Delega al Governo in materia di pene detentive non carcerarie e disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili

24 giugno 2013
Elementi per l'esame in Assemblea

Indice

Contenuto

Il testo unificato all'esame dell'Assemblea si compone di 15 articoli, attraverso i quali:

• il Governo è delegato a introdurre nell'ordinamento pene detentive non carcerarie;
• è disciplinata la sospensione del procedimento penale con messa alla prova dell'imputato;
• è disciplinata la sospensione del procedimento penale nei confronti degli irreperibili.

In particolare, il Capo I, comprendente il solo  articolo 1, delega il Governo all'introduzione di pene detentive non carcerarie (reclusione e arresto presso il domicilio), di durata continuativa o per singoli giorni settimanali o fasce orarie, sulla base di specifici principi e criteri direttivi. I criteri di delega prevedono che, il giudice, tenuto conto dei criteri di gravità del reato di cui all'art. 133 c.p., possa applicare:

•  la reclusione domiciliare (presso l'abitazione del condannato o altro domicilio) in misura pari alla pena irrogata per i delitti puniti con la detenzione fino a 6 anni;
•  gli arresti domiciliari da un minimo di 5 giorni ad un massimo di 3 anni, come pena detentiva principale, in via alternativa, per tutte le contravvenzioni punite con la pena dell'arresto (indipendentemente, quindi, dall'entità), sola o congiunta alla pena pecuniaria;

Gli stessi criteri direttivi prevedono:

•  per le indicate detenzioni domiciliari, il possibile utilizzo di particolari modalità di controllo di cui all'art. 275 c.p.p (braccialetti elettronici);
• l'esclusione dell'applicazione delle nuove misure detentive ai delinquenti e contravventori abituali (artt. 102, 103 e 104 c.p.), professionali (art. 105 c.p.) ed ai delinquenti per tendenza (art.108 c.p.);
•  che reclusione ed arresti domiciliari possano essere sostituiti con reclusione o arresto sia nel caso di indisponibilità di un'abitazione o altro domicilio idoneo ad assicurare la custodia del condannato sia ove il condannato non rispetti le prescrizioni impartite;
•  che per la determinazione della pena ai fini dell'applicazione delle nuove misure detentive domiciliari si applichino i criteri di cui all'art. 278 c.p.p.;
•  che l'allontanamento non autorizzato dal domicilio equivalga ad evasione;
•  il coordinamento della nuova disciplina con quella delle sanzioni sostitutive delle pene detentive brevi previste dalla legge di depenalizzazione (L. 689/1981) nonchè con la disciplina sulle misure alternative previste dall'ordinamento penitenziario (L. 354/1975).

Il  Capo II introduce nell'ordinamento l'istituto della sospensione del procedimento penale con messa alla prova. Scopo della nuova disciplina – ispirata alla probation di origine anglosassone – è quello di estendere l'istituto, tipico del processo minorile, anche al processo penale per adulti, in relazione a reati di minor gravità.

A tal fine, l'articolo 2 del testo unificato modifica il codice penale aggiungendo disposizioni relative alla messa alla prova, sistematicamente inserita tra le cause estintive del reato. Sono, a tal fine, aggiunti al capo I del titolo IV del libro I del codice penale tre nuovi articoli.

Il nuovo articolo 168-bis c.p. prevede che, nei procedimenti per reati puniti con pena pecuniaria ovvero con reclusione fino a 4 anni (sola, congiunta o alternativa a pena pecuniaria) nonché per il catalogo dei reati in relazione ai quali l'art. 550 c.p.p prevede la citazione diretta a giudizio l'imputato possa chiedere la sospensione del processo con messa alla prova.

La richiesta è interdetta ai delinquenti e contravventori abituali (artt. 102, 103 e 104 c.p.), professionali (art. 105 c.p.) e ai delinquenti per tendenza (art.108 c.p.) ovvero gli stessi soggetti per cui sono inapplicabili le nuove pene detentive domiciliari di cui all'articolo 1 della p.d.l..

L'applicazione della misura comporta condotte riparatorie volte all'eliminazione delle conseguenze dannose del reato nonchè, ove possibile, misure risarcitorie.

L'imputato è affidato al servizio sociale per lo svolgimento di un programma di trattamento che può prevedere anche lo svolgimento di lavoro di pubblica utilità e attività di volontariato; il programma contiene prescrizioni sui rapporti col servizio sociale o con una struttura sanitaria, oltre a possibili limitazioni della libertà di dimora o di frequentazione di determinati locali.

L'art. 168-bis definisce la misura del lavoro di pubblica utilità come prestazione non retribuita a favore della collettività della durata minima di 30 gg, da svolgere presso lo Stato, regioni, enti locali ed onlus; la sua durata non può essere superiore ad 8 ore giornaliere e lo svolgimento non deve pregiudicare le esigenze di lavoro, di studio, di famiglia o di salute dell'imputato.

La sospensione del processo con messa alla prova non può essere richiesta più di due volte; non più di una volta se si tratta di reato della stessa indole.

L'articolo 168-ter c.p. prevede la sospensione del corso della prescrizione del reato durante il periodo di sospensione del processo con messa alla prova. Se la misura si conclude con esito positivo, il giudice dichiara l'estinzione del reato, restando comunque applicabili le eventuali sanzioni amministrative accessorie.

L'articolo 168-quater c.p. indica come motivo di revoca della messa alla prova la grave e reiterata trasgressione al programma di trattamento o alle prescrizioni imposte dal giudice.

L'articolo 3 del testo unificato introduce nel Libro VI del codice di procedura penale il titolo V-bis (Della sospensione del procedimento con messa alla prova) che detta le disposizioni processuali relative all'istituto (artt. da 464-bis a 464-novies c.p.p.).

Il nuovo art. 464-bis conferma che la messa alla prova possa essere richiesta dall'imputato (oralmente o in forma scritta), personalmente o a mezzo procuratore speciale, ma entro determinati termini, che la norma specifica sia in relazione alla fase che al tipo di procedimento. Alla richiesta di messa alla prova va allegato un programma di trattamento che l'imputato elabora con gli uffici di esecuzione penale esterna (UEPE) oppure – ove l'elaborazione del programma non sia stata possibile - una richiesta dell'imputato di elaborazione dello stesso programma. I contenuti minimi del programma sono costituiti:

• dalle modalità di coinvolgimento dell'imputato e – ove sia necessario e possibile - della sua famiglia e del suo ambiente di vita nel processo di reinserimento sociale;
• dalle prescrizioni comportamentali ed altri impegni che l'imputato accetta di assumere, sia in relazione all'attenuazione delle conseguenze del reato (condotte riparatorie, risarcimento del danno, restituzioni), sia al lavoro di pubblica utilità e alle eventuali attività di volontariato.

 Il successivo art. 464-ter detta disposizioni procedimentali relative alla richiesta di messa alla prova nel corso delle indagini preliminari mentre l'art. 464-quater riguarda la decisione del giudice sulla richiesta di messa alla prova e gli effetti della pronuncia (con ordinanza).

La concessione della messa alla prova da parte del giudice (che può anche sentire l'imputato) - valutata la gravità del reato (ex art. 133 c.p.) -  deriva della prognosi favorevole su due elementi:

• l'idoneità del programma di trattamento presentato e
• la previsione che l'imputato non commetterà altri reati.

Il programma trattamentale presentato con la domanda - già contenente prescrizioni ed obblighi per l'imputato - può essere integrato o modificato dal giudice con ulteriori obblighi e misure (su cui è, tuttavia, necessario il consenso dell'imputato) ai fini dell'idoneità. Sono, tuttavia, previsti limiti massimi di sospensione del procedimento (2 anni, in caso di reati puniti con pena detentiva; 1 anno reati puniti con sola pena pecuniaria). Contro l'ordinanza è ammesso ricorso per cassazione da parte dell'imputato, del PM o della stessa persona offesa (che tuttavia non produce  effetti sospensivi). Se la richiesta di messa alla prova è rigettata, potrà essere riproposta nel giudizio, prima della dichiarazione di apertura del dibattimento.

L'art. 464-quinquies precisa che l'ordinanza detta i termini di adempimento delle prescrizioni e degli obblighi a carico dell'imputato relativi alle condotte riparatorie e risarcitorie (termini prorogabili, a richiesta dell'imputato, una sola volta e solo per gravi motivi).

L'art. 464-sexies prevede che il giudice, a richiesta di parte, durante la sospensione del procedimento, possa svolgere attività probatoria non rinviabile nonchè quella che possa condurre al proscioglimento dell'imputato.

L'art. 464-septies disciplina l'esito della messa alla prova stabilendo che, acquisita la relazione finale degli uffici, il giudice, se l'esito è positivo, dichiara estinto il reato con sentenza. Se, al contrario, la prova ha esito negativo, adotta ordinanza di prosecuzione del procedimento.

L'art. 464-opties è relativo alla possibile revoca dell'ordinanza di messa alla prova, disposta anche d'ufficio dal giudice con ordinanza. L'art. 464-novies prevede che, sia in caso di esito negativo della prova che di revoca della misura, questa non è più proponibile.

E', infine, aggiunto al c.p.p. l'art. 657-bis che, in caso di prova negativa o di una sua revoca, detrae dalla pena da eseguire il periodo di messa alla prova: 3 gg. di prova sono equiparati a un giorno di reclusione-arresto ovvero a € 250 di multa-ammenda.

L'articolo 4 del testo unificato novella le disposizioni di attuazione del codice di procedura penale inserendovi due nuovi articoli:

• l'art. 141-bis, che prevede la facoltà del PM – anche prima dell'esercizio dell'azione penale - di avvisare l'interessato della possibilità di avvalersi della messa alla prova;
•  l'art. 191-bis, relativo alle attività di pertinenza degli uffici di esecuzione penale esterna nell'esecuzione della misura. In particolare, dopo la richiesta di programma presentata dall'imputato all'UEPE, l'ufficio, sulla base di indagine socio-familiare, redige il programma di trattamento su cui riceve il consenso dell'interessato nonché l'adesione dell'ente presso cui questi è chiamato a svolgerlo. Indagine e programma (il primo, in particolare, deve riferire della situazione economica dell'imputato, delle possibili attività riparatorie e della possibile mediazione da svolgere presso centri sul territorio) sono trasmessi al giudice con le considerazioni dell'ufficio. Obblighi di relazione al giudice, almeno trimestrali, sull'andamento della prova sono posti in capo agli uffici locali per l'esecuzione esterna; detti uffici, al termine della prova, trasmettono al giudice una relazione finale. Le relazioni periodiche e qualla finale vanno depositate in cancelleria almeno 10 gg. prima dell'udienza che decide sull'esito della messa alla prova.

L'articolo 5 novella l'art. 3 del TU sul casellario giudiziario (DPR 313/2002) aggiungendo, tra i provvedimenti da iscrivere per estratto, l'ordinanza che dispone la sospensione del procedimento con messa alla prova.

L'articolo 6 stabilisce, in relazione all'introduzione della messa alla prova, l'adeguamento (entro 90 gg.) della pianta organica degli uffici di esecuzione penale esterna. Obblighi di relazione annuali (entro il 31 maggio) alle competenti commissioni parlamentari sull'attuazione della messa alla prova sono posti in capo al Ministro della giustizia

L'articolo 7  del testo unificato prevede – entro 3 mesi dalla data di pubblicazione della legge in esame - l'adozione di un regolamento da parte del Ministro della giustizia volto a disciplinare le convenzioni in merito al lavoro di pubblica utilità conseguente alla messa alla prova, che il ministero della giustizia (o il presidente del tribunale delegato) può stipulare con enti e organizzazioni non lucrative di utilità sociale.

Il Capo III del testo unificato disciplina il procedimento nei confronti degli irreperibili .

In particolare, l'articolo 8 novella le disposizioni del codice di procedura penale in tema di udienza preliminare. Eliminando ogni riferimento alla contumacia, il testo unificato sostituisce l'art. 420-bis c.p.p., che detta le specifiche ipotesi che permettono al giudice l'adozione dell'ordinanza che dispone di procedere in assenza dall'imputato. L'art. 420-bis prevede la revoca dell'ordinanza a seguito della comparizione dell'imputato prima della decisione, disciplinando i diritti processuali di quest'ultimo ove provi che la sua contumacia è stata incolpevole. Analoga revoca dell'ordinanza di prosecuzione del processo è disposta quando risulta che il processo doveva essere sospeso per assenza dell'imputato. Ferma la disciplina dell'impedimento a comparire (art. 420-ter c.p.p.), che non viene novellata, l'art. 8 sostituisce l'art. 420-quater, con la disciplina della sospensione del processo per assenza dell'imputato e la soppressione di ogni riferimento alla contumacia: se non ricorrono le ipotesi dell'art. 420-bis né quelle dell'art. 420-ter, a fronte dell'assenza dell'imputato, il giudice rinvia l'udienza e dispone che l'avviso sia notificato all'imputato personalmente ad opera della polizia giudiziaria. La riformulazione dell'art. 420-quinquies è volta a disciplinare le nuove ricerche dell'imputato e la possibile revoca della sospensione del processo.

L'articolo 9 novella le disposizioni in tema di dibattimento, eliminando ogni riferimento alla contumacia. L'intervento sull'art. 489 c.p.p. è volto a disciplinare l'ipotesi in cui l'imputato contro il quale si è proceduto in assenza nell'udienza preliminare intervenga in dibattimento e chieda di rendere dichiarazioni spontanee. Se l'imputato prova che l'assenza era incolpevole, potrà ottenere una rimessione in termini per accedere al giudizio abbreviato o al patteggiamento.

L'articolo 10 del testo unificato interviene, invece, sulla disciplina delle impugnazioni, ancora una volta per sopprimere ogni richiamo all'istituto della contumacia (artt. 585 e 603, co. 4) e per:

• prevedere che, se si è proceduto in assenza dell'imputato in carenza dei presupposti previsti dal codice ovvero quando questi non aveva avuto incolpevolmente conoscenza della celebrazione del processo di primo grado, il giudice d'appello deve dichiarare la nullità della sentenza e disporre il rinvio degli atti al giudice di primo grado (art. 604 c.p.p.);
• prevedere che analogamente debba procedere la Corte di Cassazione (art. 623 c.p.p.);
• introdurre l'art. 625-ter, dedicato alla rescissione del giudicato, possibile quando il condannato definitivo dimostri che l'assenza al processo è stata dovuta ad una incolpevole mancata conoscenza della celebrazione del processo.

L'articolo 11 interviene sul codice penale, aggiungendo la sospensione del processo a carico dell'irreperibile a quelle che comportano una sospensione del corso della prescrizione.

L'articolo 12 attribuisce il potere regolamentare ai Ministri della giustizia e dell'Interno affinché siano disciplinate con decreto le modalità e i termini secondo i quali devono essere comunicati e gestiti i dati relativi all'ordinanza di sospensione del processo per assenza dell'imputato.

L'articolo 13 del testo unificato introduce l'art. 143-bis nelle norme di attuazione del c.p.p., dettando gli adempimenti conseguenti alla sospensione del processo per assenza dell'imputato.

L'articolo 14 novella il TU sul casellario giudiziario (D.P.R. 313/2002) aggiungendo all'articolo 3, tra i provvedimenti da iscrivere per estratto, quelli di sospensione del processo per assenza dell'imputato e, all'articolo 5, tra le iscrizioni da eliminare, lo stesso provvedimento di sospensione, ove revocato.

L'articolo 15 reca, limitatamente agli articoli da 2 a 14, la clausola di invarianza finanziaria.

Discussione e attività istruttoria in sede referente

La Commissione Giustizia ha avviato l'esame degli abbinati AAC. 331 e 927 lo scorso 21 maggio 2013; i provvedimenti, di identico contenuto, riproponevano il testo del disegno di legge d'iniziativa governativa approvato, dalla sola Camera dei deputati, nella scorsa legislatura (AC 5019-bis).

Sulla proposta di riforma la Commissione ha deliberato un'indagine conoscitiva, nell'ambito della quale sono stati sentiti il capo dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, magistrati del Tribunale di Torino e del Tribunale di Milano, rappresentanti dell'Associazione nazionale magistrati e dell'Unione delle camere penali italiane e docenti di diritto processuale penale.

Anche a seguito dell'attività conoscitiva, il testo unificato delle due proposte di legge è stato emendato; in particolare, si segnala l'approvazione (18 giugno) di un emendamento del Governo volto ad inserire tra i principi di delega per la disciplina delle pene detentive non carcerarie la possibilità per il Governo, in sede di attuazione della delega, di escludere l'applicazione della reclusione presso il domicilio per singoli reati di grave allarme sociale. A seguito delle osservazioni sul testo unificato formulate dalla Commissione Affari costituzionali (v. infra), tale principio è stato soppresso dalla Commissione di merito (20 giugno).

La Commissione ha adottato a maggioranza il testo unificato; i parlamentari del gruppo "Lega Nord e Autonomie" hanno annunciato la presentazione di una relazione di minoranza (cfr. AC. 331-927-A-bis).

I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

Sul testo unificato si sono pronunciate (19 giugno) il Comitato per la legislazione e tre Commissioni. Il Comitato ha condizionato il parere favorevole all'individuazione di un termine più ampio per l'esercizio della delega (l'art. 1 fissa il termine in 8 mesi) e ad un ulteriore coordinamento della normativa vigente in tema di procedimento nei confronti degli irreperibili.

La XI Commissione ha espresso un parere favorevole mentre la I Commissione e la XII Commissione hanno accompagnato il parere favorevole con osservazioni. In particolare, la Commissione Affari sociali ha rilevato l'esigenza di sostituire, nella disciplina della messa alla prova, l'espressione "organizzazioni non lucrative di utilità sociale" (presente nell'art. 2) con l'espressione "associazioni di promozione sociale, organizzazioni di volontariato e cooperative sociali".

La Commissione Affari costituzionali ha invece focalizzato il proprio parere sul principio di delega che rimetteva al Governo l'esclusione dell'applicazione della reclusione presso il domicilio per singoli reati di grave allarme sociale, ritenendo necessario sopprimere tale principio rimettendo allo stesso legislatore delegante l'individuazione di tale delitti ovvero, «come forse appare preferibile», lasciare al giudice «la facoltà di decidere, per i singoli reati, in merito alla esclusione dell'applicazione della reclusione presso il domicilio». Come detto, accogliendo tale osservazione, la Commissione di merito ha soppresso quel particolare criterio direttivo della delega.