogno e sul debito.
  Analogamente, ritiene che le future relazioni di monitoraggio debbano fornire l'analisi delle spese sostenute con riferimento ai tre assi strategici e alle tre priorità trasversali, recando una valutazione di congruità e di efficacia dell'allocazione prevista nel PNRR rispetto agli obiettivi che lo stesso programma si prefigge di raggiungere, anche al fine di modificare eventualmente in corso d'opera le scelte allocative ove se ne ravvisi la necessità, o di modificare i target che definiscono il percorso verso gli obiettivi.
  A titolo esemplificativo, ove nel corso del tempo si ravvisi la mancata inversione di tendenza dell'aumento del divario tra occupazione maschile e femminile, recentemente certificato dal Bilancio di genere per il 2020, nonché un mancato incremento dell'occupazione giovanile, potrà valutarsi se gli interventi finalizzati a tali due priorità trasversali siano adeguati, eventualmente rivedendo anche target quali la previsione di una soglia cumulativa del 30 per cento di occupazione femminile e giovanile nelle imprese aggiudicatrici degli appalti finanziati con il PNRR (per la cui misurazione andranno evitati fenomeni di double counting con riferimento all'occupazione di giovani donne).
  Analogamente, per quanto riguarda la terza priorità trasversale, rappresentata dalla coesione territoriale, osserva che andrà costantemente monitorato nel corso dell'attuazione del PNRR, e non solo al suo termine, il rispetto del parametro di destinazione alle aree del Mezzogiorno di una quota non inferiore al 40 per cento degli investimenti territorializzabili, stante l'aumento del divario territoriale che deriverebbe dal mancato avvio, in termini tempestivi, di un'azione di stimolo all'economia del Sud. Occorre peraltro evitare, a suo avviso, che il PNRR, per quanto riguarda la finalità trasversale della coesione territoriale, resti ancorato a un'impostazione basata su un «programma di spesa», limitato a verificare la destinazione al Mezzogiorno della quota di risorse prefissata. Occorre invece, a suo avviso, che anche per la finalità prioritaria in esame trovi applicazione il carattere innovativo dell'impostazione del PNRR, rinvenibile, come già ricordato, nella sua impostazione focalizzata sui risultati, più che sulla spesa. Ritiene pertanto che andrà verificato, in sede delle prossime relazioni di monitoraggio, che l'effettiva destinazione della quota di risorse attualmente prevista dal PNRR alla finalità in esame consenta il raggiungimento di obiettivi di azzeramento o riduzione dei divari di sviluppo. Questi ultimi andranno misurati mediante la definizione di parametri volti a quantificare le variazioni territoriali nella crescita economica e sociale, nella dotazione infrastrutturale e nel livello delle prestazioni erogate dalla pubblica amministrazione. Nel caso in cui le indicazioni di monitoraggio non confermino un percorso verso la riduzione di tali divari, andranno conseguentemente rivalutati i criteri di riparto delle risorse, nonché i target e gli obiettivi destinati a tale finalità.
  La relazione in esame, oltre a dare conto degli obiettivi e dei traguardi raggiunti nel 2021, ricorda i principali risultati attesi per il 2022 che ammontano a complessivi 100 interventi (17 obiettivi e 83 traguardi), di cui 48 da attuare nel primo semestre (riguardanti un solo obiettivo e 47 traguardi). Dei 100 risultati attesi per il 2022, ben 66 sono costituiti da riforme, delle quali 23 richiedono atti legislativi e 43 richiedono atti normativi secondari (in alcuni casi previo parere parlamentare), con una notevole concentrazione nel secondo semestre del 2022.
  Tra le misure legislative la cui entrata in vigore è prevista per il primo semestre 2022 rientrano le seguenti:

   la riforma del pubblico impiego;

   la riforma dell'amministrazione fiscale per aumentare la tax compliance;

   la riforma della carriera degli insegnanti;

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   la delega per la riforma del codice degli appalti pubblici;

   le riforme per la semplificazione del quadro giuridico per l'efficientamento energetico e contro il dissesto idrogeologico;

   la riforma del quadro di revisione della spesa (spending review) per gli anni 2023-2025.

  Per il secondo semestre del 2022 è attesa l'approvazione di altre misure legislative tra cui:

   l'istituzione di un sistema di formazione di qualità per le scuole;

   l'istituzione di un sistema di certificazione della parità di genere e dei relativi meccanismi di incentivazione per le imprese;

   la riforma delle commissioni tributarie;

   la riforma del processo civile e penale e la riforma del quadro in materia di insolvenza;

   la legge annuale sulla concorrenza 2021.

  Osserva quindi come sia pertanto fondamentale che il Governo e il Parlamento collaborino, come peraltro già nel corso del 2021, nella definizione di un serrato programma di attuazione delle riforme previste dal PNRR, in modo da garantirne l'approvazione nel rispetto dei tempi previsti, senza che ciò vada a detrimento dell'accuratezza dell'attività istruttoria necessaria ad assicurare un elevato livello qualitativo della legislazione prodotta.
  A tal fine ritiene necessario che anche il Parlamento, come già previsto per le amministrazioni centrali e locali dallo stesso PNRR, acceleri il completamento dei percorsi programmati di reclutamento del personale, in modo da consentire un adeguato supporto tecnico alla serrata attività legislativa, prevista già a partire dall'anno in corso, necessaria all'attuazione del PNRR.
  In conclusione, nell'invitare tutti i gruppi a fargli pervenire le loro osservazioni con riferimento ai profili di competenza della Commissione, si riserva di valutare la presentazione di una bozza di risoluzione in esito al dibattito, che auspica ampio e approfondito stante la rilevanza del documento di monitoraggio in esame.

  Francesco BERTI (M5S) sottolinea l'importanza di cogliere l'occasione dell'attuazione e del monitoraggio del PNRR per ribadire, sia in sede nazionale che in sede europea, la comune volontà politica di una profonda riforma volta alla creazione di uno spazio fiscale comune, complementare a quello della politica monetaria comune dell'area Euro.
  Ricorda inoltre la notizia odierna relativa alla decurtazione di 15 milioni dai trasferimenti europei spettanti alla Polonia a causa della multa di cinquecentomila euro al giorno dovuta alla mancata chiusura delle centrali alimentate a carbone, cui erano appunto finalizzati i fondi europei. Ritiene che esempi come quello testé menzionato debbano costituire uno stimolo per la Commissione in vista dell'attuazione delle riforme previste dal PNRR, quali ad esempio quella relativa alle concessioni demaniali oggetto della c.d. direttiva Bolkestein, che sarà peraltro oggetto di esame in Aula in sede di discussione di un atto di indirizzo. Osserva infine che il dibattito sul PNRR, che tende a essere di carattere etereo, dovrebbe invece calarsi nei fatti concreti per monitorare l'effettiva attuazione alle riforme in programma.

  La seduta termina alle 13.55.

COMUNICAZIONI DEL PRESIDENTE

  Mercoledì 9 febbraio 2022. — Presidenza del presidente Sergio BATTELLI.

  La seduta comincia alle 13.55.

Sulla riunione dei presidenti COSAC, svoltasi il 14 gennaio 2022.

  Sergio BATTELLI, presidente, ricorda che il 14 gennaio scorso ha partecipato, in Pag. 149videoconferenza, alla riunione dei presidenti COSAC, in merito alla quale ha predisposto una relazione (vedi allegato 2).

  La Commissione prende atto.

  La seduta termina alle 14.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO
DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

  L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 14 alle 14.05.

AVVERTENZA

  Il seguente punto all'ordine del giorno non è stato trattato:

COMUNICAZIONI DEL PRESIDENTE

Sulla riunione della LXVI COSAC, svoltasi il 29 e 30 novembre 2021.