CAMERA DEI DEPUTATI
Giovedì 4 marzo 2021
541.
XVIII LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni (I)
COMUNICATO
Pag. 7

COMITATO PERMANENTE PER I PARERI

  Giovedì 4 marzo 2021. — Presidenza del vicepresidente Fausto RACITI.

  La seduta comincia alle 14.

DL 2/2021: Ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento e prevenzione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 e di svolgimento delle elezioni per l'anno 2021.
Esame C. 2921 Governo – Approvato dal Senato.
(Parere alla XII Commissione).
(Esame e conclusione – Parere favorevole con osservazioni).

  Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.

  Fausto RACITI, presidente, rileva come il Comitato permanente per i pareri sia chiamato a esaminare, a fini del parere alla XII Commissione (Affari sociali), il disegno di legge C. 2921, approvato dal Senato, di conversione del decreto-legge 14 gennaio 2021, n. 2, recante Ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento e prevenzione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 e di svolgimento delle elezioni per l'anno 2021.

  Stefano CECCANTI (PD), relatore, sottolinea preliminarmente l'importanza del parere che il Comitato è chiamato a esprimere, che, in continuità con il parere espresso sul medesimo provvedimento dal Comitato per la legislazione nella seduta odierna, ritiene debba richiamare l'attenzione sui due questioni fondamentali, vale a dire l'esigenza di porre un argine al fenomeno della confluenza del contenuto dei decreti-legge in altri successivi decreti-legge e di superare lo strumento dei decreti Pag. 8del Presidenti del Consiglio dei ministri ai fini dell'adozione di misure per il contenimento e la prevenzione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19. Per quanto concerne quest'ultimo aspetto, rileva come la definizione, recata dal decreto-legge in esame, dei parametri per l'inclusione delle regioni nelle diverse zone potrà consentire per il futuro l'utilizzazione dello strumento legislativo, integrato dalle ordinanze e dagli altri atti non legislativi, in luogo dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.
  Con riferimento al contenuto del decreto-legge, che originariamente si componeva di 6 articoli, rileva anzitutto come esso sia stato ampliato nel corso dell'esame presso il Senato, e si componga ora di 9 articoli.
  In particolare, nell'articolo 1 del decreto-legge in esame è confluito il contenuto del decreto-legge n. 15 del 2021, mentre non è stato riprodotto il contenuto del decreto-legge n. 12 del 2021, il quale ha esaurito i suoi effetti, in quanto si limitava a prorogare la disciplina del blocco della mobilità interregionale fino al 25 febbraio 2021.
  Passando a illustrare le disposizioni del decreto-legge, quale risultante dalle modificazioni introdotte dal Senato, rileva come l'articolo 1, comma 1, differisca al 30 aprile 2021 il termine di applicazione delle misure restrittive enumerate dal decreto-legge n. 19 del 2020.
  Il comma 2 differisce al 30 aprile 2021 il termine di applicazione delle disposizioni recate dal decreto- legge n. 33 del 2020.
  Il comma 3 pone un divieto di spostamenti tra regioni e province autonome, fino al 27 marzo 2021.
  Il comma 4-bis, introdotto dal Senato, detta limitazioni agli spostamenti verso abitazioni private nella regione, se zona gialla, o nel comune, se zona arancione.
  Il comma 4-ter, introdotto dal Senato, prevede che per i comuni con popolazione non superiore a 5.000 abitanti siano consentiti gli spostamenti verso abitazioni situate in diverso Comune, purché ad una distanza non superiore a 30 chilometri dai relativi confini.
  Il comma 5 introduce nell'articolo 1 del decreto-legge n. 33 del 2020 i nuovi commi 16-quinquies, 16-sexies e 16-septies.
  Il comma 16-quinquies amplia le possibili fattispecie di passaggio di una regione dalla classificazione come zona gialla a una classificazione che comporti un grado superiore di restrizioni.
  Il comma 16-sexies, modificato dal Senato, introduce la categoria esente dalle limitazioni in oggetto – comprese quelle valide sulla generalità del restante territorio nazionale – ferma restando l'applicazione di determinati protocolli e misure. Il comma 16-septies istituisce le denominazioni di «zona bianca», «zona gialla», «zona arancione» e «zona rossa», indicando i parametri per l'inclusione delle regioni nelle zone bianca, arancione e rossa, facendo ricorso a un criterio residuale per l'inclusione nella zona gialla, nella quale ricadono le regioni che non rientrino nei parametri indicati per le altre zone.
  In particolare, viene istituita la zona bianca, per le regioni nei cui territori l'incidenza settimanale di contagi sia inferiore a 50 casi ogni 100.000 abitanti per tre settimane consecutive e che si collochino in uno scenario di tipo 1, con un livello di rischio basso.
  L'articolo 2 reca le sanzioni per la violazione delle misure di contenimento del contagio di cui all'articolo 1 del decreto-legge in esame, operando un rinvio alle disposizioni di cui all'articolo 4 del decreto-legge n. 19 del 2020 (convertito dalla legge n. 35 del 2020).
  Ricorda, al riguardo, che in materia di sanzioni per le violazioni delle misure di contenimento per fronteggiare l'emergenza da COVID-19 è intervenuto l'articolo 2 del decreto-legge n. 33 del 2020 (convertito dalla legge n. 74 del 2020).
  Rammenta, inoltre, che circa il coordinamento tra le disposizioni del decreto-legge n. 19 e quelle del decreto-legge n. 33, l'articolo 1-bis del decreto-legge n. 83 del 2020 (convertito dalla legge n. 124 del 2020) stabilisce che le disposizioni del primo si applichino nei limiti della loro compatibilità con quanto stabilito dal secondo. Nel testo del decreto-legge in esame, come modificato dal Senato, è specificato che la norma si applica nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 2, comma 2-bis, del Pag. 9decreto-legge n. 33 del 2020, convertito dalla legge n. 74 del 2020.
  L'articolo 2-bis, introdotto dal Senato, prevede che la sospensione delle attività dei centri sociali, culturali e ricreativi, a seguito delle misure adottate sul territorio nazionale per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19, non determina la cessazione della somministrazione di alimenti e bevande da parte degli enti del Terzo settore (ETS).
  La disposizione si applica fino alla data di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19. Le attività di somministrazione in oggetto possono quindi proseguire nel rispetto delle condizioni e dei protocolli di sicurezza applicabili alle attività economiche aventi il medesimo od analogo oggetto e, comunque, secondo modalità che evitino ogni forma di assembramento.
  L'articolo 3 concerne alcuni profili dell'attività di vaccinazione per la prevenzione delle infezioni da virus SARS-CoV-2.
  I commi 1 e 2 prevedono l'istituzione di una piattaforma informativa nazionale, predisposta e gestita dal Commissario straordinario per l'attuazione e il coordinamento delle misure occorrenti per il contenimento e contrasto dell'emergenza epidemiologica COVID-19, avvalendosi prevalentemente del supporto di società a partecipazione pubblica. Essa è destinata, in primo luogo, ad agevolare le attività di distribuzione sul territorio nazionale delle dosi vaccinali, dei dispositivi e degli altri materiali di supporto alla somministrazione, e il relativo tracciamento; in secondo luogo, la piattaforma svolge in regime di sussidiarietà, qualora il sistema informativo vaccinale di una regione o di una provincia autonoma non risulti adeguato e su richiesta del medesimo ente, le operazioni di prenotazione delle vaccinazioni, di registrazione delle somministrazioni dei vaccini e di certificazione delle stesse, nonché le operazioni di trasmissione dei dati al Ministero della salute.
  Tali operazioni sono oggetto dei commi 4, 5 e 6; in particolare il comma 5 prevede anche il raccordo con l'Anagrafe nazionale vaccini, disciplinando l'inserimento in essa dei dati individuali, relativi alle vaccinazioni in oggetto.
  Il comma 3 riguarda l'accesso alle informazioni aggregate della piattaforma da parte di alcuni soggetti e prevede che il Commissario straordinario, d'intesa con il Ministro della salute e il Ministro per gli affari regionali e le autonomie, informi periodicamente la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome sullo stato di attuazione del piano strategico nazionale dei vaccini in oggetto. Una modifica apportata dal Senato prevede la trasmissione di una relazione alle Camere sul medesimo stato di attuazione, con una cadenza periodica di sessanta giorni.
  Il comma 7 impone al Ministero della salute la trasmissione all'Istituto superiore di sanità dei dati individuali, relativi ai soggetti a cui sia stata somministrata la vaccinazione in oggetto, contenuti nella suddetta Anagrafe nazionale vaccini, al fine di consentire lo svolgimento di attività di sorveglianza immunologica e farmaco-epidemiologica.
  Il comma 8 reca un'autorizzazione di spesa, pari a 966.000 euro per il 2021, per il potenziamento dell'infrastruttura tecnologica e applicativa dell'Anagrafe nazionale vaccini.
  L'articolo 3-bis, introdotto dal Senato, consente alle aziende sanitarie e socio-sanitarie pubbliche di retribuire gli incarichi attribuiti al personale sanitario già collocato in quiescenza, a condizione che tali incarichi abbiano una scadenza non successiva al 31 dicembre 2022 e che i medesimi soggetti abbiano maturato i requisiti anagrafici e contributivi per il pensionamento di vecchiaia. Tale possibilità è ammessa nel rispetto dei limiti di spesa vigenti per le singole regioni e relativi al personale degli enti del Servizio sanitario nazionale. Al conferimento dell'incarico a titolo oneroso consegue la sospensione dell'erogazione del trattamento pensionistico per le corrispondenti mensilità.
  Per quanto attiene agli ambiti di diretta competenza materiale della I Commissione, l'articolo 4, comma 1, lettera a), dispone che le elezioni suppletive per seggi della Pag. 10Camera dei deputati e del Senato dichiarati vacanti entro il 28 febbraio 2021, si svolgano entro il 20 maggio 2021.
  La lettera b) dispone l'ulteriore differimento del termine entro cui dovranno svolgersi le consultazioni elettorali riguardanti i comuni i cui organi siano stati sciolti per infiltrazione mafiosa.
  Le lettere b-bis) e b-ter) del comma 1, introdotte al Senato, estendono all'anno 2021 la disciplina che riduce a un terzo il numero minimo di sottoscrizioni necessarie per la presentazione delle liste e delle candidature nell'ambito delle elezioni nelle regioni a statuto ordinario, facendo salva la facoltà delle regioni di prevedere in modo difforme. La norma è motivata dal permanere dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 e della gravità del quadro epidemiologico sul territorio nazionale.
  Sempre con riferimento agli ambiti di diretta competenza materiale della I Commissione, l'articolo 5 estende fino al 30 aprile 2021 la validità dei permessi di soggiorno di cittadini di Paesi terzi, nonché dei titoli di soggiorno che siano in scadenza nel periodo tra il 31 dicembre 2020 e quella medesima data.
  L'articolo 5-bis, introdotto dal Senato, reca una clausola di salvaguardia, la quale prevede che le disposizioni del decreto-legge si applichino alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme dei rispettivi statuti e le relative disposizioni di attuazione.
  L'articolo 6 reca l'entrata in vigore del decreto-legge, disponendo che esso entri in vigore il giorno della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
  Per quanto riguarda il contenuto del disegno di legge di conversione, rileva come nel corso dell'esame presso l'altro ramo del Parlamento esso sia stato modificato: il nuovo comma 2 dell'articolo 1 dispone l'abrogazione del già citato decreto-legge n. 12 del 2021, recante «Ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento dell'emergenza epidemiologica da COVID-19», mentre il nuovo comma 3 dispone l'abrogazione del citato decreto-legge n. 15 del 2021, recante «Ulteriori disposizioni urgenti in materia di spostamenti sul territorio nazionale per il contenimento dell'emergenza epidemiologica da COVID-19» (che, come ricordato in precedenza, è confluito, nell'articolo 1 del decreto-legge in esame); al contempo si dispone che rimangano validi gli atti e i provvedimenti adottati e siano fatti salvi gli effetti e i rapporti giuridici dispiegatisi in tempo della loro vigenza.
  A tale ultimo proposito, relativamente alla confluenza dei decreti-legge nei disegni di legge di conversione di altri decreti-legge in corso di esame del Parlamento legge, ricorda che il fenomeno è stato oggetto di costante censura da parte del Comitato per la legislazione.
  Segnatamente, nel parere reso nella seduta del 12 gennaio 2021 sul disegno di legge C. 2835, di conversione del decreto-legge n. 172 del 2020, in materia di emergenza COVID-19, il Comitato ha raccomandato di «evitare forme di intreccio tra più provvedimenti d'urgenza, atteso che in particolare la confluenza in un unico testo di più articolati attualmente vigenti – che originano da distinte delibere del Consiglio dei ministri e distinti decreti del Presidente della Repubblica – appare suscettibile di ingenerare un'alterazione del lineare svolgimento della procedura parlamentare di esame dei disegni di legge di conversione dei decreti-legge e di provocare un danno, oltre che alla comprensibilità dei testi da parte dei cittadini, anche agli equilibri istituzionali; la confluenza in unico testo di più decreti-legge contribuisce infatti all'aumento delle dimensioni dei testi all'esame del Parlamento e quindi alla loro complessità, con la conseguenza di concentrare la discussione nel primo ramo di esame; in questo modo si prefigura un monocameralismo di fatto che necessita invece di essere decisamente superato già in questa fase della vita delle istituzioni.».
  Ricorda, inoltre, come nella seduta della Camera del 20 gennaio 2021, nel corso dell'esame del disegno di legge C 2835-A, di conversione del decreto-legge n. 172 del 2020, sia stato approvato dalla Camera con 464 voti favorevoli l'ordine del giorno Ceccanti 9/2835-A/10, sottoscritto da componenti Pag. 11 del Comitato per la legislazione; tale ordine del giorno, dopo aver richiamato nelle premesse il parere del Comitato sul provvedimento, impegna il Governo «ad operare per evitare la “confluenza” tra diversi decreti-legge, limitando tale fenomeno a circostanze di assoluta eccezionalità da motivare adeguatamente nel corso dei lavori parlamentari».
  Successivamente, nella seduta del 23 febbraio 2021, nel corso dell'esame del disegno di legge C. 2845-A, di conversione del decreto-legge n. 183 del 2020 (cd. «proroga termini») il Governo ha espresso parere favorevole con una riformulazione all'ordine del giorno Ceccanti 9/2845-A/22, anch'esso sottoscritto da componenti del Comitato per la legislazione; nel testo riformulato l'ordine del giorno impegna il Governo «a porre in essere ogni iniziativa volta, in continuità di dialogo con il Parlamento, ad evitare, ove possibile, la confluenza dei decreti-legge, in linea anche con l'ordine del giorno Ceccanti 9/2835-A/10».
  Tali osservazioni sono state in ultimo puntualmente ribadite questa mattina nel parere approvato dal Comitato su questo medesimo decreto. In tale sede il Comitato ha altresì invitato a superare la fonte DPCM spostando le tipologie di zona in fonte primaria per semplificare il sistema normativo e valorizzare maggiormente il ruolo del Parlamento.
  Al riguardo segnala che il Governo non sembra avere indicato, nel corso dei lavori parlamentari al Senato, le specifiche motivazioni alla base della decisione di far confluire i due decreti-legge richiamati nel provvedimento in esame.
  Ricorda altresì che nella Legislatura in corso, considerando anche il provvedimento in esame, risultano confluiti in altri decreti-legge 25 decreti-legge; di cui 20 a seguito dell'emergenza derivante dall'epidemia da COVID-19.
  In base ai dati contenuti nel fascicolo n. 6 degli Appunti del Comitato per la legislazione (10 febbraio 2021) nella prima metà della XVIII Legislatura (periodo 23 marzo 2018-23 settembre 2020) il fenomeno ha interessato 13 decreti-legge a fronte dei 6 e degli 8, rispettivamente, dei corrispondenti periodi della XVII (periodo 15 marzo 2013-15 settembre 2013) e della XVI Legislatura (periodo 29 aprile 2008-29 ottobre 2010).
  Segnala, inoltre, come il decreto-legge n. 15 del 2021 abbia abrogato il comma 4 dell'articolo 1 del decreto-legge n. 2 del 2021, in materia di spostamenti verso abitazioni private abitate nel corso dell'iter di conversione di quest'ultimo.
  Al riguardo ricorda come in precedenti analoghe occasioni il Comitato permanente per i pareri della I Commissione Affari costituzionali abbia rilevato l'opportunità di evitare interventi con ulteriori strumenti normativi su decreti-legge in corso di conversione, richiamando in merito l'osservazione contenuta nel parere reso nella seduta del 15 aprile 2020 sul disegno di legge C. 2463 di conversione dei decreti-legge n. 18 del 2020.
  Rileva quindi l'opportunità di approfondire le eventuali antinomie sul piano del sistema delle fonti che tali modalità di intervento potrebbero comportare.
  Fa altresì presente, sul punto, che il decreto-legge abrogante viene a sua volta abrogato dal disegno di legge di conversione del decreto-legge in esame; in questo quadro segnala anche che l'emendamento che ha fatto confluire il contenuto dei successivi decreti-legge n. 12 e n. 15 nel provvedimento in esame ripropone l'abrogazione della richiamata disposizione, già abrogata dal decreto-legge n. 15.
  Richiama inoltre l'opportunità di approfondire se non debbano essere fatti salvi gli effetti prodotti dal testo originario del comma 4 dell'articolo 1, che consentiva anche nelle zone rosse un solo spostamento al giorno verso abitazioni private abitate.
  In generale, rileva come la scelta di utilizzare lo strumento del decreto-legge per introdurre limitazioni alla libertà di circolazione a livello nazionale (in particolare per quanto riguarda l'articolo 1, commi da 3 a 4-ter) appare discendere dalla considerazione che, come già per i decreti-legge n. 158, n. 172 del 2020 e n. 1 del 2021, quella introdotta risulta essere una disciplina speciale e limitata nel tempo Pag. 12rispetto all'equilibrio generale delle misure di restrizione delle libertà personali nell'ambito del contrasto dell'epidemia da COVID-19 definito dal combinato disposto tra i decreti-legge n. 19 e n. 33 del 2020 (misure ora in generale prorogate dall'articolo 1, commi 1 e 2).
  Tale combinato disposto deve essere infatti interpretato alla luce dell'articolo 1-bis del decreto-legge n. 83 del 2020, il quale prevede che la possibilità di adottare con DPCM le misure di contrasto dell'epidemia indicate dal decreto-legge n. 19 si applichi nei limiti della compatibilità con il decreto-legge n. 33: poiché il decreto-legge n. 33, a differenza del decreto-legge n. 19, non consente di adottare con DPCM limitazioni alla libertà di circolazione indistintamente su tutto il territorio nazionale, appare preclusa la possibilità di operare in tale senso senza un intervento di fonte legislativa.
  Per quel che attiene al rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite, il provvedimento appare riconducibile in via prevalente alle materie «organi dello Stato e relative leggi elettorali», «ordinamento e organizzazione dello Stato e degli enti pubblici nazionali», «ordine pubblico e sicurezza», «ordinamento civile e penale», «legislazione elettorale dei comuni» e «profilassi internazionale», che l'articolo 117, secondo comma, rispettivamente alle lettere f), g), h), l), p) e q), della Costituzione riserva alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.
  In proposito ricorda che la Corte costituzione, con la sentenza del 24 febbraio 2021 riguardante la legge della regione Valle d'Aosta-Vallée d'Aoste n. 11 del 9 dicembre 2020 – legge sospesa in via cautelare con l'ordinanza della Corte costituzionale n. 4 del 2021 – ha fornito alcuni chiarimenti sul riparto di competenze legislative tra lo Stato e le regioni riguardanti gli interventi legislativi di contenimento e contrasto della pandemia.
  Sulla base del comunicato emesso dalla Corte, nelle more del deposito della sentenza, il ricorso del Governo è stato in particolare accolto con riguardo alle disposizioni con le quali la legge impugnata ha introdotto misure di contrasto all'epidemia differenti da quelle previste dalla normativa statale.
  La Corte ha infatti ritenuto che il legislatore regionale, anche se dotato di autonomia speciale, non può invadere con una sua disciplina una materia avente ad oggetto la pandemia da COVID-19, diffusa a livello globale e perciò affidata interamente alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, a titolo di profilassi internazionale, di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera q), della Costituzione.
  Formula, quindi, una proposta di parere favorevole con osservazioni (vedi allegato).

  Felice Maurizio D'ETTORE (FI), nel condividere il contenuto della proposta di parere favorevole con osservazioni testé formulata dal relatore, coglie l'occasione per sottolineare la necessità di riaffermare la centralità del Parlamento, valorizzandone il ruolo nel suo rapporto istituzionale con il Governo. Ritiene, infatti, essenziale che il Parlamento sia costantemente informato circa l'indirizzo politico seguito dall'Esecutivo, anche quando si tratta di nominare figure apicali della PA che, soprattutto in un periodo di emergenza epidemiologica come quello attuale, risultano di rilevante interesse, coinvolgendo spesso anche il sistema delle autonomie locali, o quando si tratta di affrontare tematiche di particolare interesse, come quelle connesse all'elaborazione del PNRR.
  Facendo riferimento, in particolare, a talune recenti nomine deliberate dal Governo in carica, tra cui quella del Commissario straordinario per l'emergenza Covid-19, ritiene che sia mancato un reale coinvolgimento del Parlamento, auspicando che possa essere invece garantito in futuro, quantomeno nell'ambito delle Commissioni competenti, nel pieno rispetto delle legittime prerogative governative.
  Giudicando incomprensibile, infatti, che i parlamentari siano messi a conoscenza di certe iniziative del Governo tramite gli organi di stampa, ritiene che una corretta dialettica tra Governo e Parlamento, fondata sulla trasparenza e sulla chiara comunicazione delle informazioni, costituisca una garanzia anche per le opposizioni, considerata Pag. 13 peraltro l'ampiezza degli schieramenti di maggioranza che sostengono l'Esecutivo in carica.

  Fausto RACITI, presidente, in risposta al deputato D'Ettore fa presente che, proprio in un'ottica di valorizzazione del ruolo del Parlamento e nella prospettiva di assicurare una sana dialettica con il Governo, la I Commissione, nell'ambito delle materie di propria competenza, sta già programmando di ascoltare alcuni Ministri sulle loro linee programmatiche, a partire dal Ministro per la pubblica amministrazione, la cui audizione dovrebbe aver luogo la prossima settimana, in congiunta con la XI Commissione Lavoro della Camera e con le Commissioni 1a e 11a del Senato.

  Il Comitato approva la proposta di parere favorevole con osservazioni formulata dal relatore.

  La seduta termina alle 14.10.

AUDIZIONI INFORMALI

  Giovedì 4 marzo 2021.

Audizione informale, in videoconferenza, della Prefetta Maria Teresa Sempreviva, Vicedirettore generale della pubblica sicurezza preposto all'attività di coordinamento e pianificazione delle forze di polizia, in rappresentanza del Dipartimento della Pubblica sicurezza del Ministero dell'interno, nell'ambito dell'esame delle proposte di legge C. 242 Fiano, C. 255 Guidesi, C. 318 Rampelli, C. 451 Bordonali, C. 705 Polverini, C. 837 Sandra Savino, C. 1121 Vito e C. 1859 Brescia, recanti disposizioni per il coordinamento in materia di politiche integrate per la sicurezza e di polizia locale.

  L'audizione informale è stata svolta dalle 14.35 alle 15.10.