COMITATO PERMANENTE PER I PARERI

  Venerdì 30 luglio 2021. — Presidenza del vicepresidente Fausto RACITI.

  La seduta comincia alle 19.40.

Delega al Governo per l'efficienza del processo penale e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari pendenti presso le corti d'appello.
C. 2435 Governo.
(Parere alla II Commissione).
(Esame e conclusione – Parere favorevole con osservazione).

  Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.

  Fausto RACITI, presidente e relatore, rileva come il Comitato sia chiamato a esaminare, ai fini del parere alla II Commissione Giustizia, il disegno di legge C. 2435, recante delega al Governo per l'efficienza del processo penale e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari pendenti presso le corti d'appello, come risultante dagli emendamenti approvati nel corso dell'esame in sede referente.
  Segnala innanzitutto come le disposizioni del disegno di legge, così come modificato dalla Commissione Giustizia, siano riconducibili a una serie di diverse finalità, tra le quali è preminente l'esigenza di accelerare il processo penale anche attraverso una sua deflazione e la sua digitalizzazione. Le misure sono anche rivolte al potenziamento delle garanzie difensive e della tutela della vittima del reato. Una innovativa disciplina concerne inoltre la ragionevole durata del giudizio di impugnazione.
  In particolare, l'articolo 1, al comma 1, definendo l'oggetto della delega, stabilisce che, entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge, il Governo deve adottare uno o più decreti legislativi volti a:

   modificare il codice di procedura penale e le sue norme di attuazione, il codice penale e le leggi speciali, l'ordinamento giudiziario per quanto riguarda in particolare i progetti organizzativi delle procure;

   riformare il regime sanzionatorio dei reati;

   introdurre una disciplina organica della giustizia riparativa.

  Nell'esercizio della delega il Governo dovrà, nel rispetto delle garanzie difensive, Pag. 4perseguire le finalità di semplificazione, speditezza e razionalizzazione del processo penale, attenendosi ai principi e criteri direttivi delineati dagli articoli da 2 a 19.
  La procedura da seguire nell'attuazione della delega è delineata dal comma 2, il quale prevede, al primo periodo, che gli schemi di decreto legislativo siano adottati su proposta del Ministro della giustizia, di concerto con i Ministri competenti e, con specifico riferimento alla disciplina della giustizia riparativa, acquisiti i pareri della Conferenza Stato-Regioni e della Conferenza unificata.
  Riguardo alla previsione del parere sia della Conferenza Stato-regioni sia della Conferenza unificata, ricorda che della Conferenza unificata – presieduta dal Presidente del Consiglio dei ministri o, su sua delega, dal Ministro per gli affari regionali – fanno parte i componenti della Conferenza Stato-regioni e della Conferenza Stato-città e autonomie locali (ai sensi dell'articolo 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997). Della Conferenza Stato-regioni – presieduta anch'essa dal Presidente del Consiglio dei ministri o, su sua delega, dal Ministro per gli affari regionali – fanno parte i Presidenti delle regioni a statuto speciale e ordinario e i Presidenti delle province autonome di Trento e di Bolzano.
  Rileva quindi l'opportunità di individuare, al primo periodo del comma 2, nella Conferenza unificata la sede per l'espressione del parere sugli schemi di decreto adottati ai sensi della delega, con specifico riferimento alla disciplina della giustizia riparativa.
  Si prevede inoltre che sugli schemi di decreto deve essere acquisito il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che si esprimono entro sessanta giorni dalla ricezione degli schemi medesimi.
  Ai sensi del comma 4 la medesima procedura di cui al comma 2 deve essere seguita qualora, entro due anni dalla data di entrata in vigore dell'ultimo dei decreti legislativi di attuazione della delega, il Governo ritenga necessario adottare disposizioni integrative e correttive della riforma.
  Ai sensi del comma 3, il Governo è delegato ad adottare, nei termini e con la procedura di cui ai commi 1 e 2, uno o più decreti legislativi recanti le norme di attuazione delle disposizioni adottate ai sensi del comma 1 e di coordinamento tra le stesse e le altre leggi dello Stato, anche modificando la formulazione e la collocazione delle norme del codice penale, del codice di procedura penale e delle sue norme di attuazione nonché delle disposizioni contenute in leggi speciali non direttamente investite dai princìpi e criteri direttivi di delega, in modo da renderle ad essi conformi, operando le necessarie abrogazioni e adottando le opportune disposizioni transitorie.
  In materia di deflazione ed accelerazione del processo penale l'articolo 3 detta principi e criteri direttivi di delega volti a riformare alcuni profili della disciplina in materia di indagini preliminari e udienza preliminare, incidendo:

   sui termini di durata delle indagini preliminari, rimodulandoli in funzione della natura dei reati per cui si procede;

   sull'iscrizione nel registro della notizia di reato, in relazione sia ai presupposti, di cui si prevede un meccanismo di verifica, su richiesta di parte, che consenta al giudice di accertare la tempestività dell'iscrizione stessa e di retrodatarla, sia agli effetti dell'iscrizione, prevedendosi che la stessa non possa determinare effetti pregiudizievoli sul piano civile e amministrativo;

   sulla fase conclusiva delle indagini preliminari, con l'obiettivo, da un lato, di rafforzare le garanzie dell'indagato e della persona offesa e, dall'altro, di ridurre i momenti di stasi del processo;

   sull'udienza preliminare, limitandone la previsione tramite l'estensione del catalogo dei reati con citazione diretta davanti al tribunale in composizione monocratica, individuandoli tra quelli puniti con pena della reclusione non superiore nel massimo a sei anni, anche se congiunta alla pena della multa, che non presentino rilevanti difficoltà di accertamento e prevedendo un meccanismo di controllo del giudice sulla formulazione dell'imputazione;

   sui criteri decisori di cui agli articoli 125 delle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale e 425, comma 3, del codice di procedura penale (regola di giudizio per l'archiviazione e per la pronuncia della sentenza di non luogo a procedere), sostituendo l'inidoneità a sostenere l'accusa in giudizio degli elementi acquisiti con l'inidoneità dei medesimi elementi a consentire una «ragionevole previsione di condanna»;

   sui criteri di priorità per l'esercizio dell'azione penale, prevedendosi che gli uffici del pubblico ministero nell'ambito dei criteri generali indicati con legge del Parlamento, individuino criteri di priorità trasparenti e predeterminati, da indicare nei progetti organizzativi delle procure della Repubblica, al fine di selezionare le notizie di reato da trattare con precedenza rispetto alle altre, tenendo conto anche del numero degli affari da trattare e dell'utilizzo efficiente delle risorse disponibili.

  L'articolo 4 detta principi e criteri direttivi per la riforma dei riti alternativi, finalizzati ad estenderne l'applicabilità ed a renderli maggiormente appetibili, con effetti deflattivi del rito dibattimentale.
  In particolare, per quanto riguarda il patteggiamento, il Governo dovrà consentire, quando la pena detentiva da applicare superi 2 anni, che l'accordo tra imputato e pubblico ministero si estenda alle pene accessorie e alla confisca facoltativa e dovrà ridurre gli effetti extra-penali della sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti, prevedendo anche che questa non abbia efficacia di giudicato nel giudizio disciplinare e in altri casi. Inoltre, per le contravvenzioni, il patteggiamento potrà comportare la riduzione della pena applicabile in concreto fino alla metà.
  Nel giudizio abbreviato il Governo dovrà intervenire sulle condizioni per l'accoglimento della richiesta subordinata a un'integrazione probatoria, prevedendone l'ammissibilità solo se l'integrazione risulta necessaria ai fini della decisione e se il procedimento speciale produce un'economia processuale in rapporto ai tempi di svolgimento del giudizio dibattimentale. Il Governo dovrà inoltre prevedere che la pena inflitta sia ulteriormente ridotta di un sesto nel caso di mancata proposizione di impugnazione da parte dell'imputato.
  Intervenendo sul procedimento per decreto, il legislatore delegato dovrà estendere da 6 mesi a un anno il termine a disposizione del pubblico ministero per chiedere al giudice per le indagini preliminari l'emissione del decreto, stabilendo che presupposto dell'estinzione del reato sia, oltre al decorso dei termini, anche il pagamento della pena pecuniaria e prevedendo che se il condannato rinuncia all'opposizione può essere ammesso a pagare una pena pecuniaria ridotta. Più in generale, il provvedimento intende aumentare le possibilità di accesso ai riti premiali a fronte del decreto del giudice per le indagini preliminari che dispone il giudizio immediato e consentire all'imputato, in caso di nuove contestazioni in dibattimento, di richiedere l'accesso ai riti alternativi.
  L'articolo 5, con riguardo al giudizio dibattimentale, contiene alcune direttive specificamente rivolte all'obiettivo dell'accelerazione del procedimento, in base alle quali il Governo dovrà prevedere:

   che i giudici debbano fissare e comunicare alle parti il calendario organizzativo delle udienze;

   che le parti illustrino le rispettive richieste di prova nei limiti strettamente necessari alla verifica dell'ammissibilità delle stesse;

   il deposito delle consulenze tecniche e della perizia entro un termine congruo precedente l'udienza fissata per l'esame del consulente o del perito;

   che, nell'ipotesi di mutamento del giudice o di uno o più componenti del collegio, il giudice disponga, a richiesta di parte, la riassunzione della prova dichiarativa già assunta. Quando la prova dichiarativa sia stata verbalizzata tramite videoregistrazione nel contraddittorio con la persona nei cui confronti le dichiarazioni medesime saranno utilizzate, il giudice potrà disporre la riassunzione della prova solo quando lo ritenga necessario sulla base di specifiche esigenze.

  L'articolo 6 delega il Governo ad intervenire sulla disciplina dei procedimenti attribuiti alla competenza del giudice monocratico in cui non si fa luogo ad udienza preliminare e l'esercizio dell'azione penale avviene con citazione diretta a giudizio.
  In particolare, la riforma prevede una udienza predibattimentale in camera di consiglio, da celebrare innanzi ad un giudice diverso da quello davanti al quale dovrà eventualmente tenersi il dibattimento (una sorta di «udienza filtro»), nell'ambito della quale il giudice dovrà pronunciare la sentenza di non luogo a procedere quando gli elementi acquisiti non consentono una ragionevole previsione di condanna e potrà ricevere eventuali richieste di riti alternativi. Laddove invece il procedimento superi questa fase, il giudice dovrà fissare la data della successiva udienza dibattimentale, dinanzi a un giudice diverso.
  Esigenze di deflazione sono alla base anche della riforma proposta per il sistema delle impugnazioni dall'articolo 7.
  In particolare, per quanto riguarda il giudizio di appello, il Governo è delegato:

   ad estendere le attuali ipotesi di inappellabilità delle sentenze (di proscioglimento e di non luogo a procedere relative a reati puniti con la sola pena pecuniaria o con pena alternativa; di condanna al lavoro di pubblica utilità);

   ad ampliare l'ambito applicativo del concordato sui motivi in appello, tramite l'eliminazione di tutte le preclusioni all'accesso a tale istituto;

   a prevedere l'inammissibilità dell'appello per aspecificità dei motivi.

  Per quanto riguarda invece il giudizio in Cassazione, la delega prevede – tra l'altro – che la trattazione dei ricorsi avvenga con contraddittorio scritto senza l'intervento dei difensori facendo salva la possibile richiesta delle parti di discussione orale. Dinanzi alla Cassazione è infine prevista l'introduzione di un ricorso straordinario per dare esecuzione alle sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo.
  Finalità deflattive del processo penale persegue anche l'articolo 8 del disegno di legge che delega il Governo a intervenire sulla disciplina delle condizioni di procedibilità, ampliando l'ambito di applicazione della procedibilità a querela (ad esempio, dovrà essere prevista la querela per ulteriori specifici reati contro la persona o contro il patrimonio, individuati nell'ambito di quelli puniti con la pena edittale detentiva non superiore nel minimo a due anni).
  Anche il potenziamento degli istituti della non punibilità per tenuità del fatto e della messa alla prova, previsto dagli articoli 9-bis e 9-ter del disegno di legge, dovrebbe consentire di ridurre le ipotesi nelle quali il procedimento penale giunge al dibattimento.
  In particolare, l'articolo 9-bis delega il Governo a estendere l'ambito di applicazione della causa di non punibilità per particolare tenuità del fatto ai reati puniti con pena edittale non superiore nel minimo a due anni, con la possibilità di prevedere eccezioni per specifici reati e con l'obbligo di precludere sempre l'accesso all'istituto in caso di reati di violenza domestica.
  L'articolo 9-ter delega il Governo a estendere l'ambito di applicabilità dell'istituto della sospensione del procedimento penale con messa alla prova dell'imputato a specifici reati, puniti con pena edittale detentiva non superiore nel massimo a sei anni, che si prestino a percorsi risocializzanti o riparatori, da parte dell'autore. Si prevede inoltre l'applicazione dell'istituto già nel corso delle indagini preliminari.
  Presentano una finalità deflattiva anche alcuni principi di delega relativi alla revisione del sistema sanzionatorio penale.
  In particolare, l'articolo 9-quater delega il Governo a rivedere la disciplina delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi, da individuare nella semilibertà, nella detenzione domiciliare, nel lavoro di pubblica utilità e nella pena pecuniaria, ampliandone l'ambito di applicazione. Le nuove pene sostitutive, irrogabili entro il limite di 4 anni di pena inflitta e saranno direttamente applicate dal giudice della cognizione, alleggerendo così il carico dei giudici di esecuzione.
  L'articolo 10 prevede una delega al Governo in materia di contravvenzioni nella Pag. 7quale prevedere una causa di estinzione delle contravvenzioni destinata a operare già nella fase delle indagini preliminari, per effetto del tempestivo adempimento di apposite prescrizioni impartite dall'organo accertatore e del pagamento di una somma di denaro determinata in una frazione del massimo dell'ammenda stabilita per la contravvenzione commessa.
  Il provvedimento promuove la digitalizzazione del processo penale e, più in generale, l'impiego delle nuove tecnologie con finalità di velocizzazione e risparmio, anche muovendo dall'esperienza fatta nel corso della pandemia con il processo da remoto.
  A tal fine, l'articolo 2 reca principi e criteri direttivi cui devono ispirarsi i decreti attuativi della delega in tema di processo penale telematico, affermando in generale il principio della obbligatorietà dell'utilizzo di modalità digitali tanto per il deposito di atti e documenti quanto per le comunicazioni e notificazioni. Pur nella previsione di una gradualità nell'implementazione del processo penale telematico, da garantire attraverso una disciplina transitoria, il legislatore delegato dovrà prevedere l'impiego di modalità non telematiche solo in via di eccezione.
  L'articolo 2-quater detta principi e criteri direttivi per modificare il codice di rito al fine di prevedere la registrazione audiovisiva o l'audioregistrazione per documentare l'interrogatorio o l'assunzione di informazioni, ovvero la testimonianza. Inoltre, la disposizione delega il Governo ad individuare i casi in cui, con il consenso delle parti, la partecipazione all'atto del procedimento o all'udienza può avvenire a distanza o da remoto.
  A supporto del processo di digitalizzazione, l'articolo 16-bis demanda al Ministro della giustizia, di concerto con i Ministri per l'innovazione tecnologica e per la pubblica amministrazione, l'approvazione di un piano triennale per la transizione digitale della amministrazione della giustizia.
  L'articolo 16-ter consente inoltre al Ministro della giustizia di costituire e disciplinare un Comitato tecnico-scientifico quale organismo di consulenza e supporto nelle decisioni connesse alla digitalizzazione del processo.
  Ulteriori principi di delega possono essere ricondotti alla finalità di bilanciare le esigenze di velocizzazione del procedimento con quelle di mantenere elevate garanzie difensive.
  Va in questa direzione l'articolo 2-bis, il quale reca principi e criteri direttivi per la modifica della disciplina delle notificazioni all'imputato, prevedendo che solo la prima notificazione, nella quale egli prende conoscenza del procedimento a suo carico, e quelle relative alla citazione a giudizio in primo grado e in sede di impugnazione, dovranno essere effettuate personalmente all'imputato; tutte le altre potranno essere effettuate al difensore di fiducia, al quale l'imputato avrà l'onere di comunicare i propri recapiti.
  La disciplina delle notificazioni all'imputato è strettamente connessa alla nuova regolamentazione del processo in assenza dettata dall'articolo 2-ter.
  L'articolo 2-ter detta principi e criteri direttivi per la riforma della disciplina del processo in assenza dell'imputato, al fine di adeguarla al diritto dell'Unione europea con particolare riferimento alla direttiva UE 2016/343, che tratta, oltre che della presunzione di innocenza, anche del diritto di presenziare al processo. In particolare, la riforma intende riaffermare il principio in base al quale si può procedere in assenza dell'imputato solo se si ha la certezza che la sua mancata partecipazione al processo è volontaria. In mancanza, il giudice dovrà pronunciare sentenza inappellabile di non doversi procedere, chiedendo contestualmente che si proceda alle ricerche dell'imputato. Se e quando l'imputato sarà rintracciato, la sentenza di non doversi procedere sarà revocata (nel frattempo la prescrizione sarà stata sospesa) e il giudice fisserà una nuova udienza per la prosecuzione del processo.
  L'articolo 11 delega il Governo ad affermare il diritto della persona sottoposta alle indagini (e dei soggetti interessati) a proporre opposizione al giudice per le indagini preliminari avverso il decreto di perquisizione al quale non abbia fatto seguito un provvedimento di sequestro.
  Inoltre, l'articolo 14-bis interviene sull'articolo 123 del codice di procedura penale, il Pag. 8quale prevede, per l'imputato detenuto e per l'imputato in stato di arresto o di detenzione domiciliare o custodito in un luogo di cura, la facoltà di presentare impugnazioni, dichiarazioni e richieste, che devono essere immediatamente comunicate all'autorità competente. La disposizione estende l'obbligo di contestuale comunicazione anche al difensore nominato, delle suddette dichiarazioni e richieste, compresa la nomina del difensore.
  Il provvedimento include anche disposizioni per il rafforzamento degli istituti di tutela della vittima del reato e per l'introduzione di una disciplina organica sulla giustizia riparativa, anche in attuazione di direttive dell'Unione europea.
  In particolare, l'articolo 9-quinquies detta principi e criteri direttivi per introdurre una disciplina organica della giustizia riparativa, con particolare riguardo alla definizione dei programmi, ai criteri di accesso, alle garanzie, alla legittimazione a partecipare, alle modalità di svolgimento dei programmi e alla valutazione dei suoi esiti, nelle diverse fasi del procedimento penale.
  L'articolo 14-quater, con disposizione immediatamente precettiva, integra le disposizioni a tutela delle vittime di violenza domestica e di genere introdotte con legge n. 69 del 2019 (sul cosiddetto «codice rosso»), estendendone la portata applicativa anche alle vittime dei suddetti reati in forma tentata e alle vittime di tentato omicidio.
  Un'ulteriore disposizione, all'articolo 13-bis, è volta ad inserire tra i delitti per i quali è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza quello di violazione dei provvedimenti di allontanamento dalla casa familiare e del divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa.
  L'articolo 14 interviene con disposizioni immediatamente prescrittive sulla disciplina della prescrizione dei reati contenuta nel codice penale, con la finalità di:

   confermare la regola, introdotta con la legge n. 3 del 2019 (cosiddetta «spazzacorrotti»), secondo la quale il corso della prescrizione del reato si blocca con la sentenza di primo grado, sia essa di assoluzione o di condanna;

   escludere che al decreto penale di condanna, emesso fuori dal contraddittorio delle parti, possa conseguire l'effetto definitivamente interruttivo del corso della prescrizione;

   prevedere che, se la sentenza viene annullata, con regressione del procedimento al primo grado o ad una fase anteriore, la prescrizione riprende il suo corso dalla pronuncia definitiva di annullamento.

  Parallelamente, sempre con previsione immediatamente prescrittiva, l'articolo 14-bis introduce nel codice di procedura penale l'istituto dell'improcedibilità per superamento dei termini di durata massima del giudizio di impugnazione.
  In particolare, con l'inserimento nel predetto codice dell'articolo 344-bis, si prevedono termini di durata massima dei giudizi di impugnazione individuati rispettivamente in 2 anni per l'appello e un anno per il giudizio di cassazione: la mancata definizione del giudizio entro tali termini comporta la declaratoria di improcedibilità dell'azione penale.
  I termini di durata dei giudizi di impugnazione, che sono sospesi negli stessi casi in cui è prevista la sospensione della prescrizione, possono essere prorogati per un periodo non superiore a un anno nel giudizio di appello e a sei mesi nel giudizio di legittimità a fronte di giudizi particolarmente complessi; ulteriori proroghe di pari durata possono essere previste per specifici delitti di mafia, terrorismo, violenza sessuale e traffico di stupefacenti.
  I termini di durata massima dei giudizi di impugnazione non si applicano nei procedimenti per delitti puniti con l'ergastolo e quando l'imputato vi rinunci.
  La disposizione, inoltre, novella l'articolo 578 del codice di procedura penale in tema di decisione sugli effetti civili nel caso di improcedibilità dell'azione: se nel grado precedente era stata pronunciata sentenza di condanna alle restituzioni o al risarcimento del danno in favore della parte civile, il giudice d'appello e la Corte di cassazione, nel dichiarare improcedibile l'azione penale per il superamento dei termini di durata massima del giudizio di impugnazione, rinviano per la Pag. 9prosecuzione al giudice civile competente per valore in grado d'appello, che decide valutando le prove acquisite nel processo penale.
  Con disposizione transitoria, è previsto che le nuove norme in materia di improcedibilità trovino applicazione solo nei procedimenti di impugnazione che hanno ad oggetto reati commessi a partire dal 1° gennaio 2020; per questi procedimenti, peraltro, se l'impugnazione è proposta entro la fine del 2024, i termini di durata massima dei giudizi sono rispettivamente di 3 anni per l'appello e di 1 anno e mezzo per il 4 giudizio di Cassazione.
  Infine, il provvedimento contiene una serie di disposizioni di delega riconducibili all'esigenza di razionalizzazione di alcuni specifici istituti processuali.
  In particolare, l'articolo 7-bis delega il Governo ad intervenire in materia di amministrazione dei beni in sequestro e di esecuzione della confisca; l'articolo 9 interviene sul procedimento di esecuzione della pena pecuniaria con la finalità dichiarata di restituirle effettività.
  L'articolo 14-bis introduce specifiche disposizioni, immediatamente precettive, volte ad assicurare la più compiuta identificazione di alcune categorie di persone sottoposte al procedimento penale, con specifico riguardo agli apolidi, alle persone delle quali è ignota la cittadinanza, ai cittadini di uno Stato non appartenente all'Unione europea o cittadini dell'Unione europea privi del codice fiscale o che sono attualmente, o sono stati in passato, titolari anche della cittadinanza di uno Stato non appartenente all'Unione europea.
  Ulteriori misure sono previste dal disegno di legge con finalità di supporto all'implementazione della riforma. In particolare:

   l'articolo 15-bis demanda ad un decreto del Ministro della giustizia l'istituzione di un Comitato tecnico-scientifico, per la consulenza e il supporto nella valutazione periodica del raggiungimento degli obiettivi di accelerazione e semplificazione del procedimento penale;

   l'articolo 15-ter delega il Governo a modificare la disciplina vigente dell'ufficio per il processo istituito presso i tribunali e le corti d'appello.

  Con ulteriore disposizione, all'articolo 14-bis si prevede una delega al Governo per prevedere che il decreto di archiviazione o la sentenza di non luogo a procedere o di assoluzione costituiscano titolo per l'emissione di un provvedimento di deindicizzazione che, nel rispetto della normativa europea in materia di dati personali, garantisca in modo effettivo il diritto all'oblio degli indagati o imputati.
  Per quanto attiene al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, rileva come il provvedimento si inquadri nell'ambito delle materie «giurisdizione e norme processuali; ordinamento penale», demandate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
  Formula quindi una proposta di parere favorevole con un'osservazione (vedi allegato).

  Annagrazia CALABRIA (FI) dichiara il voto favorevole del suo gruppo sulla proposta di parere formulata dal relatore.

  Il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

  La seduta termina alle 19.45.