La Camera,

   premesso che:

    dopo gli anni della crisi, il sistema bancario italiano (cui sono state indirizzate risorse pubbliche largamente inferiori rispetto ai Partner europei) si è rimesso lentamente in moto: da un lato, per fattori riconducibili alla ripresa economica, dall'altro in forza di fattori esogeni, non da ultimo grazie alle misure adottate dalla Banca centrale europea per garantire alle banche risorse a basso costo;

    al tempo stesso ci sono stati interventi sul rafforzamento della patrimonializzazione realizzati soprattutto attraverso aumenti di capitale, nonché mediante normative destinate a migliorare la trasparenza, la governance e la gestione dei rischi derivanti dall'attività creditizia;

    tali interventi, sono stati realizzati in particolare:

     con la direttiva CRD IV (direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recepita con il decreto legislativo 12 maggio 2015, n. 72) attraverso la quale sono state introdotte disposizioni sull'accesso, sulla governance e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi;

     tramite «Basilea 3» (un insieme di provvedimenti approvati dal Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria in conseguenza della crisi finanziaria), con cui sono state rafforzate la preesistente regolamentazione prudenziale del settore bancario e l'efficacia dell'azione di vigilanza, nonché incrementati gli accantonamenti e le riserve da destinare alla copertura delle sofferenze;

     con la direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014 (Bank Recovery and Resolution Directive (Brrd), il cui recepimento nel nostro ordinamento è stato affidato ai decreti legislativi n. 180 e n. 181 del 16 novembre 2015: il primo ha introdotto nuove disposizioni relative ai piani di risanamento, ivi compreso il trasferimento dei crediti deteriorati (cosiddetto Npl, non performing loans) ad un veicolo (bad bank), alle forme di sostegno all'interno dei gruppi bancari, e alle misure di intervento precoce per gli istituti bancari e le società di intermediazione mobiliare e ha modificato le norme sull'amministrazione straordinaria delle banche e la liquidazione coatta amministrativa; il secondo, invece, ha previsto la nuova disciplina in materia di piani di risoluzione e di gestione della crisi di gruppi cross-border, poteri e funzioni dell'autorità di risoluzione nazionale e la disciplina del fondo di risoluzione nazionale;

    peraltro, nel novembre 2015 il Financial Stability Board ha proposto nuovi standard minimi di Total Loss Absorbing Capacity (capacità di assorbimento delle perdite), attraverso i quali le banche di importanza sistemica dovranno detenere, quando la norma sarà pienamente a regime, una quantità di capitale e debito doppia rispetto a quanto richiesto da «Basilea 3»;

    contemporaneamente, sul piano nazionale, sono stati introdotti nuovi strumenti per rafforzare il sistema bancario: dalle misure per migliorare l'efficienza e la rapidità delle procedure di insolvenza, anche stragiudiziali, alla garanzia pubblica sulle tranche senior delle cartolarizzazioni bancarie basate sui prestiti in sofferenza, alla creazione di Atlante (e, in seguito, Atlante 2), alla riforma del trattamento fiscale delle perdite su crediti;

    nel marzo 2017 la Banca centrale europea ha pubblicato il testo definitivo delle sue Linee guida alle banche in materia di crediti deteriorati (linee guida sugli Npl) nelle quali si pone l'accento sulla necessità di effettuare accantonamenti e cancellazioni, per i crediti deteriorati, in maniera tempestiva, al fine di contribuire a rafforzare i bilanci bancari;

    al fine di rafforzare ed integrare quanto già affermato nelle citate Linee guida il 4 ottobre 2017, il meccanismo di Vigilanza unico europeo (annesso alla Banca centrale europea) ha pubblicato un Addendum, la cui operatività è fissata al 1° gennaio 2018, il quale – in relazione agli Npl – stabilisce i livelli minimi di accantonamento prudenziale che ci si attende per le esposizioni deteriorate (non performing exposures, Npe), prevedendo in particolare, che tutti quelli assistiti da garanzie debbano essere svalutati al 100 per cento al settimo anno dalla loro classificazione a credito deteriorato, termine ridotto a due anni, invece, per quelli non garantiti (cosiddette sofferenze unsecured). Non è chiaro se la disposizione si applica solo agli Npl classificati come tali dal 1° gennaio 2018 o se sia applicabile a quelli già in essere. Sull'Addendum la Banca centrale europea ha avviato una consultazione pubblica che resterà aperta fino all'8 dicembre 2017;

    pur trattandosi di raccomandazioni non strettamente vincolanti, per i destinatari l'Addendum costituisce comunque un'indicazione abbastanza stringente, poiché assottiglia il margine della discrezionalità esercitata nel gestire i crediti deteriorati. Inoltre, per quegli istituti di credito che non le applicheranno è previsto l'obbligo di fornire, in sede di ispezione da parte dell'organo di controllo, adeguate motivazioni per giustificare lo scostamento dal comportamento suggerito;

    l'8 novembre 2017 il servizio giuridico del Parlamento europeo ha emesso un parere legale secondo il quale l'Addendum adottato oltrepassa le competenze della Bce, in quanto se adottato nella sua forma attuale, avrà carattere legalmente vincolante. Secondo il servizio giuridico dell'Europarlamento questa prerogativa appartiene esclusivamente al legislatore dell'Unione europea e pertanto obblighi addizionali per le banche possono essere introdotti attraverso una modifica formale dell'attuale quadro legislativo, tramite una proposta della Commissione con l'accordo dell'Europarlamento e dei governi. La Bce può imporre misure di accantonamento alle banche per proteggersi dai crediti deteriorati, ma può farlo soltanto alle singole istituzioni vigilate e non adottando misure che si applichino a tutte le banche sotto il suo mandato;

    il 10 novembre 2017 la Commissione europea di fatto ha ribadito di essere l'unica depositaria del potere legislativo di carattere generale dell'Unione (cosiddetto «Pillar 1»). La Bce ha invece competenza solo sul cosiddetto «Pillar 2», ovvero può imporre requisiti qualitativi ma caso per caso e dopo un'analisi specifica. Il calendario di approccio alla questione crediti deteriorati era già stato analizzato nell'ambito del Financial Services Committee e già in quella sede è risultata una opzione regolamentare estremamente controversa, tanto è vero che l'Ecofin dell'11 luglio 2017, nelle sue conclusioni, ha ritenuto necessaria un'ulteriore valutazione della Commissione europea. All'esito di tale analisi, comprensiva di una valutazione d'impatto, Ecofin chiedeva alla Commissione di valutare la presentazione di una proposta normativa. Secondo il piano di azione Ecofin, nel quadro della revisione delle norme sui requisiti di capitale (CRR/CRD IV), la Commissione deve definire misure di sostegno prudenziali, applicabili ai nuovi crediti concessi, per far fronte a una possibile insufficienza degli accantonamenti. Ottemperando alla richiesta di Ecofin, la Commissione ha lanciato la consultazione pubblica per ottenere pareri su nuove misure di sostegno prudenziale applicabili ai nuovi crediti concessi dalle banche;

    la proposta della Bce si colloca in un quadro di eccessiva produzione normativa e regolamentare in ambito di regolazione delle attività bancarie, produzione proveniente da più fonti spesso non perfettamente coordinate tra loro, spesso basata su elementi meramente quantitativi e statistici, senza tener conto delle specificità nazionali. La stratificazione della regolamentazione europea e di quella nazionale è stata sempre più intensa tanto da determinare una forte sovrapposizione di regole che hanno creato difficoltà agli operatori economici. Gli effetti si sono fatti sentire sui bilanci bancari, con ulteriori conseguenze in termini di ridotta erogazione del credito;

    secondo l'Associazione bancaria italiana (ABI), con riferimento alla successione di norme relative agli Npl, si ravvisa «l'esigenza di una pausa, da utilizzare anche per sottoporre a verifica l'attuale assetto della vigilanza e della regolamentazione dei mercati finanziari in Europa, al fine di assicurare che esso garantisca il corretto bilanciamento tra le esigenze di stabilità e crescita, e consenta al settore bancario di sostenere la ripresa e la competitività dell'economia europea ed italiana». L'Abi pertanto ha deciso che presenterà una proposta unitaria sugli Npl per le due consultazioni in corso, quella della Commissione che scade il 30 novembre, e quella della Bce, che termina l'8 dicembre. Il timore dell'Abi, condiviso in una lettera inviata alle autorità dell'Unione europea dalla Federazione bancaria europea nelle scorse settimane, è che una nuova stretta sui bilanci delle banche possa penalizzare la ripresa in corso, che in Italia è in accelerazione;

    la Banca d'Italia ha fatto presente che le decisioni regolatorie adottate dalla Bce non tengono conto delle specificità dei contesti nazionali, determinando di fatto una distorsione della parità concorrenziale tra i diversi Paesi appartenenti al SSM (Single supervisory mechanism). Nei Paesi caratterizzati da tempi lunghi di recupero dei crediti le banche sarebbero chiamate a effettuare in anticipo svalutazioni, mentre l'effetto sarebbe nullo o trascurabile nelle giurisdizioni con tempi di recupero rapidi. Inoltre, sempre a parere di Banca d'Italia, dovrebbe essere evitata l'applicazione di automatismi sulle svalutazioni dei crediti garantiti, che maggiormente risentono delle lungaggini delle procedure di recupero;

    il Centro studi di Unimpresa, in un rapporto sugli Npl diramato a fine ottobre 2017 ha rilevato che il totale delle sofferenze delle sole aziende vale 135,2 miliardi di euro, mentre il totale generale dei prestiti non rimborsati (comprensivo del dato relativo a famiglie, onlus, fondi e assicurazioni) ammonta a 172,8 miliardi, in calo di circa 27 miliardi negli ultimi 12 mesi. Su questo totale oltre 58 miliardi si riferiscono infatti al settore delle attività immobiliari e a quello delle costruzioni. Le attività immobiliari pesano per oltre il 15 per cento (20 miliardi) sui crediti deteriorati e le costruzioni per oltre il 27 per cento (più di 37 miliardi). Nella classifica dei comparti imprenditoriali che più faticano a rimborsare i finanziamenti alle banche figurano le aziende manifatturiere con circa il 21 per cento (28 miliardi) e il settore auto (vendita e assistenza) col 16 per cento (22 miliardi). Gli arretrati del settore agricolo «coprono» il 4 per cento (5,6 miliardi), mentre i crediti deteriorati del turismo valgono il 6 per cento (8 miliardi) degli incagli;

    negli stessi giorni Confindustria, nella Congiuntura Flash del Centro Studi ha rilevato che la dinamica annua dei prestiti alle imprese italiane è piatta: -0,1 per cento in agosto (+0,3 per cento a luglio), tenuto conto di cartolarizzazioni e altri crediti cancellati dai bilanci bancari. Secondo Confindustria, il credito non è più un freno alla crescita, ma nemmeno la sostiene;

    correttamente è stato osservato che le piccole e medie imprese si trovano nella strana situazione di avere, da un lato, la possibilità di investire in innovazione e formazione grazie a piani come Industria 4.0. o alle risorse messe a disposizione da fondi strutturali europei mirati ad alcune specializzazioni e, dall'altro, di non potervi accedere per la mancanza di un supporto adeguato a livello di soluzioni finanziarie su misura e di un rapporto di fiducia e conoscenza reciproca con gli istituti di credito;

    gli ultimi dati diffusi dalla Banca d'Italia, relativi a settembre 2017, quantificano le sofferenze lorde in capo agli istituti di credito italiani in 172,9 miliardi di euro. Da ottobre a metà novembre 2017 si è registrato un incremento dell'84 per cento nei volumi di Npl ceduti nel mercato italiano rispetto allo stesso periodo del 2016, per un ammontare di circa 7 miliardi di euro. Il Fondo monetario internazionale nel rapporto sull'economia europea, diffuso in questi giorni, rileva che in Italia è incoraggiante la recente accelerazione nella vendita degli Npl, i prestiti non performanti. Nelle economie europee avanzate dal picco del 2014 i livelli di Npl sono scesi di circa 160 miliardi di euro ma lo stock rimane elevato, di poco sotto i 1.000 miliardi di euro;

    Banca d'Italia sottolinea come il processo di smobilitazione degli Npl debba avvenire in maniera costante, graduale e intelligente cercando anche di trarre profitto. Il tasso di recupero al 34 per cento, non sovrastima le previsioni per gli anni a venire e l'assunto secondo cui non è opportuno cedere tutto e subito a operatori esterni al 23 per cento quando con procedure ordinarie si può recuperare il 43 per cento;

    la svalutazione dei crediti basata su meccanismi integralmente automatici rappresenta una opportunità per il mercato secondario degli Npl (cosiddetti marketplace), dal momento che rende meno onerosa la loro cessione massiva ai fondi speculativi a fronte di un pesante impatto sui bilanci delle banche cedenti, ma soprattutto di un depauperamento di gran parte della ricchezza nazionale accantonata nel tempo da famiglie ed imprese. Infatti, la sovrabbondanza dell'offerta di crediti deteriorati in vendita si confronta con una domanda costituita da pochi investitori, particolarmente liquidi, ma altrettanto ambiziosi quanto a redditività attesa. I tassi di rendimento che determinano i prezzi di acquisto offerti dai cosiddetti «fondi avvoltoio», gli unici in grado di comprare grandi quantità di crediti deteriorati, si aggirano intorno al 20 per cento e non scendono mai sotto il 15 per cento. L'applicazione di questi tassi di rendimento costringe le banche a vendere crediti valutati 40 euro su 100 a prezzi intorno al 10 per cento;

    Cerved, una delle principali agenzie di rating in Europa e il più grande information provider in Italia, nel febbraio 2016 ha diffuso dati dai quali è emerso che circa il 50 per cento delle sofferenze bancarie sono coperte da garanzia reale, cioè sono crediti garantiti da ipoteche su beni immobili. La maggior parte di queste garanzie non riguardano immobili residenziali (che sono circa il 10 per cento, bensì immobili produttivi che sono quelli per cui vi saranno maggiori difficoltà di collocamento. Il collocamento sul mercato di oltre 100 miliardi di euro di sofferenze significa quindi un potenziale collocamento sul mercato immobiliare di 50 miliardi di euro di immobili, la gran parte produttivi;

    secondo una indagine del Sole 24 Ore (10 novembre 2017), nel 2017 33 miliardi di Npl garantiti (secured) con immobili (50 per cento uffici e negozi, 30 per cento impianti, 10 per cento hotel e 10 per cento residenze) sono stati acquistati da big esteri. La fetta rappresentata dai pacchetti garantiti dal «mattone» è pari al 75 per cento su 45 miliardi totali, escludendo Atlante; a comprare sono stati i big americani del private equity come Cerberus, Bain capital credit, KKR, Fortress, Pimco, ma hanno comprato anche Algebris e CRC;

    da ultimo giova osservare che sono in corso di esame presso la Commissione finanze proposte di legge volte a favorire la definizione transattiva di debiti insoluti verso banche e intermediari finanziari, meditante trattativa diretta tra debitore e creditore. Infine, nella bozza di legge di bilancio, circolata ad ottobre 2017, era presente una disposizione, poi espunta, sull'ampliamento della sfera operativa della legge n. 130 del 1999 sulle cartolarizzazioni dei crediti, uno degli strumenti principali utilizzati dalle banche per smaltire i crediti deteriorati: tale proposta, era stata valutata favorevolmente dagli operatori di settore. La legge era già stata oggetto di modifica con l'articolo 60-sexies del decreto-legge n. 50 del 2017;

    il 18 ottobre 2017, la Commissione finanze del Senato ha approvato una risoluzione in materia di Npl, ai cui impegni integralmente ci si richiama,

impegna il Governo:

1) ad adottare le opportune iniziative in sede europea per la modifica o la revisione dell'Addendum pubblicato dal meccanismo di vigilanza unico europeo – Banca centrale europea, tenuto conto del fatto che l'iniziativa legislativa di carattere generale dell'Unione spetta alla Commissione europea, sulla base delle comunicazioni Ecofin;

2) a far presente, nella fase ascendente relativa all'elaborazione delle nuove norme dell'Unione europea sulla gestione dei rischi del credito e dei non performing loans (Npl), la necessità di corretto bilanciamento tra l'obiettivo della stabilità del settore finanziario e l'obiettivo di crescita e competitività dell'economia europea, tenendo conto delle specificità nazionali;

3) ad adottare iniziative volte a favorire una sollecita definizione dei crediti incagliati e delle sofferenze bancarie, tenendo conto delle proposte e del dibattito già maturati, al fine di assicurare al comparto creditizio nazionale una pari competitività con gli istituti di credito esteri;

4) ad assumere iniziative per introdurre nell'ordinamento nazionale misure agevolative, anche di carattere fiscale, per favorire l'azione di soggetti privati e pubblici, nelle iniziative di valorizzazione degli immobili a garanzia di crediti deteriorati;

5) ad assumere iniziative per introdurre misure agevolative, anche di carattere fiscale, volte ad intervenire sui crediti prima che questi divengano «crediti deteriorati», istituendo un diritto di prelazione grazie al quale il debitore potrà estinguere la posizione debitoria – pagando un importo pari al valore d'iscrizione della medesima, dopo la svalutazione, nel bilancio del creditore – ottenendo la cancellazione della propria posizione di sofferenza dalla Centrale dei rischi creditizi tenuta dalla Banca d'Italia;

6) ad operare, in materia, nella consapevolezza che deve essere ribadita la netta distinzione tra clausole regolatorie settoriali (che hanno un valore tecnicamente essenziale ed ineccepibile) e definizione ed impostazione della politica economica che, per il suo valore supremo, trascende ogni ambito tecnico per costituire, in realtà, attività esclusiva e fondamentale dell'organo esecutivo.
(1-01760) «Tancredi, Bosco».