Delega al Governo in materia di pene detentive non carcerarie e disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili

16 maggio 2013
Elementi per l'istruttoria legislativa

Indice

Contenuto

La proposta di legge AC 331 ripropone il testo del disegno di legge d'iniziativa governativa approvato dalla Camera il 4 dicembre 2012 (AC 5019-bis) ed il cui iter si è interrotto per la fine anticipata della XVI legislatura.

Il provvedimento, di 14 articoli, prevede:

• la delega al Governo per l'introduzione di pene detentive non carcerarie;
• l'adozione, anche nel processo penale ordinario, della sospensione del procedimento con messa alla prova dell'imputato;
• una nuova disciplina della sospensione del procedimento nei confronti degli irreperibili.

Il Capo I, comprendente il solo articolo 1, delega il Governo all'introduzione di pene detentive non carcerarie (detenzione domiciliare e arresti domiciliari) sulla base di specifici principi e criteri direttivi.

La delega prevede che la detenzione domiciliare (presso l'abitazione del condannato o altro domicilio) sia aggiunta alle pene detentive principali per i delitti puniti con la detenzione entro 4 anni; gli arresti domiciliari si aggiungono, invece, come pena detentiva principale per tutte le contravvenzioni punite con la pena dell'arresto (indipendentemente, quindi, dall'entità).

Il giudice potrà prescrivere particolari modalità di controllo, anche elettroniche, delle citate misure detentive domiciliari; esclusioni soggettive dall'applicazione delle nuove misure riguardano specifiche categorie di soggetti (delinquenti e contravventori abituali, ai delinquenti e contravventori professionali e delinquenti per tendenza). Detenzione presso l'abitazione ed arresti domiciliari potranno essere sostituiti con reclusione o arresto sia nel caso di indisponibilità di un'abitazione o altro domicilio idoneo ad assicurare la custodia del condannato sia ove il condannato non rispetti le prescrizioni impartite. L'allontanamento non autorizzato dal domicilio equivale ad evasione.

Il Capo II introduce nell'ordinamento l'istituto della sospensione del procedimento penale con messa alla prova. Scopo della nuova disciplina – ispirata alla probation di origine anglosassone – è quello di estendere l'istituto, tipico del processo minorile, anche al processo penale per adulti in relazione a reati di minor gravità.

L'articolo 2 modifica il codice penale aggiungendo disposizioni relative alla messa alla prova, sistematicamente inserita tra le cause estintive del reato. Sono, a tal fine, aggiunti al capo I del titolo IV del libro I del codice penale tre nuovi articoli. Il nuovo art. 168-bis prevede che nei procedimenti per reati puniti con pena pecuniaria ovvero con reclusione fino a 4 anni (sola, congiunta o alternativa a pena pecuniaria) l'imputato possa chiedere la sospensione del processo con messa alla prova; la misura, di durata minima di 30 gg, consiste sia nel lavoro di pubblica utilità (non retribuito) che in condotte riparatorie, volte all'eliminazione delle conseguenze dannose del reato. L'art. 168-ter  prevede la sospensione del corso della prescrizione del reato durante il periodo di sospensione del processo con messa alla prova. Al termine della misura, se il comportamento dell'imputato è valutato positivamente, il giudice dichiara l'estinzione del reato, restando comunque applicabili le eventuali sanzioni amministrative accessorie. L'art. 168-quater indica come motivo di revoca della messa alla prova la grave e reiterata trasgressione al programma di trattamento o alle prescrizioni imposte dal giudice.

L'articolo 3 della p.d.l. introduce nel Libro VI del codice di procedura penale il titolo V-bis (Della sospensione del procedimento con messa alla prova) che detta le disposizioni processuali relative all'istituto (artt. da 464-bis a 464-novies). Il nuovo art. 464-bis conferma che la messa alla prova può essere richiesta dall'imputato (oralmente o in forma scritta) personalmente o a mezzo procuratore speciale, ma entro determinati termini, che la norma specifica sia in relazione alla fase che al tipo di procedimento. Alla richiesta di messa alla prova va allegato un programma di trattamento che l'imputato elabora con gli uffici di esecuzione penale esterna (UEPE) ed i cui contenuti minimi sono individuati dallo stesso art. 464-bis. Il successivo art. 464-ter detta disposizioni relative alla richiesta di messa alla prova nel corso delle indagini preliminari mentre l'art. 464-quater riguarda la decisione del giudice sulla richiesta di messa alla prova e gli effetti della pronuncia (con ordinanza)..

La concessione della messa alla prova da parte del giudice (che può anche sentire l'imputato) deriva della valutazione favorevole su due elementi: l'idoneità del programma di trattamento presentato e la previsione che l'imputato non commetterà altri reati.

Il programma trattamentale presentato con la domanda - già contenente prescrizioni ed obblighi per l'imputato - può essere integrato dal giudice con ulteriori obblighi e misure (su cui è, tuttavia, necessario il consenso dell'imputato). Sono, tuttavia, previsti limiti massimi di sospensione del procedimento. Contro l'ordinanza è ammesso ricorso per cassazione da parte dell'imputato, del PM o della stessa persona offesa (che tuttavia non produce  effetti sospensivi). Se la richiesta di messa alla prova è rigettata, potrà essere riproposta nel giudizio, prima della dichiarazione di apertura del dibattimento.

 L'art. 464-quinquies precisa che l'ordinanza detta i termini di adempimento delle prescrizioni e degli obblighi a carico dell'imputato (sempre modificabili). L'art. 464-sexies prevede che il giudice, a richiesta di parte, durante la sospensione del procedimento, possa svolgere attività probatoria che possa condurre al proscioglimento dell'imputato. L'art. 464-septies disciplina l'esito della messa alla prova stabilendo che, acquisita la relazione finale degli uffici, il giudice, se l'esito è positivo, dichiara estinto il reato con sentenza. Se, al contrario, la prova ha esito negativo, adotta ordinanza di prosecuzione del procedimento. L'art. 464-opties è relativo alla possibile revoca dell'ordinanza di messa alla prova. L'art. 464-novies prevede che, sia in caso di esito negativo della prova che di revoca della misura, questa non è più proponibile.

L'articolo 3 della p.d.l., inoltre, aggiunge al codice di rito penale l'art. 657-bis che, in caso di prova negativa o di una sua revoca, detrae dalla pena da eseguire il periodo di messa alla prova: 3 gg. di prova sono equiparati a un giorno di reclusione-arresto ovvero a € 250 di multa-ammenda.

L'articolo 4 del provvedimento novella le disposizioni di attuazione del codice di procedura penale inserendovi l'art. 191-bis, relativo alle attività di pertinenza degli uffici di esecuzione penale esterna nell'esecuzione della messa alla prova .

 L'articolo 5 novella l'art. 3 del TU sul casellario giudiziario (DPR 313/2002) aggiungendo, tra i provvedimenti da iscrivere per estratto, l'ordinanza che dispone la sospensione del procedimento con messa alla prova.

L'articolo 6 stabilisce, in relazione all'introduzione della messa alla prova, l'adeguamento (entro 90 gg.) della pianta organica degli uffici di esecuzione penale esterna.

Il Capo III della p.d.l. disciplina il procedimento nei confronti degli irreperibili (artt. 7-13).

L'articolo 7 novella le disposizioni del codice di procedura penale in tema di udienza preliminare. Eliminando ogni riferimento alla contumacia, la proposta di legge sostituisce l'art. 420-bis c.p.p. (sulla rinnovazione dell'avviso dell'udienza) che detta le specifiche ipotesi che permettono al giudice l'adozione dell'ordinanza che dispone di procedere in assenza dall'imputato. L'art. 420-bis prevede la revoca dell'ordinanza a seguito della comparizione dell'imputato prima della decisione, disciplinando i diritti processuali di quest'ultimo ove provi che la sua contumacia è stata incolpevole. Analoga revoca dell'ordinanza di prosecuzione del processo è disposta quando risulta che il processo doveva essere sospeso per assenza dell'imputato. Ferma la disciplina dell'impedimento a comparire (art. 420-ter c.p.p.), che non viene novellata, l'art. 7 sostituisce l'art. 420-quater, con la disciplina della sospensione del processo per assenza dell'imputato e la soppressione di ogni riferimento alla contumacia: se non ricorrono le ipotesi dell'art. 420-bis né quelle dell'art. 420-ter, a fronte dell'assenza dell'imputato, il giudice rinvia l'udienza e dispone che l'avviso sia notificato all'imputato personalmente ad opera della polizia giudiziaria. La riformulazione dell'art. 420-quinquies è volta a disciplinare le nuove ricerche dell'imputato e la possibile revoca della sospensione del processo.

L'articolo 8 novella le disposizioni in tema di dibattimento, eliminando ogni riferimento alla contumacia. L'intervento sull'art. 489 c.p.p. è volto a disciplinare l'ipotesi in cui l'imputato contro il quale si è proceduto in assenza nell'udienza preliminare intervenga in dibattimento e chieda di rendere dichiarazioni spontanee. Se l'imputato prova che l'assenza era incolpevole, potrà ottenere una rimessione in termini per accedere al giudizio abbreviato o al patteggiamento.

L'articolo 9 della proposta di legge interviene, invece, sulla disciplina delle impugnazioni, ancora una volta per sopprimere ogni richiamo all'istituto della contumacia (artt. 585 e 603, co. 4) e per: prevedere che, se si è proceduto in assenza dell'imputato in carenza dei presupposti previsti dal codice ovvero quando questi non aveva avuto incolpevolmente conoscenza della celebrazione del processo di primo grado, il giudice d'appello deve dichiarare la nullità della sentenza e disporre il rinvio degli atti al giudice di primo grado (art. 604 c.p.p.); prevedere che analogamente debba procedere la Corte di Cassazione (art. 623 c.p.p.); introdurre l'art. 625-ter, dedicato alla rescissione del giudicato, possibile quando il condannato definitivo dimostri che l'assenza al processo è stata dovuta ad una incolpevole mancata conoscenza della celebrazione del processo.

L'articolo 10 interviene sul codice penale aggiungendo la sospensione del processo a carico dell'irreperibile a quelle che comportano una sospensione del corso della prescrizione.

L'articolo 11 attribuisce il potere regolamentare ai Ministri della giustizia e dell'Interno affinché siano disciplinate con decreto le modalità e i termini secondo i quali devono essere comunicati e gestiti i dati relativi all'ordinanza di sospensione del processo per assenza dell'imputato.

L'articolo 12 della p.d.l. introduce l'art. 143-bis nelle norme di attuazione del c.p.p. dettando gli adempimenti conseguenti alla sospensione del processo per assenza dell'imputato.

L'articolo 13 novella il TU sul casellario giudiziario (D.P.R. 313/2002) aggiungendo, all'articolo 3, tra i provvedimenti da iscrivere per estratto quelli di sospensione del processo per assenza dell'imputato e, all'art.icolo 5, tra le iscrizioni da eliminare, lo stesso provvedimento di sospensione, ove revocato.

L'articolo 14 reca la clausola di invarianza finanziaria.

Relazioni allegate o richieste

La proposta di legge reca la sola relazione illustrativa.

Necessità dell'intervento con legge

La proposta di legge reca una delega al Governo concernente, in particolare, modifiche ed integrazioni ai codici penale e di procedura penale. L'intervento con legge è quindi necessario.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento costituisce esercizio della competenza legislativa esclusiva statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. (giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa).

Compatibilità con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo (in collaborazione con l’Avvocatura, Osservatorio sulle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo)

Con riferimento al Capo III (artt. 7 e ss.)  sulla sospensione del procedimento penale per gli imputati irreperibili, si ricordano numerose decisioni della Corte europea dei diritti dell'uomo relative al diritto dell'imputato, ex art. 6 della Convenzione, ad essere presente al proprio processo. Tali decisioni hanno censurato l'Italia per la violazione del diritto anzidetto Sussiste pertanto per il nostro Paese un obbligo di conformazione della disciplina nazionale (ex art. 46 CEDU).

La giurisprudenza della Corte di Strasburgo, in particolare, nella sentenza Sejdovic c. Italia (Grande Chambre del 1° marzo 2006) ha stabilito che l'obbligo di garantire all'accusato il diritto ad essere presente in udienza è uno degli elementi essenziali dell'art. 6 CEDU; ne consegue che il rifiuto di riaprire un processo che si è svolto in contumacia, in assenza di ogni indicazione che l'accusato abbia rinunciato al suo diritto a comparire, è da considerarsi come un flagrante diniego di giustizia, manifestamente contrario ai principi che ispirano il citato art. 6. In precedenza, la Corte EDU si era pronunziata nel caso Somogy c. Italia (18 maggio 2004). Entrambe le pronunce citate si sono ispirate ai principi dettati dalla Corte europea nelle più datate sentenze Colozza c. Italia del 12 febbraio 1985 e Cat Berro c. Italia del 28 agosto 1991.

Successivamente e in termini analoghi la Corte EDU si è pronunziata nei casi Kollcaku c. Italia e Pititto c. Italia (8 febbraio 2007) in cui è stato osservato che la notifica delle azioni intentate nei confronti del contumace costituisce un atto giuridico di tale importanza da richiedere condizioni formali e sostanziali idonee a garantire l'esercizio effettivo dei diritti dell'accusato. Ciò non può condurre ad escludere, in linea generale, che alcuni fatti possano dimostrare inequivocabilmente la conoscenza da parte di un imputato del processo iniziato nei suoi confronti e della natura e della causa delle accuse. La Corte ha ritenuto che i ricorsi previsti dagli artt. 175 e 670 del c.p.p. italiano non possano essere ritenuti rimedi che, con un grado sufficiente di certezza, offrano al condannato la possibilità di avere un nuovo processo nel quale esercitare il proprio diritto alla difesa.

Incidenza sull'ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Sono attribuiti poteri al Governo per l'esercizio della delega legislativa.

Coordinamento con la normativa vigente

Il coordinamento potrà essere garantito dai decreti legislativi ed è espressamente richiamato dall'art. 1, comma 2 (nella redazione dei decreti legislativi il Governo tiene conto delle eventuali modificazioni della normativa vigente comunque intervenute fino al momento dell'esercizio della delega; i decreti legislativi  contengono, altresì, le disposizioni necessarie al coordinamento con le altre norme legislative vigenti nella stessa materia).

Formulazione del testo

All'art. 1, comma 3, appare utile che sia specificato che anche i decreti legislativi correttivi e integrativi debbano attenersi ai principi e criteri direttivi contenuti nella legge.