Mercoledì 31 luglio 2019. — Presidenza della vicepresidente Caterina BINI indi della presidente Licia RONZULLI. — Interviene, ai sensi della legge istitutiva, l'autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza, la dottoressa Filomena Albano.

  La seduta comincia alle 8.15.

Sulla pubblicità dei lavori.

  La presidente BINI avverte che della seduta odierna verranno redatti il resoconto sommario e quello stenografico e che, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento del Senato, è stata richiesta l'attivazione dell'impianto audiovisivo, con contestuale registrazione audio, e che la Presidenza del Senato ha fatto preventivamente conoscere il proprio assenso.
  I lavori della Commissione, che saranno oggetto di registrazione, potranno essere quindi seguiti – dall'esterno – sia sulla web TV Camera che su quella del Senato.
  Non essendovi osservazioni, tale forma di pubblicità è dunque adottata per il prosieguo dei lavori.

PROCEDURE INFORMATIVE

Audizione, ai sensi della legge istitutiva, dell'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza.

  La PRESIDENTE ringrazia la dottoressa Filomena Albano, Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza, per la Sua disponibilità ad intervenire nuovamente ai lavori della Commissione riferendo sulle linee generali della sua attività e in particolare, sulle problematiche connesse ai minori fuori famiglia. Ricorda che lo scorso martedì 23 luglio, la Garante aveva già riferito in Commissione sui contenuti dell'ultima Relazione annuale presentata al Parlamento e che alla luce dei numerosi rilievi e spunti di riflessione emersi nel dibattito si era ritenuto di riconvocarla nuovamente.

  La dottoressa Filomena ALBANO sottolinea preliminarmente l'importanza di un lavoro sinergico fra l'Autorità garante e la Commissione parlamentare per l'infanzia e l'adolescenza sulle tematiche afferenti all'infanzia. Per quanto concerne più direttamente il tema degli affidamenti dei minori fa presente che l'Autorità garante ha, lo scorso 29 luglio, adottato una puntuale segnalazione, elaborata in esito Pag. 177ad una lunga attività istruttoria, la quale prevede una serie di raccomandazioni rivolte alle istituzioni coinvolte a vario titolo nel sistema degli affidi e di tutela dei minori fuori famiglia.
  Ricorda quindi alla Commissione che, a seguito delle osservazioni conclusive del Comitato ONU sui diritti dell'infanzia e dell'adolescenza indirizzate all'Italia nel febbraio 2019 l'Autorità garante ha inteso approfondire, ai sensi degli articoli 3 e 4 della legge istitutiva del 2011, alcune tematiche afferenti il sistema della tutela minorile, così come definito nel nostro ordinamento e alla luce dei principi sanciti dalla Convenzione di New York sui diritti dell'infanzia e dell'adolescenza attraverso un ciclo di consultazioni. L'Autorità nel proprio lavoro ha ritenuto di ascoltare anche alcuni ragazzi neomaggiorenni che hanno vissuto l'esperienza fuori dalla famiglia di origine, così da ottenere un quadro d'insieme ampio. Il tema degli affidi è particolarmente delicato e negli ultimi mesi, è tornato al centro del dibattito pubblico per il verificarsi di gravi fatti di cronaca che hanno scosso le coscienze.
  L'articolo 3 della Convenzione del 1989 riconosce i diritti e i doveri dei genitori, o di altre persone che hanno la responsabilità legale, quali soggetti responsabili per- il benessere della persona minorenne. Tale principio è ribadito all'articolo 5, secondo cui gli Stati parte rispettano la responsabilità, il diritto e il dovere dei genitori o, se del caso, dei membri della famiglia allargata o della collettività, o di altre persone legalmente responsabili, di dare al fanciullo l'orientamento e i consigli adeguati all'esercizio dei diritti che gli sono riconosciuti dalla Convenzione. Sempre la Convenzione, all'articolo 18, oltre a stabilire che i genitori hanno la responsabilità comune di educare i figli e provvedere al loro sviluppo, impone agli Stati di favorire e sostenere la responsabilità genitoriale, rafforzando le competenze dei soggetti che ne sono titolari attraverso interventi di sostegno alla genitorialità fragile che permettano alle famiglie di esercitare autonomamente la responsabilità educativa che è loro attribuita in via primaria.
  La Convenzione riconosce espressamente il diritto del minore d'età a vivere e crescere nella propria famiglia e gli Stati parte devono impegnarsi a vigilare affinché il minore non sia separato dai suoi genitori contro la loro volontà, a meno che le autorità competenti non decidano, sotto riserva di revisione giudiziaria e conformemente alle regole di procedura applicabili, che questa separazione è necessaria nel superiore interesse del minore.
  Sottolinea quindi come la piena attuazione di tali diritti richieda una continua verifica circa l'adeguatezza e il funzionamento del sistema di tutela approntato dall'ordinamento italiano, al fine di valorizzarne i punti di forza e al contempo di rilevarne e risolverne eventuali criticità sistemiche, passibili di miglioramento. Proprio in questo contesto si inserisce il costante impegno dell'Autorità garante, la quale, come ricordato, ha recentissimamente elaborato una segnalazione, con numerose raccomandazioni, sulle tematiche della tutela dei minori fuori famiglia.
  L'Autorità indirizza un primo corposo nucleo di raccomandazioni proprio all'interlocutore parlamentare chiedendo che si adoperi affinché siano determinati i livelli essenziali delle prestazioni per gli interventi relativi ai minorenni, alle famiglie di origine, agli affidatari e alle strutture di accoglienza in modo da garantire l'esigibilità dei diritti civili e sociali delle persone di minore età, così come previsto dall'articolo 117, comma 2, lettera m) della Costituzione. Altrettanto importante è poi l'istituzione di un sistema informativo unitario che contenga: o una banca dati dei minorenni privi di un ambiente familiare, basata su indicatori uniformi e comuni a tutto il territorio nazionale, per monitorare il numero e le caratteristiche dei minorenni fuori famiglia, le tipologie del percorso di accoglienza, i tempi e le modalità di uscita dallo stesso; o una banca dati del numero e della tipologia delle strutture di accoglienza; o una banca dati degli affidatari. L'Autorità raccomanda poi Pag. 178al legislatore parlamentare di intervenire sui procedimenti in materia di responsabilità genitoriale secondo i principi del giusto processo, in particolare rafforzando nella fase delle indagini la funzione di filtro del pubblico ministero minorile rispetto alla necessità di instaurare il procedimento sulla responsabilità genitoriale; garantendo il diritto alla difesa tecnica dei genitori; stabilendo, attraverso la previsione di termini perentori, tempistiche certe nel contemperamento tra l'esigenza di rapidità e l'esigenza di assicurare una istruttoria adeguata; specificando il ruolo processuale del servizio sociale territoriale nell'ambito del procedimento; assicurando l'impugnabilità dei provvedimenti, anche temporanei nonché tempi certi e celeri per la decisione sull'impugnazione; disciplinando il regime delle incompatibilità dei giudici onorari e dei loro stretti congiunti, rispetto a incarichi che potrebbero pregiudicarne i profili di necessaria imparzialità e indipendenza, così come già previsto nella delibera del Consiglio Superiore della magistratura del luglio 2018. In questo contesto è importante che le Autorità giudiziarie garantiscano l'ascolto della persona minorenne sia in fase istruttoria che a seguito dell'emissione di un provvedimento a sua tutela, informandola adeguatamente circa le decisioni che la riguardano e assicurando la sua partecipazione alla definizione del progetto educativo.
  Altrettanto importante, e quanto mai auspicabile, sarebbe un rafforzamento dei compiti dell'Autorità garante per l'infanzia e l'adolescenza, da realizzarsi attraverso un potenziamento della sua struttura e il riconoscimento di un più pieno potere di coordinamento con le analoghe figure di garanzia prossime al territorio.
  Un secondo ordine di raccomandazioni nella citata segnalazione dell'Autorità sono rivolte al Governo. In particolare al Ministero del lavoro e delle politiche sociali è rivolta la raccomandazione di implementare il sistema informativo unitario dei servizi sociali (Siuss) con una banca dati specifica dei minorenni privi di un ambiente familiare, nonché di promuovere azioni di conoscenza, diffusione e monitoraggio in merito al recepimento in tutto il territorio nazionale delle Linee di indirizzo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, approvate in Conferenza unificata, per l'affidamento familiare del 2012, per l'accoglienza nei servizi residenziali per minorenni del 2017, per l'intervento con bambini e famiglie in situazione di vulnerabilità del 2017.
  Strettamente collegate alle riforme processuali sono le raccomandazioni rivolte al Ministero della giustizia, al quale l'Autorità garante chiede di potenziare le piante organiche di tutti gli uffici giudiziari che si occupano di procedimenti in materia di responsabilità genitoriale; di assicurare l'attivazione negli uffici giudiziari minorili del processo civile telematico e la sua interconnessione con gli altri uffici giudiziari competenti in materia minorile e il reciproco accesso agli atti, nonché di assicurare un sistema informatizzato che consenta alle procure minorili controlli con modalità uniformi e interconnesse con i controlli effettuati dagli altri soggetti competenti, ad esempio regioni e comuni.
  Ulteriori impegni sono indirizzati al Ministero per le disabilità e la famiglia al quale si chiede di assicurare la costituzione e la convocazione dell'Osservatorio nazionale per l'infanzia e l'adolescenza.
  La tematica dei minori fuori famiglia, come è noto, è oggetto di competenza anche delle istituzioni locali, per tale ragione l'Autorità, nella più volte ricordata segnalazione, ha ritenuto di sollecitare le Regioni e i Comuni a salvaguardare la funzione pubblica della tutela minorile e garantire la continuità degli interventi; nonché a recepire le ricordate linee di indirizzo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
  Infine, un ultimo ordine di raccomandazioni è rivolto dall'Autorità garante al Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti affinché sia verificato il rigoroso rispetto dei principi contenuti nella Carla di Treviso, in particolare quello che impone di tutelare l'anonimato dei minorenni coinvolti nei casi di affidamento e adozione, evitando sensazionalismi e qualsiasi forma di speculazione, e siano promosse Pag. 179attività di sensibilizzazione per l'utilizzo di un linguaggio che non sia lesivo della dignità della persona di minore età, che non la riconduca a stereotipi stigmatizzanti o che ne turbi lo sviluppo della personalità.

  La presidente RONZULLI dichiara aperto il dibattito.

  Il senatore PILLON (L-SP-PSd'Az), dopo aver puntualmente ricordato alla Commissione i compiti di segnalazione e controllo che la legge istitutiva riconosce all'Autorità garante, si domanda per quale ragione l'Autorità non abbia ritenuto di dare seguito, attraverso segnalazioni ad esempio alle procure competenti, ai gravi fatti emersi e riportati nel documento conclusivo della indagine conoscitiva svolta nella passata legislatura dalla Commissione bicamerale infanzia. I fatti di Bibbiano purtroppo non rappresentano un unicum territoriale: periodicamente la stampa consegna gravi episodi di abusi ai danni di minori fuori famiglia. Come si apprende da notizie di cronaca nell'estate del 2016 sarebbe giunto sul tavolo dell'Autorità garante un dossier nel quale si segnalava la situazione di evidente incompatibilità del dottore Fabio Tofi, giudice onorario minorile, nonché assistente sociale presso il Comune di Santa Marinella. Altrettanto disattese sono state le denunce portate avanti dall'ex parlamentare Giovanardi con riguardo agli affidi illeciti emersi nell'inchiesta Veleno. Nonostante nelle varie inchieste giudiziarie su fatti connessi agli affidi sia emerso un coinvolgimento del Cismai, l'Autorità garante ha ritenuto di concludere una convenzione con questo soggetto. Il Cismai – rileva l'oratore – è una delle poche associazione che ha espressamente rifiutato di sottoscrivere la Carta di Noto, adottando un proprio autoregolamento. Nel richiamare puntualmente alcuni passaggi del documento conclusivo della indagine conoscitiva, sottolinea come sia incomprensibile il fatto che la Garante nelle successive relazioni al Parlamento abbia ritenuto di non inserire nessun cenno alla vicenda degli affidi. Ed ancora domanda alla dottoressa Albano quali azioni l'Autorità abbia intrapreso a fronte di così gravi e noti abusi e in particolare se abbia esercitato i suoi poteri di segnalazione e di ispezione. Infine chiede chiarimenti in ordine alla Convenzione stipulata con il Cismai.

  La dottoressa ALBANO replica al senatore Pillon ribadendo che l'importanza che l'Autorità garante e la Commissione lavorino sempre in stretta sinergia affinché nel nostro ordinamento, nel perseguimento del superiore interesse del minore, siano attuati i diritti dei fanciulli riconosciuti dalla Convenzione del 1989. Le raccomandazioni illustrate testé rappresentano la sintesi di un lungo lavoro svolto dall'Autorità proprio sul tema degli affidi e della tutela dei minori fuori famiglia. Per quanto riguarda la relazione conclusiva dell'indagine conoscitiva sottolinea di aver partecipato attivamente, come Autorità garante, alla elaborazione di quel documento nel rispetto della leale collaborazione istituzionale. I fatti verificatisi a Bibbiano sono di estrema gravità, ma all'Autorità non sono pervenute, prima dell'emersione sulla stampa degli esiti dell'inchiesta, segnalazioni circa eventuali abusi perpetrati negli affidi nei comuni della Val d'Elsa. In proposito sottolinea come sulla base di alcune linee guida le segnalazioni siano gestite dai garanti locali sulla base di un criterio di prossimità territoriale e in ragione dell'assenza di strutture periferiche del Garante nazionale.
  Ricorda poi alla Commissione la posizione espressa dall'Autorità garante in merito alla riforma della giustizia minorile della passata legislatura e all'attività di monitoraggio sull'attuazione della legge n. 173 del 2015.
  Relativamente al potere di ispezione precisa che l'Autorità a differenza delle procure o delle Commissioni di inchiesta non può effettuare sopralluoghi « a sorpresa». Tuttavia ricorda che l'Autorità ha fatto visita a talune comunità di accoglienza nella Regione Marche. Più in generale sottolinea come un eventuale potere Pag. 180ispettivo rischierebbe di sovrapporsi con i poteri di controllo che il sistema vigente riconosce alle procure minorili.
  Per quanto concerne la convenzione con il Cismai, osserva come l'Autorità garante, come metodo di lavoro, da sempre ritenga necessaria una interlocuzione con tutti i soggetti a prescindere dalle singole posizioni espresse.
  Ribadisce l'importanza delle raccomandazioni formulate, che delineano puntuali linee di intervento.

  La senatrice Paola BOLDRINI (PD) ritiene che l'eventuale svolgimento di sopralluoghi non avrebbe potuto impedire il verificarsi dei recenti gravi fatti di cronaca, in quanto è evidente che vi siano alcune anomalie strutturali nel funzionamento del sistema degli affidi. Anomalie, che però, non devono portare ad una totale demonizzazione del sistema. Alla Garante chiede di chiarire presso quale istituzione dovrebbe essere incardinata la banca dati. Chiede infine se le iniziative sollecitate dall'Autorità implichino anche un impiego di risorse e a chi tali risorse debbano essere destinate.

  La dottoressa Filomena ALBANO fornisce elementi di risposta in ordine alla banca dati, ribadendo l'importanza di dare attuazione piena ai principi sanciti nella Convenzione del 1989. Si sofferma infine sulla questione delle risorse.

  L'onorevole Maria SPENA (FI) fa presente alla Commissione il contributo ricevuto dall'Autorità garante in occasione della predisposizione di una propria recente mozione sui temi della violenza domestica approvata all'unanimità dalla Camera. In merito all'audizione odierna rileva come sul tema degli affidi sarebbe stato auspicabile un più incisivo e meno impersonale intervento dell'Autorità garante. Dopo aver chiesto alla Garante di esprimere un'opinione sulla recente istituzione di una task force sugli affidi, pone quesiti sulle problematiche connesse all'uso di alcool e droghe da parte degli adolescenti.

  La dottoressa ALBANO ribadisce l'importanza della terzietà ed indipendenza – garantite anche dalle stringenti regole sulla incompatibilità – della Autorità garante, il cui ruolo prescinde dalla persona fisica che la presiede. Ricorda poi alla Commissione che l'Autorità dispone del potere di adottare atti di soft law e non di intervenire con atti immediatamente precettivi e vincolanti. Fornisce elementi di risposta sul tema dell'uso di sostanze alcoliche e stupefacenti da parte di minori.

  La presidente RONZULLI ritiene che il ruolo dell'Autorità garante non possa sostanziarsi in quello di un mero osservatore dei fenomeni. Sarebbe stata necessaria, su questi temi, una maggiore incisività.

  Dopo un breve dibattito, nel quale intervengono il e la dottoressa ALBANO, prende la parola la senatrice Maria SAPONARA (L-SP-PSd'Az), la quale ritiene che la Garante stia sottovalutando i poteri che la legge istitutiva riconosce alla Autorità. Si chiede come sia possibile che l'Autorità garante non sia venuta a conoscenza dei gravi fatti di abusi ai danni di minori in affido. Conclude sottolineando come in relazione al sistema degli affidi sarebbe stato necessario un tempestivo ed incisivo intervento dell'Autorità.

  La dottoressa ALBANO replica alla senatrice Saponara ribadendo il ruolo della Autorità garante, la quale nel suo operato non può in nessun caso sovrapporsi a quello della magistratura. Ribadisce altresì l'importanza dell'attività istruttoria svolta dall'Autorità e che si è conclusa con l'approvazione delle Raccomandazioni oggi illustrate.

  Dopo un breve intervento del senatore PILLON (L-SP-PSd'Az), l'onorevole Giuseppina VERSACE (FI) osserva come le giustificazioni addotte dalla Garante suonino di fatto come un alibi. Come autorevole figura istituzionale la Garante avrebbe dovuto, attraverso esternazioni, denunciare le carenze del sistema, mostrando Pag. 181un coinvolgimento emotivo che invece sembra essere mancato.

  La dottoressa ALBANO sottolinea nuovamente come controlli capillari sul territorio non siano possibili anche in ragione dell'assenza di uffici periferici dell'Autorità. Auspica che le proprie raccomandazioni siano accolte dalle istituzioni che ne sono destinatarie.

  Dopo un ulteriore intervento critico del senatore PILLON (L-SP-PSd'Az), prende la parola l'onorevole Rosa Maria DI GIORGI (PD), la quale pur condividendo nel merito alcuni dei rilievi formulati, ritiene inaccettabili i toni inquisitori nei confronti della persona della dottoressa Albano. Sarebbe più opportuna in questa sede una riflessione sulla necessità di un ampliamento dei compiti riconosciuti all'Autorità garante. Per quanto attiene alla lamentata mancanza di un coinvolgimento «emotivo» ritiene che esso esuli dal ruolo attribuito alla Garante dalla legge.

  La PRESIDENTE nega la natura di attacco personale agli interventi svolti. I componenti della Commissione, seppure con toni accesi, hanno ritenuto di segnalare criticità di merito, legate in parte anche alle modalità concrete di operato dell'Autorità. Nel prendere atto che non vi sono ulteriori richieste di intervento, ringrazia la Garante e dichiara conclusa l'audizione.

  La seduta termina alle 10.45.