ALLEGATO 1

DL 113/2018: Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Delega al Governo in materia di riordino dei ruoli e delle carriere delle Forze di polizia e delle Forze armate. C. 1346 Governo, approvato dal Senato.

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

   La XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea),
   esaminato il disegno di legge C. 1346 Governo, approvato dal Senato, di conversione in legge del «DL 113/2018: Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Delega al Governo in materia di riordino dei ruoli e delle carriere delle Forze di polizia e delle Forze armate»;
   rilevato che la materia dei diritti di libertà attiene all'ambito complessivamente interessato dai Trattati comunitari e – in particolare – dall'articolo 67 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, che affida a quest'ultima il compito di realizzare uno spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia e che l'articolo 78, inoltre, fa obbligo all'Unione europea di perseguire una politica comune in materia di asilo e protezione internazionale, in ossequio alla Convenzione di Ginevra del 1951;
   considerato che le disposizioni in materia di protezione internazionale eliminano la possibilità di ricorrere a tale istituto per motivi atipici non previsti espressamente dalla legge, alla quale si restituisce una formulazione più chiara e stringente, senza perciò intaccare la sostanza dei diritti cui la direttiva presta tutela e nel rispetto dell'ordinamento dell'Unione europea;
   rilevato che l'articolo 7-bis, introdotto con un emendamento del Governo al Senato, relativo alla nozione di «Paese sicuro» verso cui è possibile il rimpatrio, appare conforme ai parametri fissati in materia ai sensi della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale;
   rilevato altresì che l'adozione e l'aggiornamento periodico dell'elenco dei Paesi di origine sicuri di cui alla novella prevista dall'articolo 7, comma 1, lettera a), del decreto, coerentemente con la citata direttiva, tiene in considerazione sia il rispetto dei diritti fondamentali che la misura in cui è offerta protezione contro le persecuzioni e i maltrattamenti;
   esaminata in particolare la disposizione del decreto che stabilisce la possibilità che la designazione di un Paese di origine sicuro possa essere fatta con l'eccezione di parti del territorio o di categorie di persone;Pag. 38
   esaminata altresì l'ipotesi di cui all'articolo 7-bis, comma 1, capoverso articolo 28-ter, comma 1, lettera e), che ricomprende nel novero delle domande sottoposte alla procedura accelerata, oltre a quelle presentate da un soggetto proveniente da un Paese di origine sicuro, quelle presentate da chi è entrato illegalmente nel territorio nazionale, o vi ha prolungato illegalmente il soggiorno, e senza giustificato motivo non ha presentato la domanda tempestivamente rispetto alle circostanze del suo ingresso;
   considerato il combinato disposto delle disposizioni di cui all'articolo 7-bis, comma 1, capoverso articolo 28-ter, comma 1, lettera e), del provvedimento in oggetto, con l'articolo 10 della direttiva 2013/32/UE sulle procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale nonché la previsione di un costante monitoraggio e un periodico aggiornamento dell'elenco dei Paesi di origine sicuri, ivi compresa l'ipotesi di parti del territorio o di categorie di persone non designate come sicure, ai sensi del medesimo decreto,

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PARERE FAVOREVOLE.

ALLEGATO 2

DL 113/2018: Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Delega al Governo in materia di riordino dei ruoli e delle carriere delle Forze di polizia e delle Forze armate. C. 1346 Governo, approvato dal Senato.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE PRESENTATA DAL GRUPPO MISTO-MINORANZE LINGUISTICHE

   La XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea),
   esaminato il disegno di legge C. 1346 Governo, approvato dal Senato, di conversione in legge del «DL 113/2018: Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Delega al Governo in materia di riordino dei ruoli e delle carriere delle Forze di polizia e delle Forze armate»;
   premesso che:
    il decreto-legge in esame è lesivo di molti principi costituzionali, sia del nostro paese che dei principi generali dell'ordinamento europeo;
    l'articolo 1 del decreto-legge elimina l'istituto della protezione umanitaria, in evidente violazione dell'articolo 10 della Costituzione e comunque in dissonanza da quel che accade in 20 dei 27 paesi dell'Unione europea, in conformità con l'articolo 6, punto 4, della direttiva 2008/115/CE;
    le nuove modalità di trattenimento nei centri di permanenza per i migranti contrastano con l'articolo 13 della Costituzione e con l'articolo 31 della Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status di rifugiato, richiamato dall'articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea;
    il decreto-legge, di fatto, distrugge il sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR), sistema di accoglienza considerato un modello in Europa; ciò provoca, inoltre, la chiusura di molti centri e la conseguente disoccupazione dei molti operatori sui nostri territori;
    il decreto-legge prevede la possibilità del trattenimento del richiedente asilo alla frontiera, in contrasto anche con l'articolo 31, punto 8, della direttiva 2013/32/UE, secondo il quale il trattenimento di un richiedente asilo è consentito solo se egli/ella non abbia presentato domanda, immediatamente dopo aver fatto ingresso irrituale nello Stato;
    il decreto-legge prevede la conoscenza della lingua italiana, previa certificazione, ai fini del rilascio della cittadinanza ma di fatto non garantisce ai migranti che presentano domanda d'asilo i servizi di integrazione (insegnamento dell'italiano a stranieri nella cui disciplina si sono laureati e specializzati centinaia dei Pag. 40nostri operatori, assistenza psicologica, inserimento nel territorio), ma soltanto ai titolari della protezione internazionale, contravvenendo all'articolo 3 della Costituzione sul piano della ragionevolezza e dell'accessibilità agli strumenti (quale la lingua) per la partecipazione alle attività lavorative e al pieno sviluppo della persona:
    l'articolo 14 del decreto-legge prevede l'allungamento da ventiquattro a quarantotto mesi del termine per la conclusione dei procedimenti di riconoscimento della cittadinanza per matrimonio e per cosiddetta naturalizzazione, senza motivo e danneggiando e impedendo il ricongiungimento delle famiglie italiane all'estero quando uno dei coniugi è in attesa di cittadinanza,

  esprime

PARERE CONTRARIO.

ALLEGATO 3

DL 113/2018: Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Delega al Governo in materia di riordino dei ruoli e delle carriere delle Forze di polizia e delle Forze armate. C. 1346 Governo, approvato dal Senato.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE PRESENTATA DAL GRUPPO LEU

   La XIV Commissione – Politiche dell'Unione europea,
   premesso che:
    il decreto-legge n. 113 del 2018 (A.C. 1346) è lesivo di molti principi costituzionali, interni ed europei, come è stato anche evidenziato nella questione pregiudiziale Fornaro e altri n. 2, discussa dall'Assemblea nella seduta del 14 novembre 2018;
    il disegno di legge di conversione del decreto contiene diverse delegazioni legislative, in contrasto con l'articolo 77 della Costituzione;
    l'articolo 1 del decreto-legge elimina l'istituto della protezione umanitaria, in evidente violazione dell'articolo 10 della Costituzione e comunque in dissonanza da quel che accade in 20 dei 28 paesi dell'Unione europea, in conformità con l'articolo 6, punto 4, della direttiva 2008/115/CE;
    le nuove modalità di trattenimento nei centri di permanenza per i migranti contrastano con l'articolo 13 della Costituzione e con l'articolo 31 della Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status di rifugiato, richiamato dall'articolo 18 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea;
    il decreto-legge di fatto distrugge il sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR);
    il decreto-legge prevede la possibilità del trattenimento del richiedente asilo alla frontiera, in contrasto anche con l'articolo 31, punto 8, della direttiva 2013/32/UE, secondo il quale il trattenimento di un richiedente asilo è consentito solo se egli non abbia presentato la domanda di asilo, immediatamente, dopo aver fatto ingresso irrituale nello Stato,

  esprime

PARERE CONTRARIO.

ALLEGATO 4

DL 113/2018: Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonché misure per la funzionalità del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. Delega al Governo in materia di riordino dei ruoli e delle carriere delle Forze di polizia e delle Forze armate. C. 1346 Governo, approvato dal Senato.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE PRESENTATA DAL GRUPPO PD

   La XIV Commissione – Politiche dell'Unione europea,
   premesso che:
    il decreto-legge n. 113 del 2018 (A.S. 840 e A.C. 1346) reca plurimi aspetti del tutto illegittimi sotto diversi profili;
    sotto l'aspetto costituzionale interno, esso reca anzitutto – all'articolo 1 del disegno di legge di conversione – una delega legislativa, in aperto contrasto con l'articolo 77 della Costituzione, con la giurisprudenza costituzionale (si veda da ultimo la sentenza della Corte costituzionale n. 32 del 2014) e con la legge n. 400 del 1988;
    nel merito, esso sopprime l'istituto della protezione umanitaria in contrasto con gli articoli 2 e 10 della Costituzione. In relazione a questo istituto, la Corte di cassazione ha più volte avuto occasione di ribadire che la protezione umanitaria costituisce una delle forme di attuazione dell'asilo, indispensabile per dare piena attuazione articolo 10, terzo comma, della Costituzione, perché si caratterizza per il carattere aperto e non integralmente tipizzabile delle condizioni per il suo riconoscimento, coerentemente con la configurazione del diritto d'asilo contenuto nella norma costituzionale;
    quanto al trattenimento per la determinazione o la verifica dell'identità e della cittadinanza dei richiedenti asilo, previsto dall'articolo 3 del decreto-legge, l'attuale formulazione dell'articolo, che prevede due nuove ipotesi di trattenimento motivate dalla necessità di determinare o verificare l'identità o la cittadinanza dello straniero richiedente protezione internazionale, nonché un possibile lungo periodo di durata dello stesso, prospetta una violazione anche dell'articolo 13 della Costituzione e dell'articolo 31 della Convenzione di Ginevra del 1951 sullo status di rifugiato, poiché di fatto si sanziona con la privazione della libertà personale lo straniero per un fatto di cui non è responsabile;
    il decreto-legge produrrà un livello maggiore di insicurezza, sia per i richiedenti asilo che per i cittadini italiani, con ciò violando ancora una volta l'articolo 2 della Costituzione. Nell'articolo 12 sull'accoglienza dei richiedenti asilo, esso dispone infatti il sostanziale smantellamento del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR), poiché riserva i servizi di accoglienza degli enti locali solo ai titolari di protezione internazionale e ai minori stranieri non accompagnati, escludendo dalla possibilità di usufruire dei relativi servizi sia i richiedenti la protezione Pag. 43internazionale, come finora previsto, sia i titolari di protezione umanitaria. Lo SPRAR è un sistema che esiste da oltre sedici anni e che era stato considerato da tutti i governi (compresi quelli di centro-destra) come il sistema «modello» da presentare in Europa, ha dimostrato che solo l'accoglienza in strutture diffuse, seguite da personale qualificato in numero adeguato e attraverso una appropriata distribuzione sul territorio dei richiedenti asilo, agevola l'autonomia e l'indipendenza delle persone, da un lato, ed i processi di integrazione dall'altro;
    l'articolo 3 del decreto prevede uno speciale trattenimento per lo straniero a scopo di identificazione della durata di trenta giorni ed il prolungamento dello stesso, ove l'identificazione non sia stata possibile da parte dell'autorità di pubblica sicurezza, fino a un massimo di centottanta giorni. L'illegittimità della norma sembra data in primo luogo dal suo eccessivo ambito di applicazione, ben più ampio del solo ed eccezionale caso di rifiuto del richiedente asilo di sottoporsi alle procedure della cosiddetta pre-identificazione (foto-segnalamento e rilievi dattiloscopici) e non chiaro nei suoi confini. In secondo luogo suscita forti perplessità l'ampia durata dei possibili termini del trattenimento. In tal modo sembrano essere violati gli articoli 10, secondo e terzo comma, 13, terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, anche in relazione alla possibile violazione dell'articolo 31 della Convenzione di Ginevra sullo status di rifugiato. Si osserva, in particolare, come, ai sensi dell'articolo 13 della Costituzione, debba essere sempre rispettata l'esigenza di rigorosa tipicità delle fattispecie del trattenimento, specie se disposto dall'Autorità di pubblica sicurezza;
    l'articolo 14 prevede l'aumento da ventiquattro a quarantotto mesi del termine per la conclusione dei procedimenti di riconoscimento della cittadinanza per matrimonio e per cosiddetta naturalizzazione. Ciò, oltre a produrre una ulteriore e ingiusta incertezza per coloro che hanno presentato una regolare richiesta già da due anni, è un elemento che fa venir meno la certezza del diritto;
    venendo poi ai profili di più stretta competenza della XIV Commissione, il previsto trattenimento, per un fatto non imputabile allo straniero, è incompatibile con l'articolo 15 della direttiva 2008/115/CE, che limita i casi di trattenimento al solo pericolo di fuga e al compimento di condotte che ostacolano il rimpatrio da parte dello straniero stesso. Per i cittadini italiani il fermo di identificazione, ai sensi dell'articolo 11 della legge n. 191 del 1978, presuppone la colpa ovvero il dolo del soggetto fermato (che, o non consente alle forze di polizia di procedere alla propria identificazione, ovvero si identifica esibendo documenti presuntivamente falsi) e può durare, peraltro, soltanto ventiquattro ore. Ne consegue che l'articolo 3 del decreto risulta palesemente discriminatorio in quanto prevede, per gli stranieri, una limitazione della libertà personale nei cosiddetti «centri hotspot» della durata di trenta giorni, in ragione di una condotta non imputabile agli stessi, mentre, per gli italiani che pongono in essere la medesima condotta, la legge prevede il semplice fermo di polizia della durata massima di ventiquattro ore. Si consideri, infine, che la norma non stabilisce quale sia l'autorità che dispone il trattenimento, né disciplina in alcun modo l'intervento dell'autorità giudiziaria a convalida del trattenimento: tale lacuna risulta in contrasto con la riserva di giurisdizione prevista dall'articolo 13 della Costituzione ed appare, sotto questo profilo, una norma inconcepibile in uno Stato di diritto;
     la possibilità che taluni permessi di soggiorno umanitari speciali, fortemente tipizzata nel decreto, possa essere rilasciata esclusivamente dal Questore, senza alcuna previa tassativa determinazione dei presupposti normativi ai fini del rilascio da parte delle Commissioni territoriali competenti, consentirà l'esercizio di una discrezionalità amministrativa totale da parte delle Questure, discrezionalità questa completamente disancorata da ogni criterio che dovrebbe, invece, necessariamente Pag. 44essere previsto dalla legge ordinaria, nel rispetto della riserva di legge assoluta in materia di condizione giuridica dello straniero, ai sensi dell'articolo 10, secondo comma della Costituzione;
    infine, non si può dimenticare come forme di protezione umanitaria siano previste, con modalità diverse, in 20 dei 28 Paesi membri dell'Unione europea, (Austria, Cipro, Croazia, Repubblica Ceca, Danimarca, Estonia, Finlandia, Germania, Grecia, Lituania, Malta, Paesi Bassi, Polonia, Regno Unito, Romania, Slovacchia, Spagna, Svezia, Ungheria oltre all'Italia), così come stabilito all'articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/115/CE;
    l'articolo 4 prevede la possibilità di una permanenza dello straniero in strutture idonee diverse nella disponibilità dell'Autorità di pubblica sicurezza dai Centri di permanenza per i rimpatri (CPR). Un giudice può già ora autorizzare provvedimenti del genere, resta da verificare Inidoneità» di tali centri le cui fattezze, stante la «disponibilità dell'Autorità di pubblica sicurezza», richiamano alla mente centri di detenzione ove lo straniero potrebbe esservi trattenuto fino a sette mesi. La norma così come formulata appare chiaramente in violazione dell'articolo 13 della Costituzione, in ragione della riserva di legge assoluta in materia di libertà personale, oltre che in ragione del principio di stretta tassati vita con riferimento alle modalità e alla determinazione dei luoghi in cui viene limitata la libertà personale di tutte le persone presenti sul territorio italiano, a prescindere quindi dalla loro cittadinanza. Infine, deve essere ben valutata l'ubicazione sul territorio nazionale di tali centri per evitare che il giudizio su un provvedimento di espulsione esaminato in una Regione (ad esempio la Sicilia, ordinario luogo di sbarco dei richiedenti asilo) possa implicare lo spostamento del soggetto in un'altra, con conseguente rischio di violazione dell'articolo 25 della Costituzione, con riferimento al diritto al giudice naturale prestabilito dalla legge. Viene inoltre violato l'articolo 13 della Costituzione in quanto il soggetto trattenuto è posto in una condizione di vulnerabilità giuridica e materiale eccezionale ed illegittima. L'articolo 16 della direttiva 2008/115/CE stabilisce che il trattenimento dello straniero possa avvenire soltanto in appositi centri di permanenza temporanea ovvero, per i detenuti, in un istituto penitenziario: sotto questo profilo, pertanto, così come formulata, la norma appare in contrasto con gli obblighi europei;
    il decreto-legge prevede diverse cause di esclusione dalla protezione internazionale in relazione alla commissione di reati. Tali previsioni, unitamente all'incertezza se tali esclusioni saranno rese oppure no rilevanti anche prima di una condanna definitiva, suscitano profonda inquietudine in relazione al principio costituzionale della presunzione di innocenza di cui all'articolo 27 della Costituzione, ma anche in relazione al pieno recepimento del diritto derivato in materia di asilo, come imposto dagli articoli 11 e 117 della Costituzione. Al riguardo, una recente decisione della Corte di Giustizia, unico interprete autentico del diritto europeo, ha affermato che «l'articolo 17, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2011/95 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una legislazione di uno Stato membro in forza della quale si considera che il richiedente protezione sussidiaria abbia «commesso un reato grave» ai sensi di tale disposizione, il quale può escluderlo dal beneficio di tale protezione, sulla sola base della pena prevista per un determinato reato ai sensi del diritto di tale Stato membro» essendo l'interprete nazionale tenuto a «valutare la gravità dell'illecito considerato, effettuando un esame completo di tutte le circostanze del caso individuale di cui trattasi» (Corte di giustizia dell'Unione europea, sezione II, 13 settembre 2018, C-369/17);
    la severità delle diverse cause di esclusione alla protezione internazionale in relazione alla commissione di reati, che prevede l'esclusione sia dello status di rifugiato sia quella dello status di protezione Pag. 45sussidiaria, previste rispettivamente agli articoli 9 e 15 del decreto legislativo n. 251 del 2007, unitamente all'incertezza se tali esclusioni saranno rese o meno rilevanti anche prima di una condanna definitiva, suscitano profonda inquietudine in relazione proprio al principio della presunzione d'innocenza;
    l'articolo 9 del decreto modifica significativamente la materia delle domande reiterate, introducendo e ulteriormente riducendo, rispetto a quanto stabilito dalla normativa europea, gli spazi di tutela e di difesa del richiedente asilo. La norma appare in contrasto con l'articolo 43, secondo paragrafo della direttiva 2013/32/UE, in quanto la novella non prevede che, in caso di esame della domanda di protezione alla frontiera ovvero nelle cosiddette «zone di transito», la Commissione territoriale competente debba concludere comunque l'esame della domanda entro un periodo massimo di 4 settimane, al termine del quale la domanda deve obbligatoriamente essere trasmessa alla Commissione territoriale competente per l'esame ordinario; infine, per quanto riguarda il caso di domanda reiterata in fase di esecuzione di un provvedimento di espulsione, la novella legislativa appare in contristo con l'articolo 40 della direttiva 2013/32/UE, in quanto non prevede un esame preliminare di ammissibilità della domanda, mentre la norma europea stabilisce che tale esame preliminare di ammissibilità debba essere comunque garantito allo straniero;
    il decreto-legge, prevedendo, altresì la possibilità del trattenimento del richiedente asilo alla frontiera, risulta in contrasto anche con l'articolo 31, paragrafo 8, della direttiva 2013/32/UE, a termini del quale il trattenimento di un richiedente asilo è giustificato solo se questi, entrato irregolarmente nel territorio dello Stato, non abbia presentato la sua domanda di protezione appena possibile. Palese risulta la violazione dell'articolo 13 della Costituzione sulla libertà personale. Altresì i luoghi del trattenimento sarebbero i centri di primo soccorso e accoglienza e in generale tutti i centri governativi di prima accoglienza indicati in violazione dell'articolo 10 della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013, che prescrive che il trattenimento può avvenire soltanto in appositi centri di permanenza temporanea o, in casi particolari, in istituti penitenziari;
    il decreto-legge non solo è in contrasto con la Costituzione italiana ma anche – in definitiva – con il diritto dell'Unione europea. A questo proposito, inoltre, la violazione più smaccata è con la Carta di Nizza, la quale trova applicazione in questo ambito, in quanto nel caso oggi in discussione si tratta – non solo di ambiti di competenza dell'UE – ma anche di interventi in settori già disciplinati da atti normativi comunitari. Sono dunque violati gli articoli 6 sul diritto alla libertà e alla sicurezza; l'articolo 18 sul diritto d'asilo e l'articolo 19 sulla protezione in caso di allontanamento, espulsione o estradizione,

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PARERE CONTRARIO.