Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento giustizia
Titolo: Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 1° luglio 2013, n. 78, recante disposizioni urgenti in materia di esecuzione della pena - D.L. 78/2013 - A.C. 1417 Elementi per istruttoria legislativa
Riferimenti:
DL N. 78 DEL 01-LUG-13   AC N. 1417/XVII
Serie: Progetti di legge    Numero: 53
Data: 29/07/2013
Descrittori:
DECRETO LEGGE 2013 0078   ESECUZIONE DI SENTENZE PENALI
Organi della Camera: II-Giustizia


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Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 1° luglio 2013, n. 78, recante disposizioni urgenti in materia di esecuzione della pena

29 luglio 2013
Elementi per l'istruttoria legislativaD.L. 78/2013



Indice

Contenuto|Relazioni allegate o richieste|Motivazioni della necessità ed urgenza|Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite|Incidenza sull'ordinamento giuridico|Formulazione del testo|



Contenuto

 

il decreto-legge 78/2013 si compone di 6 articoli e contiene misure per fronteggiare il sovraffollamento carcerario.

A tal fine modifica: il codice di procedura penale, l'ordinamento penitenziario, il testo unico sulle tossicodipendenze e la disciplina dei poteri del Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie

Il provvedimento è stato approvato, con modificazioni, il 24 luglio 2013 dal Senato, che ha inserito un ulteriore articolo, volto a favorire l'attività lavorativa dei detenuti ed internati.

 

L'articolo 1 del decreto-legge, composto da un solo comma con numerose lettere, introduce modifiche al codice di procedura penale, relativamente alla disciplina degli arresti domiciliari e a quella della sospensione dell'ordine di esecuzione delle pene detentive.

Anzitutto, il Senato ha inserito una disposizione che novella l'art. 280 c.c.p. sui presupposti per l'applicazione della custodia cautelare in carcere. Attualmente la custodia cautelare in carcere può essere disposta solo per delitti, consumati o tentati, per i quali sia prevista la pena della reclusione non inferiore nel massimo a quattro anni. Tale limite è portato a 5 anni dalla modifica introdotta dal Senato.

La lettera a) del comma 1 del testo originario del decreto-legge interviene sulla disciplina degli arresti domiciliari, aggiungendo all'art. 284 c.p.p. il comma 1-bis, in base al quale il giudice, nel disporre il luogo degli arresti domiciliari, deve valutare l'idoneità del domicilio in modo da assicurare le esigenze di tutela della persona offesa dal reato.

Una modifica apportata dal Senato ha integrato la formulazione del testo, per precisare che la valutazione in oggetto debba comunque considerare prioritarie tali esigenze.

 

Nel corso dell'esame al Senato, è stata aggiunta al comma 1 dell'art. 1 una lettera a-bis) che novella l'art. 386 c.p.p., comma 3, sui doveri della polizia giudiziaria in caso di arresto o di fermo. In base alla modifica introdotta, il verbale può essere trasmesso dalla polizia giudiziaria al pubblico ministero anche per via telematica.

 

La lettera b), che si scompone in quattro diversi interventi, modifica l'articolo 656 c.p.p. in materia di esecuzione delle pene detentive.

In particolare, il numero 1) inserisce nell'art. 656 tre ulteriori commi.

Il comma 4-bis prevede che il PM, previa verifica dei periodi di custodia cautelare o di pena scontata da scomputare in relazione al titolo esecutivo da eseguire, prima di emettere l'ordine di esecuzione della pena debba richiedere al magistrato di sorveglianza l'eventuale applicazione della liberazione anticipata.

Il presupposto è che la residua pena da espiare, computando le detrazioni previste per la liberazione anticipata, rientri nei limiti già previsti che permettono la sospensione dell'esecuzione della pena e la possibile concessione delle misure alternative alla detenzione.

La procedura non è applicabile nei casi di divieto di sospensione dell'esecuzione della pena detentiva nei confronti di coloro che, per il fatto oggetto della condanna da eseguire, si trovano in stato di custodia cautelare in carcere nel momento in cui la sentenza diviene definitiva.

La modifica introdotta fa sì che le detrazioni di pena siano "anticipate", al fine di limitare l'ingresso in carcere per brevi periodi di detenzione. Sarà possibile, infatti, sospendere l'ordine di esecuzione ogniqualvolta che, a seguito del ricalcolo, la pena detentiva da espiare, anche se costituente parte residua di maggior pena, risulti inferiore:

  •  a 3 anni;
  •  ovvero a 6 anni, per i reati commessi in relazione allo stato di tossicodipendenza;
  •  ovvero a 4 anni, nei casi previsti dall'art. 47-ter, comma 1, dell'ordinamento penitenziario (particolari categorie cui è applicabile la detenzione domiciliare).

E' esclusa l'applicabilità della disposizione in questione nei confronti dei condannati per i gravi delitti di cui all'articolo 4-bis dell'ordinamento penitenziario.

  

Il nuovo comma 4-ter dell'art. 656 c.p.p. dispone invece che, quando il condannato si trovi già in stato di custodia cautelare in carcere, il PM emette l'ordine di esecuzione e, se ricorrono i presupposti, trasmette gli atti al magistrato di sorveglianza per la decisione sulla liberazione anticipata. Una modifica introdotta al Senato stabilisce, per coordinamento, che detta trasmissione debba avvenire "senza ritardo".

 

Il nuovo comma 4-quater prevede poi che, nei casi previsti dal comma 4-bis, il pubblico ministero emetta i provvedimenti conseguenti, dopo la decisione del magistrato di sorveglianza sulla concessione della liberazione anticipata.

 

Il numero 2) della lettera b) interviene sul comma 5 dell'articolo 656 c.p.p., armonizzandone il contenuto con le previsioni dell'art. 47-ter dell'ordinamento penitenziario, relativo alla detenzione domiciliare. In particolare, il decreto-legge stabilisce in 4 anni il limite di pena – anche residua - per la sospensione dell'ordine di esecuzione nei confronti di particolari categorie di condannati per i quali l'ordinamento penitenziario (art. 47-ter, comma 1) già prevede la detenzione domiciliare negli stessi limiti di pena da espiare.

 

Si tratta dei seguenti soggetti:
  • donna incinta o madre di prole di età inferiore a 10 anni con lei convivente;
  • padre, esercente la potestà, di prole di età inferiore ad anni 10 con lui convivente, quando la madre sia deceduta o altrimenti impossibilitata a dare assistenza alla prole;
  • persona in condizioni di salute particolarmente gravi, che richiedano costanti contatti con i presidi sanitari territoriali;
  • persona di età superiore a 60 anni, se inabile anche parzialmente;
  • persona di età minore di anni 21, per comprovate esigenze di salute, di studio, di lavoro e di famiglia.

 

Il numero 3 della lettera b) interviene sul comma 9 dell'art. 656 c.p.p., che prevede una serie di esclusioni oggettive  relative a delitti per i quali la sospensione dell'ordine di esecuzione della pena non può essere disposta.

Nel testo previgente al decreto-legge, tale preclusione riguardava i condannati per i gravi delitti di cui all'articolo 4-bis dell'ordinamento penitenziario nonché per incendio boschivo, furto pluriaggravato ex art. 625, furto in abitazione e furto con strappo e delitti aggravati per l'avere il colpevole commesso il fatto mentre si trovava illegalmente sul territorio nazionale.

Il decreto-legge, nella sua versione iniziale, ha soppresso il divieto di sospensione dell'ordine di esecuzione per tutte le fattispecie di reato indicate (con la sola eccezione dei reati più gravi individuati dall'articolo 4-bis OP). Contestualmente, il suddetto divieto viene introdotto per le condanne per il reato di maltrattamenti in famiglia nei confronti di minore di anni 14, previsto dall'articolo 572, comma 2, c.p., e per le condanne inflitte per atti persecutori aggravati commessi a danno di un minore, di una donna in stato di gravidanza o di una persona con disabilità, ovvero commessi con armi o da persona travisata.

Una modifica introdotta al Senato ha, tuttavia, reintrodotto il divieto di sospensione dell'ordine di esecuzione per i condannati per incendio boschivo furto in abitazione e furto con strappo.

 

Infine, il decreto-legge elimina il divieto di sospensione dell'ordine di esecuzione per i plurirecidivi ai sensi dell'articolo 99, quarto comma, c.p. (ovvero coloro che, già recidivi, commettono un altro delitto non colposo). Anche per tale categoria di soggetti, quindi, in base al decreto-legge è possibile il ricorso alle misure alternative alla detenzione.

Il Senato ha eliminato tale previsione, reintroducendo dunque il divieto di sospensione dell'ordine di esecuzione per i plurirecidivi.

Il numero 4 della lettera b) coordina il contenuto del comma 10 dell'art. 656 c.p.p. - relativo all'emissione dell'ordine di esecuzione nei confronti di condannati che si trovano agli arresti domiciliari - con la nuova disciplina introdotta dai  commi 4-bis, 4-ter e 4-quater dello stesso articolo: anche ai condannati che si trovino agli arresti domiciliari si applica il calcolo relativo alla liberazione anticipata, introdotto dal provvedimento in esame.

 

L'articolo 2 interviene sulla disciplina dell'ordinamento penitenziario (OP).

 

In particolare, la lettera a) interviene sul lavoro all'esterno del carcere, inserendo un comma che permette ai detenuti e agli internati la partecipazione, a titolo volontario e gratuito, all'esecuzione di progetti di pubblica utilità

 

Il Senato ha modificato la formulazione  prevedendo che: a) detenuti e internati possano "di norma" essere assegnati alle attività di pubblica utilità; b) nell'assegnazione si debba tener conto anche delle specifiche professionalità e attitudini lavorative dei detenuti; c) il lavoro di pubblica utilità possa svolgersi anche presso comunità montane, Unioni di comuni, Asl, enti e organizzazioni anche internazionali, comprese quelle di assistenza sanitaria; d) è possibile l'assegnazione di detenuti e internati ad attività a titolo volontario e gratuito a sostegno delle famiglie delle vittime dei reati da loro commessi; e) è l'inapplicabile il comma 4-ter ai detenuti e agli internati per: il delitto di associazione mafiosa (art. 416-bis c.p.), per delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste da tale articolo, per delitti commessi al fine di agevolare l'attività delle associazioni mafiose.

Il Senato ha inoltre modificato la disciplina dei permessi premio, aumentando da 20 a 30 giorni, per i condannati minorenni, la durata di ogni permesso premio e portando durata complessiva per ogni anno di espiazione da 60 a 100 giorni.

Il Senato, inoltre, ha innalzato da tre a quattro anni il limite di pena per i condannati all'arresto o alla reclusione, ai fini della concessione dei permessi premio.

 

Il decreto-legge apporta poi una serie di modifiche all'articolo 47-ter dell'OP, in materia di detenzione domiciliare.

In primo luogo viene abrogato il divieto di concessione della detenzione domiciliare tra i 3 e i 4 anni di pena (anche residua) nei confronti dei condannati recidivi ai sensi dell'art. 99, co. 4, c.p., per i quali ricorrono i presupposti di cui al comma 1 del medesimo articolo 47-ter.

Poi è eliminato il divieto di applicazione della detenzione domiciliare infrabiennale nei confronti dei recidivi ai sensi dell'art. 99, co. 4, c.p.

Il Senato ha soppresso le modifiche alla detenzione domiciliare per i recidivi, in tal modo ripristinando il divieto.

Il numero 3 della lettera b) riformula il comma 1-quater dell'articolo 47-ter dell'OP. La disposizione previgente al decreto-legge stabiliva che il magistrato di sorveglianza cui, ad esecuzione della pena già iniziata, fosse rivolta istanza di detenzione domiciliare potesse disporre l'applicazione provvisoria della misura in presenza dei prescritti requisiti.

Il decreto-legge ha modificato la disciplina dell'applicazione provvisoria della detenzione domiciliare, consentendo al magistrato di sorveglianza, nei casi di grave pregiudizio derivante dalla protrazione dello stato di detenzione, di applicare in via provvisoria, indipendentemente dall'accertamento dei requisiti, la detenzione domiciliare.

Nel corso dell'esame al Senato il comma 1-quater è stato ulteriormente modificato: a) prevedendo l'applicazione provvisoria della detenzione domiciliare anche nell'ipotesi del condannato ultra settantenne; b) chiarendo che spetta allo stesso magistrato di sorveglianza applicare provvisoriamente la misura; c) correggendo il rinvio alle disposizioni, in quanto compatibili, sui poteri del tribunale di sorveglianza.

 

La soppressione del comma 9 del citato articolo 47-ter, disposta dal numero 4 della lettera b), intende eliminare preclusioni di natura assoluta all'accesso a misure alternative alla detenzione, valorizzando in tal modo le valutazioni di merito della magistratura di sorveglianza sulla condotta e sulla personalità del condannato ai fini dell'accesso ai benefici penitenziari.

Con una modifica introdotta dal Senato è stata reintrodotta nell'art. 47-ter una nuova formulazione del comma 9 che, confermando l'eliminazione dell'automatismo, prevede che solo alla condanna per evasione consegua la revoca della detenzione domiciliare e che la revoca non abbia luogo qualora il fatto sia di lieve entità.

Sempre nel corso dell'esame al Senato sono state soppresse le lettere c) e d) del comma 1 dell'articolo 2. In tal modo sono stati ripristinate le disposizioni dell'ordinamento penitenziario per i condannati plurirecidivi (permessi premio, semilibertà, limiti alla concessione per più di una .volta dei benefici).

 

L'articolo 3 del decreto-legge interviene sull'articolo 73 del testo unico in materia di stupefacenti (D.P.R. n. 309 del 1990), relativo alle sanzioni penali connesse alla produzione, traffico e detenzione illecita di sostanze stupefacenti o psicotrope.

Il testo originario del decreto-legge inserisce nell'art. 73 del testo unico un nuovo comma 5-ter, per consentire al condannato tossicodipendente o assuntore di sostanze stupefacenti o psicotrope di essere ammesso al lavoro di pubblica utilità.

Nel corso dell'esame del d.d.l. di conversione il Senato ha modificato l'articolo 3 del decreto-legge, con l'introduzione di alcuni requisiti ulteriori per l'applicazione della misura del lavoro di pubblica utilità: a) il lavoro di pubblica utilità è disposto solo con riferimento a un diverso reato commesso per una sola volta; b) il diverso reato deve essere stato commesso dalla persona tossicodipendente o dall'assuntore "abituale" di sostanze stupefacenti (è stato soppresso il richiamo anche alle sostanze "psicotrope") in relazione alla propria condizione di dipendenza o di assuntore abituale; c) il giudice deve avere inflitto una pena non superiore ad un anno di detenzione; all'elenco dei reati esclusi, oltre a quelli previsti dall'articolo 407, comma 2, lettera a), c.p.p., sono aggiunti i reati contro la persona.

 

L'art. 3-bis, inserito nel decreto-legge dal Senato nel corso dell'esame del disegno di legge di conversione, novella due leggi (la n. 381 del 1991, sulle cooperative sociali, e la n. 193 del 2000, sull'attività lavorativa dei detenuti) con la finalità di sostenere il reinserimento lavorativo degli ex detenuti.

 

In particolare, il comma 1 modifica l'articolo 4 della legge n. 381 del 1991 in tema di sgravi contributivi per l'inserimento lavorativo di persone svantaggiate impiegate in cooperative sociali.

 

La disposizione approvata dal Senato amplia la durata del periodo successivo allo stato di detenzione nel quale sono concessi gli sgravi contributivi.

Il comma 2 novella la legge n. 193 del 2000, Norme per favorire l'attività lavorativa dei detenuti, inserendovi l'articolo 3-bis, che concede alle imprese che assumono detenuti un credito d'imposta.

Si precisa (comma 3) che i crediti d'imposta sono utilizzabili esclusivamente in compensazione e che sono riconosciuti (in coordinamento con la previsione della legge n. 381/1991) anche successivamente all'uscita dal carcere, per 18 o 24 mesi, a seconda che il lavoratore abbia o meno avuto accesso alle misure alternative alla detenzione.

 

L'articolo 4 amplia i compiti assegnati al Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie all'interno del quadro normativo fissato dal D.P.R. 3 dicembre 2012.

In particolare, il comma 1 stabilisce che, nei limiti di quanto previsto dal suddetto D.P.R. e, in via temporanea, fino al 31 dicembre 2014, le funzioni del Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie sono integrate con i seguenti ulteriori compiti: programmazione dell'attività di edilizia penitenziaria (lettera a); manutenzione straordinaria, ristrutturazione, completamento e ampliamento delle strutture penitenziarie esistenti (lettera b); mantenimento e promozione di piccole strutture carcerarie ove applicare percorsi di esecuzione della pena differenziati «su base regionale» e implementazione di trattamenti individualizzati ritenuti indispensabili per la rieducazione del detenuto (ciò in base alla lettera b-bis), introdotta dal Senato); realizzazione di nuovi istituti penitenziari e di alloggi di servizio per la polizia penitenziaria; destinazione e valorizzazione dei beni immobili penitenziari anche mediante acquisizione, cessione, permuta e forme di partenariato pubblico-privato ovvero tramite la costituzione di uno o più fondi immobiliari, articolati in un sistema integrato nazionale e locale (lettera d); individuazione di immobili dismessi nella disponibilità dello Stato o degli enti pubblici territoriali e non territoriali, al fine della realizzazione di strutture carcerarie (lettera e). Tanto alla lettera d) quanto alla lettera e) il Senato ha aggiunto il riferimento alla costituzione di diritti reali sugli immobili in favore di terzi; raccordo con il capo Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria e con il capo Dipartimento per la giustizia minorile.

Si osserva che l'integrale richiamo al decreto del Presidente della Repubblica 3 dicembre 2012, registrato alla Corte dei conti il 21 dicembre 2012, registro n. 10, foglio n. 144, determina la completa trasposizione a livello legislativo del contenuto di un atto amministrativo.

 

Il comma 2 prevede che gli atti del Commissario straordinario, ove rientrino nelle competenze assegnate all'Agenzia del demanio, siano adottati d'intesa con la stessa Agenzia e, ai sensi del comma 4, siano sottoposti al regime di controllo di regolarità amministrativa e contabile secondo la legislazione vigente.

 

In base al comma 3 restano in capo al Ministro della giustizia le funzioni di indirizzo, vigilanza e controllo sull'attività del Commissario. Questi deve riferire trimestralmente al Ministro della giustizia e al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti sull'attività svolta. A questa disposizione il Senato ha aggiunto l'obbligo di relazione annuale al Parlamento, al quale il Commissario dovrà adempiere, per il 2013, entro il 31 dicembre.

 

Il comma 5 prevede, poi, che gli atti del Commissario siano adottati nei limiti delle risorse disponibili sul cap. 5421 assegnato alla contabilità speciale del medesimo Commissario. Il Senato ha eliminato il riferimento specifico al numero del capitolo di bilancio.

 

Il comma 6 dispone che, a decorrere dall'entrata in vigore del decreto legge in conversione, al medesimo Commissario siano attribuiti i poteri derogatori, ove necessario, previsti da una serie di ordinanze del Presidente del Consiglio dei ministri, limitatamente a una serie di disposizioni ivi previste.

 

Il comma 7 dispone che al Commissario straordinario è assegnata una dotazione organica di ulteriori 15 unità, ripartite tra le varie qualifiche, ivi comprese quelle dirigenziali, secondo la pianta organica stabilita dal medesimo Commissario. In merito il Senato ha specificato che il personale in comando o distacco non ha diritto ad indennità o compensi aggiuntivi ed ha – anche in questo comma – soppresso il richiamo specifico al capitolo di bilancio.

 

Il comma 8 conferma le risorse strumentali e finanziarie già assegnate al Commissario straordinario, nonché quelle già disponibili sul cap. 5421 assegnato alla contabilità speciale del Commissario straordinario. Anche in questo caso il Senato ha soppresso il richiamo al capitolo di bilancio.

 

Infine, il comma 9 stabilisce espressamente che, in relazione alle attività compiute in attuazione della norma, al Commissario straordinario non spetta alcun tipo di compenso.

L'articolo 5 reca la consueta clausola di invarianza finanziaria. L'articolo non è stato modificato dal Senato, a seguito dell'introduzione dell'articolo 3-bis.

 L'articolo 6 disciplina l'entrata in vigore del provvedimento.

 

Le modifiche al c.p.p.
Le modifiche all'ordinamento penitenziario
Le modifiche al t.u. stupefacenti
Il reinserimento lavorativo dei detenuti
Commissario carceri
La clausola finanziaria
L'entrata in vigore


Relazioni allegate o richieste

Il provvedimento è stato trasmesso dal Senato. L'originario d.d.l. di conversione (A.S. 896) era corredato dalla relazione illustrativa e dalla relazione tecnica.



Motivazioni della necessità ed urgenza

Nelle premesse al decreto-legge sono richiamate le condizioni di sovraffollamento carcerario, l'insufficienza della vigente disciplina della detenzione domiciliare ed è sottolineato che non è stata completato il piano straordinario penitenziario e non è stata adottata la riforma delle misure alternative alla detenzione. E' inoltre richiamata la sentenza CEDU dell'8 gennaio 2013 (Torreggiani e altri c. Italia).

E' pertanto rilevata la straordinaria necessità e urgenza di misure per ridurre con effetti immediati il sovraffollamento carcerario.

E' inoltre rilevata la necessità e urgenza di introdurre modifiche al c.p.p. sull'esecuzione delle pene detentive e all'ordinamento penitenziario sulle misure alternative e i benefici penitenziari.



Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il contenuto della proposta di legge è riconducibile alla materia, di competenza esclusiva dello Stato, di cui all'articolo 117, secondo comma, lett. l) (nella parte giurisdizione e norme processuali, ordinamento penale).



Incidenza sull'ordinamento giuridico

Il coordinamento con la normativa vigente si realizza attraverso la tecnica della novellazione.



Formulazione del testo

Con riguardo alle modificazioni introdotte dall'art. 1, si osserva che il nuovo comma 4-bis dell'art. 656 c.p.p. fa riferimento alla "eventuale" applicazione della liberazione anticipata, pur non indicando gli elementi di valutazione a disposizione del magistrato di sorveglianza. L'art. 47-ter dell'ordinamento penitenziario, sulla liberazione anticipata, infatti, collega la concessione della misura al fatto che il condannato a pena  detentiva abbia dato prova di partecipazione all'opera di rieducazione.

Inoltre, con riguardo alla modifica del comma 5 dell'art. 656 c.p.p., potrebbe risultare utile chiarire il rapporto tra la nuova disciplina della sospensione dell'esecuzione per l'applicazione delle misure alternative  e la disciplina vigente della detenzione domiciliare per le specifiche categorie indicate nell'art. 47-ter, comma 1, OP.

Si osserva che pare opportuno considerare se, sulla base del testo, sia possibile non applicare le nuove disposizioni sulla liberazione anticipata e disporre comunque la sospensione dell'esecuzione della pena ai fini dell'applicazione delle misure alternative, con durata maggiore rispetto a quella derivante dal ricalcolo relativo alla liberazione anticipata.

Con riguardo all'articolo 3, sui requisiti per l'accesso dei detenuti al lavoro di pubblica utilità, appare utile chiarire se il riferimento alla commissione del reato per una "sola volta" costituisca un limite per l'applicazione del lavoro di pubblica utilità con riguardo alla commissione di ciascun reato diverso da quelli del testo unico sulle tossicodipendenze (limite oggettivo) oppure se si intenda consentire il lavoro di pubblica utilità una sola volta in totale in favore della stessa persona che abbia commesso un diverso reato (limite soggettivo).

Si osserva inoltre che il codice penale fa riferimento testuale solo ai "delitti" e non genericamente ai "reati" contro la persona.