Legislatura: 17Seduta di annuncio: 520 del 12/11/2015
Primo firmatario: SORIAL GIRGIS GIORGIO
Gruppo: MOVIMENTO 5 STELLE
Data firma: 12/11/2015
Ministero destinatario:
- MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI
Attuale delegato a rispondere: MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI delegato in data 12/11/2015
Partecipanti allo svolgimento/discussione RISPOSTA GOVERNO 22/06/2016 DELRIO GRAZIANO MINISTRO - (INFRASTRUTTURE E TRASPORTI)
RISPOSTA PUBBLICATA IL 22/06/2016
CONCLUSO IL 22/06/2016
SORIAL. —
Al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
. — Per sapere – premesso che:
la A35, detta BreBeMi, autostrada che collega Brescia a Milano, era stata presentata come l'autostrada «dei privati», da realizzarsi in project financing senza nessun costo per le casse dello Stato, ma la giunta regionale lombarda avrebbe dato in questi giorni l’«ok» a 60 milioni di euro di finanziamento, in tre anni, in particolare 20 milioni nel 2015, 2016 e 2017, sostegno economico approvato in agosto dal Cipe, e sarebbe stato stabilito anche un altro stanziamento di 260 milioni di euro da parte dello Stato per un totale di ben 320 milioni di euro di fondi pubblici;
il premier Renzi aveva promesso che la BreBeMi doveva essere «tutta finanziata dai privati, senza oneri per lo Stato», invece si è rivelata estremamente costosa per i contribuenti poiché lo Stato dovrà pagare almeno 1,7 dei 2,4 miliardi di euro di costo: 1,2 miliardi di penale di subentro, 320 milioni appena deliberati dal Cipe, più il valore dell'allungamento della concessione di sei anni, di altri 200 milioni, e così nella migliore delle ipotesi i privati ripagheranno un terzo dell'opera, ovvero 800 milioni, e i fondi dei contribuenti, 1,7 miliardi, saranno equamente divisi tra le banche (800 milioni di interessi) e gli azionisti BreBeMi (800 milioni di giusto profitto);
più di diciotto anni fa quando partì il progetto e il suo principale azionista era proprio Autostrade per l'Italia, la A35, costruita attraverso il project financing con soci pubblici diretti e indiretti come regione, province e comuni interessati insieme a privati come banche e imprese costruttrici, doveva costare 920 milioni di euro, ma il conto finale si è triplicato fino a raggiungere 2,439 miliardi di euro, compresi gli interessi, per un totale di 38 milioni di euro a chilometro;
l'aumento del prezzo dell'A35 sarebbe dipeso, secondo fonti di stampa, dal fatto che «nelle varie procedure autorizzative il ceto politico pretende le famigerate opere compensative e altri adeguamenti. Il privato dice «si» a tutto per poter poi dire «è la politica che ha fatto saltare i conti», visto che poi, se l'opera fosse risultata un fallimento, era previsto dalla convenzione il pagamento da parte dello Stato, come di fatto sta succedendo;
nel frattempo Autostrade per l'Italia ha passato l'affare a Intesa Sanpaolo, e la convenzione tra lo Stato e BreBeMi è stata riscritta completamente, introducendo nuove clausole che garantissero la famosa «bancabilità», come quella che se i conti non tornano deve pagare lo Stato, di cui sopra, oppure quella che ha innalzato la remunerazione del capitale privato dal 3,59 per cento all'anno del bando di gara all'8,90 per cento, e infine quella che stabilisce che a fine concessione il privato avrà diritto a 1,2 miliardi per il cosiddetto subentro: il privato avrà dunque indietro dallo Stato la metà del costo;
se lo Stato non pagasse per questo fallimento gli accordi stabiliscono che la società autostradale possa restituire la concessione a Concessioni autostradali lombarde (la società costituita da regione Lombardia, attraverso Infrastrutture Lombarde, e dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con ANAS) che dovrebbe risarcire BreBeMi con 2,44 miliardi di euro;
sempre secondo fonti di stampa «Intesa Sanpaolo, prima azionista della BreBeMi, ha finanziato la BreBeMi. Con Unicredit, Montepaschi, Centrobanca e Credito Bergamasco ha preso 600 milioni dalla Bei (banca europea pubblica) al 2 per cento per girarli alla BreBeMi al 7 per cento. Uno spread di 30 milioni all'anno per vent'anni su un'opera senza rischi, visto che pagherà tutto lo Stato»;
i gestori avevano previsto di recuperare l'investimento con i pedaggi, ma finora la BreBeMi è tra le autostrade meno frequentate d'Italia e questo non a caso: prima di tutto comincia a 20 chilometri da Milano e finisce a 18 chilometri da Brescia, poi il pedaggio è salato, visto che i 56 chilometri a pagamento da Brescia a Milano costano ben 10,70 euro, ovvero 19 centesimi a chilometro mentre per fare lo stesso tratto sulla A4 se ne spendono 6,80; infine, mancano le aree di servizio: negli spazi in cui dovrebbero sorgere, la concessionaria ha temporaneamente installato bagni chimici e distributori automatici di merendine, bevande e caffè;
per stare nei conti la A35-BreBemi doveva totalizzare 40.000 transiti nei primi sei mesi dall'apertura e 60.000 da gennaio di quest'anno, invece la società nel mese di luglio 2015 in una nota piuttosto ottimistica informava che «i volumi di traffico sono aumentati di circa il 107 per cento, passando dagli iniziali 13.000 transiti giornalieri alle attuali punte di 38.000»;
l'interrogante aveva già presentato l'atto n. 4-07502 a gennaio 2015 per domandare la ragione e la natura di tali finanziamenti statali ad un'opera presentata come a costo zero per le casse pubbliche e diventata poi una spesa di tale portata per lo Stato, ma non è stata ancora ricevuta alcuna risposta in merito;
ad avviso dell'interrogante contratti del genere, lungi dal realizzare una utile e proficua interazione dei privati con lo Stato, addossando allo Stato ogni rischio economico di un eventuale fallimento, possono portare di fatto a trasformare il fallimento stesso nell'affare da perseguire e concludere, arrecando un doppio danno alla collettività che si ritrova senza le opere in questione e con perdite economiche ingenti per le casse dello Stato –:
se sia al corrente dei fatti esposti e se non ritenga necessario chiarire i motivi di quanto accaduto, sia per quanto riguarda l'innalzamento del prezzo dell'opera, sia per quanto attiene al danno per le casse dello Stato;
se non intenda chiarire le eventuali responsabilità nella stesura del contratto, soprattutto delle nuove clausole di «bancabilità» nella seconda versione, di cui in premessa, che hanno reso tale accordo decisamente in perdita per lo Stato e a favore dei privati coinvolti nel caso in cui l'opera non si fosse rivelata un successo, come si preannunciava dal principio e come di fatto è stato;
come si concili questo genere di collaborazioni con i privati con il bene del Paese e se non intenda dunque approfondire la natura e l'utilizzo dello strumento del project financing, che troppo spesso invece di ridurre la spesa pubblica attraverso l'apporto di capitale privato, arreca danni economici allo Stato;
se non si ritenga necessario monitorare accuratamente la natura dei contratti delle altre opere similari per capire se esistano altri esempi di questo tipo, e in che modo eventualmente intenda intervenire per limitare i danni economici che ne potrebbero scaturire, nonché quali iniziative anche di ordine normativo intenda attuare per impedire ai concessionari e ai contraenti generali di assumere commesse che pongano a carico della parte pubblica i relativi rischi in questa maniera ed evitare così che vengano stipulati ancora accordi dannosi per lo Stato e a favore dei privati coinvolti che di fatto guadagnano sia se l'affare va bene, sia se fallisce. (4-11079)
Risposta. — Con riferimento all'atto di sindacato ispettivo in esame concernente il collegamento autostradale tra le città di Brescia e Milano – A35 (di seguito collegamento autostradale), sulla base delle informazioni pervenute dal concedente concessioni autostradali lombarde s.p.a. (di seguito CAL), cui sono stati chiesti chiarimenti circa le specifiche questioni sollevate dall'Interrogante, si forniscono i seguenti elementi di risposta.
Per quanto attiene alla convenzione e al piano economico finanziario dell'opera in parola, si fa presente che a seguito di apposita procedura di gara, con disposizione del 10 giugno 2003 n. 100, la società Anas ha dichiarato l’«A.T.I. Brebemi S.p.A. ed Altri mandataria Brebemi S.p.A.» aggiudicataria della concessione relativa alla progettazione definitiva, esecutiva della costruzione e della gestione (inclusa la manutenzione) del collegamento autostradale in argomento. La concessione relativa a detto collegamento risulta essere una delle poche in Italia affidata a seguito di una procedura ad evidenza pubblica.
In data 19 febbraio 2007, ai sensi di quanto disposto dall'articolo 1, comma 979 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) è stata costituita tra Anas s.p.a. e Infrastrutture lombarde s.p.a., la società CAL, alla quale sono state trasferite le funzioni e i poteri di soggetto concedente e aggiudicatore attribuiti ad Anas per la realizzazione, tra l'altro, del collegamento autostradale. In particolare CAL esercita poteri di vigilanza e controllo sulla progettazione, costruzione e gestione del collegamento autostradale, ivi compresa la vigilanza sul rispetto delle leggi e dei regolamenti operanti nel settore delle concessioni autostradali.
Ai sensi del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (convertito in legge, con modificazioni, dall'articolo 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n. 286), in data 1o agosto 2007 è stata sottoscritta da CAL e dalla società di progetto Brebemi s.p.a. (di seguito Brebemi), la convenzione unica di concessione per la progettazione, costruzione e gestione del collegamento autostradale (di seguito Convenzione unica), successivamente approvata con decreto del Ministro delle infrastrutture, emanato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, in data 23 gennaio 2008.
Pertanto la convenzione unica consegue a una previsione normativa ed è stata elaborata in linea con le ulteriori convenzioni uniche stipulate dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti con i vari concessionari autostradali.
Risulta inoltre che nella convenzione unica non sono previste specifiche norme sulla «bancabilità» a vantaggio di Brebemi. Sono invece inserite previsioni, che riguardano l'equilibrio economico-finanziario degli investimenti o la decadenza/revoca della concessione, in linea con quanto previsto su tali temi dal decreto legislativo n. 163 del 2006 (Codice dei contratti pubblici). In particolare, l'articolo 143, comma 8, prevede tra l'altro che i presupposti e le condizioni di base che determinano l'equilibrio economico-finanziario degli investimenti e della connessa gestione, da richiamare nelle premesse del contratto, ne costituiscono parte integrante. Le variazioni apportate dalla stazione appaltante a detti presupposti o condizioni di base, nonché le norme legislative e regolamentari che stabiliscano nuovi meccanismi tariffari o che comunque incidono sull'equilibrio del piano economico finanziario, previa verifica del CIPE sentito il Nucleo di consulenza per l'attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità (NARS), comportano la sua necessaria revisione, da attuare mediante rideterminazione delle nuove condizioni di equilibrio, anche tramite la proroga del termine di scadenza delle concessioni. In mancanza della predetta revisione il concessionario può recedere dal contratto.
Come è noto all'interrogante in data 6 agosto 2015 il Cipe ha espresso parere favorevole sulla revisione del Piano economico-finanziario (di seguito PEF) relativo al collegamento autostradale in parola. Si evidenzia che tale revisione è stata richiesta da Brebemi, in linea con quanto previsto dal citato articolo 143, comma 8, del Codice dei contratti pubblici, al seguito del verificarsi di eventi straordinari, che ne hanno modificato alcuni presupposti e condizioni di base per l'equilibrio del PEF, i cui principali sono di seguito riportati:
maggiori costi di esproprio;
differenti costi di strutturazione del finanziamento, a causa della crisi finanziaria nazionale e internazionale che ha ritardato il cosiddetto closing finanziario;
riduzione delle stime di traffico aggiornate per tenere conto del diverso contesto infrastrutturale dell'opera (mancata realizzazione del raccordo Ospitaletto – Montichiari, di competenza di altra concessionaria), oltre che della negativa congiuntura macroeconomica nazionale e internazionale.
Al fine del riequilibrio, la revisione del PEF approvata prevede la realizzazione in capo a Brebemi dell'interconnessione del collegamento autostradale con la A4, quale variante al progetto definitivo approvato dal CIPE, per garantire il collegamento a est con la rete autostradale in esercizio, a garanzia della piena funzionalità del collegamento autostradale, presupposto contemplato già in fase di progettazione preliminare, poi confermato con delibera Cipe di approvazione del progetto definitivo.
La revisione del PEF prevede altresì il riconoscimento di una contribuzione pubblica per un importo complessivo pari a euro 320 milioni, di cui:
euro 260 milioni da parte dello Stato, a valere sul fondo di cui all'articolo 1, comma 299, della legge n. 190 del 23 dicembre 2014;
euro 60 milioni da parte della regione Lombardia, a valere sui fondi stanziati con decreto del 30 dicembre 2014, n. 12781.
Prevede inoltre un'estensione del periodo concessorio pari a 6 anni, per un totale complessivo del periodo di gestione di 25 anni e sei mesi.
Si precisa che la revisione del PEF comporta, tra l'altro, per Brebemi l'introduzione di una condizione meno favorevole, costituita dalla riduzione del proprio rendimento sul capitale proprio. Si passa infatti dal 8,90 per cento del PEF vigente al 6,34 per cento del PEF revisionato. Si precisa altresì che tale rendimento è da intendersi sull'intera durata della concessione (tasso interno di rendimento) e non costituisce un rendimento annuo. Inoltre, il rendimento iniziale riportato nell'interrogazione e pari al 3,59 per cento è relativo ad un piano economico-finanziario elaborato a moneta costante, senza quindi tenere in considerazione l'effetto inflativo, pertanto è impropria la comparazione con l'attuale 6,34 per cento.
Si fa presente, poi, che il fabbisogno finanziario complessivo (importo dell'investimento, IVA e oneri collegati alla strutturazione del finanziamento) è coperto, oltre che dai finanziamenti pubblici sopra riportati, dal capitale fornito dai soci di Brebemi e da un finanziamento bancario, sottoscritto da Brebemi e dalle banche finanziatrici nel primo semestre del 2013.
Al finanziamento bancario partecipa anche la banca europea degli investimenti, sia attraverso una linea di credito diretta, sia attraverso le banche commerciali facenti parte del pool di banche finanziatrici. L'interesse medio applicato a tale finanziamento risulta essere pari a 3,46 per cento, secondo quanto previsto nel PEF.
Riguardo la problematica circa il subentro evidenziata dall'interrogante, si informa che il valore di subentro, confermato dalla citata delibera CIPE del 6 agosto 2015 nell'importo di euro 1.205 milioni, non costituisce penale e non grava sulle casse dello Stato. Tale indennizzo di subentro, previsto ai sensi dell'articolo 143, comma 7 del Codice dei contratti pubblici, dovrà essere infatti corrisposto a Brebemi dal successivo concessionario del collegamento autostradale, che verrà individuato con gara alla scadenza dell'attuale concessione. Solo nel caso in cui tale nuovo concessionario non dovesse essere individuato entro 24 mesi dalla scadenza della concessione, a detto subentro dovrà provvedere CAL. È in ogni caso prevista contrattualmente la verifica, alla fine di ogni periodo regolatorio, degli eventuali extraprofitti di Brebemi, da destinarsi all'abbattimento del valore di subentro.
In relazione alle tariffe di pedaggio, si precisa che le stesse sono le medesime previste sin dalla stipula della convenzione unica, aggiornate all'inflazione come previsto dalla stessa convenzione unica. Si rammenta inoltre che le tariffe applicate sono volte a remunerare il concessionario non solo per la manutenzione di opere già realizzate (come avviene nella maggioranza dei casi) ma anche per la realizzazione dell'intero collegamento autostradale e delle opere connesse, quali ad esempio la riqualificazione delle strade provinciali Cassanese e Rivoltana, come più avanti meglio precisato.
In relazione alle aree di servizio, Brebemi ha esperito due gare, entrambe andate deserte, per la realizzazione delle aree di servizio previste dal progetto. Il mancato interesse per le stesse da parte del mercato risulta essere ascrivibile principalmente alla riduzione dei volumi di traffico rispetto alle stime originarie, causata dalle motivazioni già esposte, nonché alle prescrizioni contenute nella delibera Cipe di approvazione del progetto definitivo e alle normative regionali, che impongono, contestualmente ai carburanti tradizionali, anche l'installazione di stazioni di rifornimento per il metano, con conseguenti rilevanti oneri aggiuntivi per i sub-concessionari. Nelle more dell'individuazione degli operatori che realizzeranno tali aree di servizio, Brebemi ha provveduto ad approntare i servizi di cortesia per i propri utenti, citati nell'interrogazione.
Per quanto concerne poi il costo dell'opera CAL evidenzia quanto segue.
In relazione all'importo del progetto citato nell'interrogazione la concessione è stata affidata da Anas alla società di progetto Brebemi nel 2003 sulla base di un progetto preliminare non ancora sottoposto all'approvazione degli enti territoriali e della VIA, per un importo complessivo netto stimato di circa 680 milioni di euro.
Successivamente, il progetto preliminare dell'opera, come modificato a seguito delle prescrizioni richieste in sede di Conferenza dei servizi e confermate dal Cipe, è stato approvato dal Cipe medesimo con delibera n. 93 in data 29 luglio 2005 e prevedeva un importo dell'investimento per il collegamento autostradale (esclusi Iva e oneri relativi alla strutturazione del finanziamento bancario) pari a euro 1.205 milioni.
Oltre alla realizzazione di 62,1 chilometri di tracciato autostradale, l'importo dell'investimento include la realizzazione di ulteriori opere riguardanti complessivamente circa 37,2 chilometri di viabilità ordinaria, dei quali circa 17 chilometri di adeguamenti in sede e altri 20,2 km di nuove varianti. Tra queste si richiamano due delle principali viabilità di accesso a Milano nel settore est, le strade provinciali 103 Cassanese e 14 Rivoltana.
In data 26 giugno 2009, con delibera n. 42, il Cipe ha approvato il progetto definitivo del collegamento autostradale. L'importo totale dell'opera approvato dal Cipe è divenuto pari a euro 1.611,3 milioni (esclusi Iva e oneri relativi alla strutturazione del finanziamento bancario), a seguito delle prescrizioni richieste in sede di conferenza dei servizi e confermate dal Cipe medesimo, che ammontavano nel complesso a euro 37,22 milioni.
L'incremento di costo avvenuto durante il complesso iter istruttorio del progetto è derivato principalmente da:
incremento dei prezzi dal 2000 al 2008 (incidenza del 42 per cento sull'importo dei lavori);
modifiche per affiancamento tra l'autostrada e la linea AV/AC Milano-Verona;
prescrizioni/richieste della Commissione speciale VIA;
prescrizioni/richieste della regione Lombardia;
adeguamenti progettuali agli aggiornamenti normativi intervenuti (norme di progettazione/sicurezza/antisismica);
maggior costo degli spostamenti delle linee interferite e dei valori delle aree tra il 2000 e il 2008.
A opere finite, il costo dei lavori (euro 1.380 milioni) è comunque rimasto invariato dal 2009, anno di approvazione del progetto definitivo.
Con la già citata delibera Cipe del 6 agosto 2015, l'importo complessivo dell'investimento è stato fissato in euro 1.737,18 milioni (esclusi Iva e oneri relativi alla strutturazione del finanziamento bancario). L'incremento è dovuto principalmente all'aumento degli oneri di esproprio, pari a euro 117,4 milioni.
Per quanto riguarda l'importo riportato nell'interrogazione, pari a euro 2,4 miliardi, si precisa che lo stesso è riferito al complessivo fabbisogno finanziario dell'opera, inclusi gli oneri relativi alla strutturazione del finanziamento bancario.
In merito, infine, agli asseriti esigui volumi di traffico e al relativo effetto sulla sostenibilità dell'investimento da parte di Brebemi, la società CAL fa presente che nella sopracitata revisione del PEF le stime di traffico sono state aggiornate rispetto a quelle utilizzate nel PEF vigente (elaborato nel 2010 a seguito dell'approvazione del progetto definitivo), principalmente poiché a est l'opera non è ancora interconnessa con la rete autostradale esistente.
Infatti, mentre a ovest il tracciato del collegamento autostradale è collegato all'area di Milano attraverso il cosiddetto ArcoTeem e le strade Provinciali Cassanese e Rivoltana, allo scopo riqualificate da Brebemi, a est l'interconnessione non è stata possibile a causa del ritardo nel completamento del Raccordo Ospitaletto-Montichiari, ricompreso nella concessione A21 (non di competenza CAL), i cui lavori sono stati sospesi nel 2012, a seguito della scadenza della concessione, e non ancora riavviati.
Pertanto, al fine di ripristinare le condizioni convenzionali di interconnessione con la viabilità autostradale, come già sopra evidenziato, è stata prevista la realizzazione in capo a Brebemi dell'interconnessione del collegamento autostradale con la A4, variante per la quale si è oggi in fase di approvazione.
La variante deriva dalla necessità, sopravvenuta successivamente all'approvazione del progetto definitivo ed esecutivo del collegamento autostradale, di sopperire a tale mancata realizzazione, essenziale per garantire la corretta funzionalità trasportistica del collegamento, originariamente prevista nei documenti contrattuali di gara.
In tale contesto, CAL, in veste di soggetto aggiudicatore, ha proposto l'attivazione della procedura di approvazione della variante, senza aumento dell'importo della Concessione, al fine di trovare una soluzione concreta ad una circostanza esterna che compromette l'originaria funzionalità trasportistica del collegamento autostradale, volta anche a ridurre il traffico sull'autostrada A4 nel tratto tra Milano e Brescia (che presenta transiti/km giornalieri medi pari al 302 per cento della media nazionale) e ridurre di conseguenza i tassi di incidentalità e mortalità (329 incidenti, 573 feriti e 8 morti registrati nel 2014, con un tasso di mortalità pari al 232 per cento della media nazionale – Fonte AISCAT). La stessa società CAL ritiene quanto mai urgente l'approvazione della suddetta variante.
Infine, in merito al monitoraggio dei contratti delle altre opere similari e alle iniziative normative volte ad impedire ai concessionari e ai contraenti generali di assumere commesse che pongano a carico della parte pubblica i relativi rischi, si fa presente che il 5 marzo 2016 con atto del Governo n. 283 è stato trasmesso all'esame del Parlamento il nuovo codice attuativo della legge delega al Governo 28 gennaio 2016, n. 11, per il recepimento delle direttive europee sui contratti pubblici.
Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti: Graziano Delrio.
EUROVOC (Classificazione automatica provvisoria, in attesa di revisione):conseguenza economica
retribuzione del lavoro
BEI