ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO

  Mercoledì 8 maggio 2019. — Presidenza del presidente Paolo RUSSO. – Interviene il relatore per la VI Commissione Giuliodori.

  La seduta comincia alle 15.

Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 25 marzo 2019, n. 22, recante misure urgenti per assicurare sicurezza, stabilità finanziaria e integrità dei mercati, nonché tutela della salute e della libertà di soggiorno dei cittadini italiani e di quelli del Regno Unito, in caso di recesso di quest'ultimo dall'Unione europea (C. 1789 Governo, approvato dal Senato).
(Parere alla Commissione VI).
(Esame e conclusione – Parere con osservazioni).

  Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.

  Carlo SARRO, relatore, dopo aver illustrato sinteticamente i contenuti del provvedimento, formula la seguente proposta di parere:

  «Il Comitato per la legislazione,
   esaminato il disegno di legge n. 1789 e rilevato che:
  sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto previsti dalla legislazione vigente:
   il decreto-legge, originariamente composto da 24 articoli, risulta incrementato, a seguito dell'esame al Senato, a 31 articoli; in termini di commi si è passati dagli 82 originari a 100; sulla base del preambolo il provvedimento appare riconducibile a tre finalità di ampia portata: regolamentazione dei rapporti giuridici in diversi settori che potrebbero essere interessati dalle conseguenze dell'uscita del Regno Unito dall'Unione europea, con particolare ma non esclusivo riferimento ai Pag. 4settori bancario e finanziario; altre disposizioni relative ai settori bancario e finanziario; rafforzamento del personale del Ministero dell'economia in vista della presidenza italiana del G20 nel 2020; singolarmente il preambolo non dà conto di una quarta finalità, assai significativa; l'aggiornamento, recato dall'articolo 1, della normativa sui poteri speciali con riferimento alla tecnologia 5G;
   con riferimento al rispetto del requisito dell'immediata applicabilità delle norme contenute nei decreti-legge, di cui all'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, si segnala che solo 3 dei 100 commi complessivi rinviano, per l'attuazione delle disposizioni, a provvedimenti successivi; è prevista in particolare l'adozione di 1 DPCM e 2 decreti ministeriali;
  sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
   andrebbero approfondite, all'articolo 21, comma 1, lettera a), le ragioni della soppressione del riferimento alla data della cessione come momento di definizione del valore contabile netto dei crediti bancari e finanziari cartolarizzati; a seguito della soppressione non appare infatti chiaro in quale momento debba essere stabilito il valore contabile netto dei crediti;
  sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
   alcune disposizioni appaiono caratterizzate da un utilizzo non corretto delle diverse fonti normative; in particolare, il comma 2-quater dell'articolo 17 reca una modifica del regolamento di organizzazione del Ministero della salute di cui al DPCM n. 59 del 2014; l'articolo 17-quater appare operare una novella, peraltro solo implicita, al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 3 marzo 2000, n. 15; il comma 1-bis dell'articolo 19, appare recare una novella solo implicita all'articolo 1, comma 350, lettera c), della legge n. 145 del 2018 (L. di bilancio per il 2019), in contrasto con il paragrafo 3, lettera a) della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi del Presidente della Camera del 20 aprile 2001;
   il provvedimento, nel testo presentato al Senato, non risulta corredato né della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) né della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), nemmeno nella forma semplificata consentita dall'articolo 10 del regolamento in materia di AIR di cui al DPCM n. 169 del 2017; la relazione illustrativa non dà conto della sussistenza delle ragioni giustificative dell'esenzione dall'AIR previste dall'articolo 7 del medesimo regolamento;
   formula, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, le seguenti osservazioni:
  sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
   valuti la Commissione di merito l'opportunità, per le ragioni esposte in premessa, di approfondire il contenuto dell'articolo 21, comma 1, lettera a);
  sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
   valuti la Commissione di merito l'opportunità, per le ragioni esposte in premessa, di approfondire la formulazione degli articoli 17, comma 2-quater; 17-quater e 19, comma 1-bis.»

  Il Comitato approva la proposta di parere.

Conversione in legge del decreto-legge 30 aprile 2019, n. 35, recante misure emergenziali per il servizio sanitario della regione Calabria e altre misure urgenti in materia sanitaria (C. 1816 Governo).
(Parere alla Commissione XII).
(Esame e conclusione – Parere con osservazioni e raccomandazione).

  Il Comitato inizia l'esame del provvedimento.

  Alberto STEFANI, relatore, dopo aver illustrato sinteticamente i contenuti del provvedimento, formula la seguente proposta di parere:

  «Il Comitato per la legislazione,
   esaminato il disegno di legge n. 1816 e rilevato che:
  sotto il profilo della specificità, dell'omogeneità e dei limiti di contenuto previsti dalla legislazione vigente:
   il decreto-legge, composto da 16 articoli e da 56 commi, contiene disposizioni riconducibili a due distinte finalità: da un lato quella di supportare l'azione commissariale di risanamento del servizio sanitario regionale in Calabria; dall'altro lato quella di adottare più generali misure in materia di carenza di personale sanitario, di formazione sanitaria e di carenza di personale sanitario;
   il provvedimento, deliberato dal Consiglio dei ministri nella riunione del 18 aprile 2019, è stato pubblicato in “Gazzetta Ufficiale” a distanza di 14 giorni, il 2 maggio 2019; al riguardo, appare opportuno un approfondimento sulle conseguenze di questa prassi in termini di certezza del diritto e di rispetto del requisito dell'immediata applicazione dei decreti-legge di cui all'articolo 15 della legge n. 400 del 1988;
   sempre con riferimento al rispetto del requisito dell'immediata applicabilità delle norme contenute nei decreti-legge, di cui all'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, si segnala che dei 56 commi 11 rinviano, per l'attuazione delle disposizioni, a provvedimenti successivi; è prevista in particolare l'adozione di un DPCM, 2 decreti ministeriali, un decreto dirigenziale del Ministero della salute, una convenzione, un protocollo, un piano di rientro, una verifica straordinaria, due atti di nomina, di cui uno d'intesa con la regione interessata, e un accordo con le regioni e le province autonome;
  sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
   il testo dell'articolo 8 fa riferimento all’“Agenzia per i servizi sanitari regionali”; tale denominazione appare però superata ad opera dell'articolo 2, comma 357, della legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria per il 2008) che ha adottato per l'organismo la denominazione di “Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali”, denominazione peraltro utilizzata dal provvedimento alla rubrica dell'articolo 8 e al comma 2 dell'articolo 14;
   il comma 1 dell'articolo 11 prevede, all'ultimo periodo, che dal 2021 l'incremento della spesa per il personale degli enti del Servizio sanitario nazionale di ciascuna regione e provincia autonoma sia subordinato all'adozione di una metodologia per la determinazione del fabbisogno di personale; non sono tuttavia fornite indicazioni sulla procedura e sulla tipologia di provvedimento con le quali tale metodologia sarà stabilita;
  sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
   l'articolo 3 prevede un procedimento di nomina del Commissario straordinario (nomina da parte del Commissario ad acta previa intesa con la Regione o, in assenza d'intesa, nomina con decreto del Ministero della salute, previa delibera del Consiglio dei ministri a cui è invitato a partecipare il presidente della giunta regionale calabrese) che appare derogare, peraltro in modo solo implicito, al modello di carattere generale indicato dall'articolo 11 della legge n. 400 del 1988 (nomina con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri); ciò in un contesto normativo – quello delle procedure di rientro dalle situazioni di disavanzo sanitario – già caratterizzato da significative deroghe a tale modello (lo stesso commissario ad acta di cui all'articolo 2 è stato nominato con DPCM); con riferimento alla procedura che prevede in caso di mancata intesa con la Regione, la nomina con decreto del Ministro della salute previa delibera del Pag. 6Consiglio dei ministri si ravvisa anche una deroga, solo implicita, alla legge n. 13 del 1991 che prevede che tutti gli atti per i quali sia intervenuta una deliberazione del Consiglio dei ministri siano adottati con decreto del Presidente della Repubblica;
   il provvedimento non risulta corredato né della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) né della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR), nemmeno nella forma semplificata consentita dall'articolo 10 del regolamento in materia di AIR di cui al DPCM n. 169 del 2017; la relazione illustrativa non dà conto della sussistenza delle ragioni giustificative dell'esenzione dall'AIR previste dall'articolo 7 del medesimo regolamento;
   formula, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, le seguenti osservazioni:
  sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà della formulazione:
   valuti la Commissione di merito, per le ragioni esposte in premessa, l'opportunità di:
    - sostituire, nel testo dell'articolo 8, la denominazione “Agenzia per i servizi sanitari regionali” e l'acronimo “AGENAS” con la denominazione: “Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali”;
    - approfondire la formulazione dell'articolo 11, comma 1, ultimo periodo.

  Il Comitato formula altresì la seguente raccomandazione:
   abbia cura il Legislatore di compiere una riflessione sulle procedure di nomina dei commissari straordinari che ormai sovente si allontanano dal modello generale previsto dall'articolo 11 della legge n. 400 del 1988.».

  Il Comitato approva la proposta di parere.

COMUNICAZIONI DEL PRESIDENTE

  Presidenza del presidente Paolo RUSSO.

  La seduta inizia alle 15.10.

Sul ciclo di audizioni sulle attuali tendenze della produzione normativa.

  Paolo RUSSO, presidente, avverte che l'on. Dadone svolgerà una relazione sul ciclo di audizioni sulle attuali tendenze della produzione normativa che si è svolto durante il suo turno di presidenza. Esprime soddisfazione per il fatto che questa relazione si svolga nella prima seduta del suo turno di presidenza a testimonianza della continuità istituzionale che deve caratterizzare il lavoro del Comitato, un lavoro che auspica continui ad essere proficuo e condiviso. Auspica poi che la relazione possa costituire una base di discussione, in questa e nelle prossime sedute, per individuare come mettere a frutto gli elementi acquisiti nel corso delle audizioni.

  Fabiana DADONE ringrazia innanzitutto il presidente Russo per la disponibilità a tenere questa seduta di comunicazioni. Avverte di aver predisposto, a conclusione del ciclo di audizioni sulle attuali tendenze della produzione normativa, una relazione per sintetizzare gli elementi emersi e avanzare alcune proposte sul seguito che il ciclo potrebbe avere. Segnala che la relazione è stata anticipata ai colleghi nella giornata di ieri ed è in distribuzione (vedi allegato) e che ne esporrà ora solo un sunto. Includerà poi nel consueto rapporto sul mio turno di presidenza, che sto predisponendo, tutto il materiale depositato nel corso delle audizioni e un'ampia sintesi di tutti gli interventi svolti.
  Ciò premesso, sottolinea preliminarmente come le ragioni che hanno spinto il Comitato a promuovere il ciclo di audizioni siano state ben sintetizzate nel corso dell'ultima audizione del ciclo, quella del presidente del Consiglio di Stato. Il presidente Patroni Griffi ci ha infatti ricordato come la qualità della legislazione abbia «un forte impatto su aspetti che Pag. 7concorrono a definire la qualità della democrazia».
  In questo quadro, dalle audizioni sembra emergere in primo luogo la consapevolezza che la soluzione dei problemi che affliggono la legislazione italiana richiede una svolta anzi tutto culturale da parte della burocrazia e un più convinto impegno da parte delle forze politiche. In tal senso quello del Comitato per la legislazione è un modello prezioso. Occorre per questo tutelare la sua attuale composizione paritetica con presidenza a rotazione, al fine di mantenere una sede di riflessione condivisa sui problemi della legislazione.
  Dato che l'assetto complessivo della produzione normativa necessita di essere migliorato, ritiene che proprio i componenti del Comitato potrebbero lavorare all'elaborazione di una proposta di riforma del Regolamento diretta ad introdurre misure per migliorare la qualità della legislazione.
  Esprime al riguardo la convinzione maturata nel corso della sua esperienza da parlamentare e, da ultimo, nello svolgimento del mio mandato da presidente del Comitato ed a seguito delle audizioni svolte, è che molti dei problemi di scarsa qualità della legislazione discendano in realtà da carenze nelle prassi parlamentari in materia di formazione delle leggi. Ciò in primo luogo con riferimento allo svolgimento della fase istruttoria e, in secondo luogo, con riferimento alle modalità di applicazione della regola costituzionale che prevede l'approvazione articolo per articolo, oltre che con votazione finale, dei testi normativi. Nel rinviare alla relazione scritta per una completa descrizione, indica quindi qui alcune possibili soluzioni che si potrebbero ipotizzare per arginare alcune prassi distorsive e migliorare il livello della qualità della legislazione.
  Con riferimento all'istruttoria legislativa, si potrebbe in particolare pensare a un netto rafforzamento delle disposizioni del regolamento che prevedono tempi minimi di esame per le Commissioni, abbandonando definitivamente il ricorso alla calendarizzazione in Assemblea con la clausola ove concluso in Commissione e garantendo in generale il rispetto – non aggirabile né derogabile, se non all'unanimità – di congrui termini minimi per l'esame, istruttorio e complessivo, delle proposte di legge; a questo proposito andrebbero anche distinti i tempi previsti per la fase istruttoria (audizioni e indagini conoscitive) e quelli per l'esame vero e proprio, in modo da consentire che l'istruttoria non si svolga «solo» secondo «tempi certi», ma anche secondo «tempi veri». Insieme le audizioni andrebbero impostate secondo tempistiche più congrue e logiche maggiormente dialogiche. Andrebbero poi approfonditi, nell'ambito dell'istruttoria, degli aspetti relativi alla copertura finanziaria, anche coinvolgendo l'Ufficio parlamentare di bilancio. Andrebbe anche formalizzata nel regolamento la possibilità di richiedere, nell'ambito dell'istruttoria, la predisposizione dell'analisi tecnico-normativa e dell'analisi di impatto della regolamentazione, anche ad esperti della materia e a centri di ricerca indipendenti, da parte delle Commissioni competenti in sede referente, ma anche (seppur entro certo limiti) dei singoli Gruppi. Altra possibile modifica consisterebbe nel consentire la richiesta da parte delle Commissioni (ma anche eventualmente, sempre entro certi limiti, dai Gruppi), del parere del Consiglio di Stato su un progetto di legge, rendendo eventualmente vincolante una simile richiesta avanzata da una minoranza qualificata o su raccomandazione del Comitato. Si potrebbe infine rendere obbligatorio prendere in considerazione gli indicatori di benessere equo e sostenibile (Bes), ma anche i 17 Obiettivi di sviluppo sostenibile dell'Agenda 2030 (Sustainable Development Goals, SDGs nell'acronimo inglese) nella predisposizione dell'AIR e nella redazione delle VIR.
  Nell'ambito dell'istruttoria emerge anche il tema del potenziamento del ruolo del Comitato. Potrebbe per questo innanzitutto rendersi maggiormente vincolante l'obbligo della sua consultazione in fase Pag. 8istruttoria qualora ne sia fatta richiesta da una minoranza qualificata o, entro certi limiti, dai Gruppi, sopprimendo formalmente la possibilità di non dare seguito alla richiesta in ragione dei tempi di calendarizzazione del provvedimento in Assemblea. Inoltre, si potrebbe pensare a formalizzare la possibilità per il Comitato di esprimere nei suoi pareri condizioni volte a garantire il rispetto dell'articolo 76 sulla delegazione legislativa e dell'articolo 77 sulla decretazione d'urgenza (per come questo articolo è poi «declinato» dall'articolo 15 della legge n. 400 del 1988); la presenza di tali condizioni potrebbero, se non accolte, costituire parametro di valutazione da parte del Presidente della Repubblica in sede di promulgazione e, successivamente, da parte della Corte costituzionale, in analogia a quanto avviene per le condizioni della Commissione bilancio volte a garantire il rispetto dell'articolo 81. Ribadisce, però, a questo proposito, la sua convinzione di non abbandonare la composizione paritaria dell'organismo. Il Comitato dovrebbe inoltre essere chiamato ad esprimere il proprio parere su tutti i provvedimenti all'esame delle commissioni, come avviene per le «commissioni filtro». Inoltre il Comitato dovrebbe avere il potere di richiedere alle Commissioni di merito la predisposizione di analisi tecnico-normative, analisi di impatto della regolamentazione o di pareri del Consiglio di Stato.
  Con riferimento alle modalità di applicazione della regola costituzionale che prevede l'approvazione articolo per articolo, oltre che con votazione finale, dei testi normativi, appare evidente la necessità di abbandonare il possibile ricorso alla triade «decreto-legge – maxiemendamento (o comunque testo compattato in un solo articolo) – fiducia». A tale riguardo si potrebbe pensare a salvaguardare nel corso del procedimento il lavoro istruttorio (governativo e parlamentare) svolto a monte, nonché ad aumentare la comprensibilità dei testi sottoposti all'esame del Parlamento e a chiarire (ad uso «interno» ed «esterno») il significato delle singole disposizioni normative. In quest'ottica si potrebbe pensare a richiedere il necessario accompagnamento anche per le proposte emendative (e subemendative), sia governative che parlamentari, di un adeguato supporto istruttorio; richiedere che anche le iniziative legislative parlamentari siano corredate di un supporto istruttorio in forma di AIR e di ATN semplificata; «preservare» il testo normativo da inserimenti emendativi dell'ultim'ora, cercando di ristabilire la parità tra i soggetti del procedimento legislativo e introducendo la riapertura dei termini per emendare in Assemblea anche per i deputati qualora il Governo o la Commissione referente di turno decidano di emendare il testo in corso di seduta; far precedere gli articolati legislativi da una serie di considerando che giustifichino le ragioni dell'intervento normativo e ne spieghino il contenuto; ripristinare la regola (spesso disattesa nella prassi) della presentazione di una relazione scritta all'Aula che fornisca in anticipo a tutti i parlamentari i dettagli degli approfondimenti e dei dibattiti svolti in Commissione; imporre al legislatore statale l'onere di «autoqualificare» la normativa quadro nella quale sono inseriti, di volta in volta, i principi delle materie di potestà legislativa concorrente e, eventualmente, anche di evidenziare le disposizioni normative che si ritiene possano avere un impatto «trasversale» sulle competenze regionali.
  Su un diverso versante, per andare al cuore del problema che affligge la nostra legislazione, si dovrebbe intervenire sulla disciplina della questione di fiducia per impedire l'effetto di «voto bloccato» derivante dalla posizione della fiducia su maxiemendamenti – cosa che ormai avviene al Senato – o su testi compattati in un solo articolo, oppure sull'articolo unico del disegno di legge di conversione col quale si approva il testo allegato del decreto-legge con gli emendamenti indicati dal Governo. A tale proposito si potrebbe ipotizzare di ripristinare, ed anzi forse allargare, l'operatività della regola ormai caduta in desuetudine di cui al comma 2 dell'articolo 116, che mantiene fermo l'obbligo di illustrare tutti gli emendamenti Pag. 9all'articolo sul quale il Governo pone la fiducia; introdurre l'aggravio procedurale di un obbligo di lettura in Aula del testo su cui è posta la questione di fiducia ;rendere vincolante la regola di drafting secondo la quale un singolo articolo può contenere al massimo di dieci commi (come previsto dalla Circolare del Presidente del Consiglio dei ministri n. 1 del 2 maggio 2001), accompagnata dalla previsione di un numero massimo di caratteri per ciascun comma; precludere la possibilità di richiedere la fiducia sui progetti di legge recanti deleghe legislative; valutare l'opportunità di consentire il contingentamento dei tempi nel procedimento di conversione dei decreti-legge, ma solo alla luce di un effettivo ridimensionamento dell'utilizzo di questo strumento, che dovrebbe essere riportato entro i canoni della piena legalità costituzionale (infatti, l'assunzione di una simile misura lasciando immutata la disciplina regolamentare e l'attuale prassi applicativa sarebbe viceversa certamente da evitare).
  L'entrata a regime delle soluzioni proposte, tanto con riguardo all'implementazione dell'istruttoria legislativa quanto rispetto alle misure per evitare il ricorso alla triade «decreto-legge, maxiemendamento, questione di fiducia», dovrebbe peraltro dimostrarsi in grado di incidere positivamente anche su un'altra patologia che affligge il sistema di assunzione della decisione normativa che è stata oggetto di analisi nel corso del ciclo di audizioni, ossia il fenomeno della c.d. «fuga del regolamento».
  Osserva che quello descritto è dunque il «segno» che, alla luce delle risultanze emerse dal ciclo di audizioni, dovrebbe assumere a mio giudizio un possibile percorso di riforma volto a migliorare il livello qualitativo della legislazione. Esprime l'auspicio che queste riflessioni possano essere un valido punto di partenza per l'apertura di un dibattito che coinvolga tutti i membri del Comitato e che possa poi sfociare nella definizione di una proposta di riforma del Regolamento il più possibile efficace e condivisa.

  Stefano CECCANTI ringrazia la collega Dadone per il prezioso lavoro svolto durante il suo turno di presidenza. Segnala, pur nella consapevolezza che si tratta allo stato di un tema conflittuale, come dimostrato dalla discussione in corso in Assemblea, un ulteriore profilo problematico: quello dei criteri di ammissibilità degli emendamenti e del rapporto, sul punto, tra presidenza di Commissione e dell'Assemblea, da un lato, e decisioni della maggioranza sul perimetro della discussione, dall'altro lato. Si riserva poi di approfondire il contenuto della relazione della collega Dadone.

  Fabiana DADONE concorda sul fatto che anche il punto segnalato dal collega Ceccanti sia meritevole di essere affrontato nell'ottica di un miglioramento della qualità della legislazione.

  Andrea GIORGIS rivolge gli auguri di buon lavoro al nuovo presidente e ringrazia la collega Dadone per l'ottimo lavoro svolto. Esprime poi massima disponibilità ad approfondire gli elementi contenuti nella relazione nell'ottica di un lavoro da proseguire sui temi affrontati.

  Paolo RUSSO, presidente, si associa ai ringraziamenti all'onorevole Dadone per l'autorevole lavoro svolto nel suo turno di presidenza e ribadisce che lo svolgimento della relazione nella prima seduta del nuovo turno di presidenza rappresenta il miglior viatico per proseguire nel lavoro di approfondimento delle tematiche affrontate nel ciclo di audizioni.

  La seduta termina alle 15.20.