Disposizioni urgenti per la tutela, la valorizzazione e il rilancio dei beni e delle attività culturali e del turismo

27 settembre 2013
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

Indice

Contenuto

Il decreto-legge si articola in  3 capi:

 

il capo I contiene disposizioni urgenti per la tutela, il restauro e la valorizzazione del patrimonio culturale italiano.  Composto di sei articoli nella versione approvata dal Consiglio dei ministri, risulta di 16 articoli nella versione trasmessa dal Senato, a seguito dell'inserimento, presso l'altro ramo del Parlamento, di ulteriori 10 articoli;

In particolare:

L'articolo 1 dispone interventi per Pompei e altri luoghi della cultura siti in Campania.

L'articolo 2 prevede un programma straordinario per lo sviluppo delle attività di inventariazione, catalogazione e digitalizzazione del patrimonio culturale italiano.

L'articolo 2-bis reca modifiche al Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo n. 42/2004.

L'articolo 3 reca disposizioni finanziarie per garantire la regolare apertura al pubblico degli istituti e dei luoghi di cultura.

L'articolo 3-bis riguarda il Forum mondiale Unesco sulla cultura e sulle industrie culturali che si terrà a Firenze nel 2014.

L'articolo 3-ter  reca disposizioni per la valorizzazione dei siti italiani inseriti nella Lista Unesco del patrimonio mondiale.

L'articolo 3-quater reca disposizioni volte a modificare la durata delle autorizzazioni paesaggistiche in corso di efficacia e a stabilire un termine preciso per l'esecuzione dei lavori per i quali è stata rilasciata l'autorizzazione.

L'articolo 3-quinquies riguarda il conseguimento della qualifica di restauratore.

L'articolo 4 reca previsioni normative varie, relative alla recitazione di opere letterarie in alcuni luoghi della cultura, all'accesso aperto ai risultati di ricerche finanziate con fondi pubblici, all'unificazione di banche dati, al prezzo dei libri, alle risorse per istituzioni culturali.

L'articolo 4-bis riguarda il decoro dei complessi monumentali ed altri immobili.

L'articolo 4-ter riconosce il valore storico e culturale del carnevale.

L'articolo 5 dispone autorizzazioni di spesa, per complessivi 22 milioni di euro, per l'avanzamento di lavori già avviati in alcuni luoghi della cultura, nonché per la tutela di beni culturali che presentano rischi di deterioramento e per celebrazioni di particolari ricorrenze.

L'articolo 5-bis dispone un contributo al Centro di studi per la ricerca letteraria, linguistica e filologica Pio Rajna.

L'articolo 5-ter autorizza la spesa di 500.000 euro annui per il triennio 2013-2015, al fine di garantire il funzionamento del Museo tattile statale "Omero".

L'articolo 5-quater dispone interventi urgenti di tutela dei siti inseriti nel patrimonio Unesco in provincia di Ragusa.

L'articolo 6 reca disposizioni per favorire il confronto culturale e la realizzazione di spazi di creazione e produzione artistica, nonché di musica, danza e teatro contemporanei. Dispone, inoltre, un'autorizzazione di spesa, a decorrere dal 2014, per il sostegno delle attività della Fondazione MAXXI.

 

Il capo II reca disposizioni urgenti per il rilancio del cinema, delle attività musicali e dello spettacolo dal vivo. Si compone di 5 articoli. In particolare:

L'articolo 7 prevede un credito d'imposta alle imprese produttrici di fonogrammi e di videogrammi musicali, nonché alle imprese organizzatrici e produttrici di spettacoli di musica dal vivo. Reca, inoltre, disposizioni finalizzate ad eliminare alcune autorizzazioni per eventi di spettacolo dal vivo di piccola portata.

L'articolo 8 rende permanenti, dal 1° gennaio 2014, i crediti d'imposta per la produzione, la distribuzione e l'esercizio cinematografico previsti dalla legge finanziaria 2008 (Legge n. 244/2007) e li estende - dalla medesima data - anche ai produttori indipendenti di opere audiovisive.

L'articolo 9 riguarda i contributi agli spettacoli dal vivo.

L'articolo 10 dispone in merito alla prosecuzione del funzionamento di enti vigilati o sovvenzionati dal MIBACT.

L'articolo 11 reca disposizioni volte al risanamento delle fondazioni lirico-sinfoniche che versano in situazioni di difficoltà economico-patrimoniale, nonché disposizioni per il sostegno finanziario agli enti che operano nel settore dei beni e delle attività culturali.

 

Il capo III contiene disposizioni urgenti per assicurare risorse al sistema dei beni e delle attività culturali, nonché le norme relative alla copertura finanziaria, al rifinanziamento del Fondo di politica economica ed all'entrata in vigore. Si compone di 5 articoli. In particolare:

L'articolo 12 è in materia di agevolazioni per le donazioni di modico valore in favore della cultura e coinvolgimento dei privati nella gestione e valorizzazione dei beni culturali.

L'articolo 13 reca disposizioni sugli organismi collegiali operanti presso il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e presso altri Ministeri.

L'articolo 14 aumenta, con decorrenza dal 1° gennaio 2014, l'aliquota dell'imposta di consumo sugli olii lubrificanti, le aliquote di accisa sulla birra, sui prodotti alcolici intermedi e sull'alcole etilico, nonché il prelievo fiscale sui "prodotti da fumo".

L'articolo 15 reca il rifinanziamento del Fondo per gli interventi strutturali di politica economica (FISPE) e le norme di copertura finanziaria degli oneri recati dal provvedimento.

L'articolo 16 concerne l'entrata in vigore.

Relazioni allegate o richieste

Il disegno di legge in titolo, approvato in prima lettura dal Senato, non è corredato né della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Il precedente più immediato di provvedimento d'urgenza riguardante esclusivamente i beni e le attività culturali è rappresentato dal decreto-legge 30 aprile 2010, n. 64, recante disposizioni urgenti in materia di spettacolo e attività culturali, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 giugno 2010, n. 100.

In particolare, gli articoli 1, 2 e 3 del citato decreto hanno riordinato le fondazioni lirico-sinfoniche (oggetto dell'articolo 11 del provvedimento in esame) anche attraverso un'autorizzazione alla delegificazione.

L'articolo 11, comma 17 del recente decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76, ha autorizzato il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, per l'anno 2013, ad erogare tutte le somme residue a valere sul fondo unico dello spettacolo di cui alla legge 30 aprile 1985, n. 163 e successive modificazioni, a favore delle fondazioni lirico-sinfoniche, al fine di fronteggiare lo stato di crisi del settore e di salvaguardare i lavoratori delle medesime fondazioni.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Il provvedimento in oggetto, all'articolo 14, comma 2, interviene a rideterminare le aliquote di accisa di alcuni prodotti alcolici; inoltre, le aliquote originariamente fissate nel testo licenziato dal Governo hanno formato oggetto di un duplice contestuale intervento di modifica (in aumento) mediante atti che, per la loro natura, entreranno in vigore in momenti differenziati nel tempo e in assenza di ogni coordinamento tra le disposizioni contenute in ciascuno di essi: le aliquote in oggetto sono state infatti modificate sia in sede di conversione (si vedano, in proposito, le lettere e) e e-bis) del comma 2 dell'articolo 15 del decreto-legge in esame), sia ad opera dell'articolo 25, commi 2 e 3, del decreto-legge n. 104 del 2013, attualmente all'esame della Camera in prima lettura.

Tale intreccio tra decreti-legge in corso di conversione determina – per costante indirizzo della giurisprudenza del Comitato per la legislazione – una potenziale sovrapposizione di fonti normative, non conforme alle esigenze di riordino normativo e di razionale svolgimento delle procedure parlamentari di conversione dei decreti legge e suscettibile di generare incertezza sull'individuazione della disciplina concretamente applicabile.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Le motivazioni poste in premessa al decreto-legge argomentano la straordinaria necessità e urgenza di emanare disposizioni nelle seguenti materie:

• tutela, restauro e valorizzazione del patrimonio culturale italiano, in particolare per il sito Unesco delle «Aree archeologiche di Pompei, Ercolano e Torre Annunziata», per la prosecuzione delle attività di inventariazione e digitalizzazione del patrimonio culturale italiano, per l'attuazione del progetto «Nuovi Uffizi» e per la realizzazione del Museo Nazionale dell'Ebraismo Italiano e della Shoah;
• rilancio del cinema, delle attività musicali e dello spettacolo dal vivo, al fine di rilanciare il settore, ponendo rimedio a condizione di difficoltà economico-finanziaria e patrimoniale di taluni enti lirici e ripristinando condizioni minime di programmazione e attrattività nel territorio italiano per l'industria di produzione cinematografica.

Ai fini della considerazione dei presupposti di necessità e urgenza del provvedimento in titolo, appare opportuno inquadrare l'esame delle relative disposizioni nella cornice delineata dalla giurisprudenza costituzionale in tema di requisiti costituzionali dei decreti-legge.

La sent. 22/2012 della Corte costituzionale rileva da ultimo che "il riconoscimento dell'esistenza dei presupposti fattuali, di cui all'art. 77, secondo comma, Cost." è collegato "ad una intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista funzionale e finalistico"; ciò fa sì che il corpo di un decreto-legge sia "oggettivamente o teleologicamente unitario", costitutendo quindi un "insieme di disposizioni omogenee per la materia o per lo scopo". La stessa sentenza evidenzia che l'urgente necessità del provvedere può riguardare una pluralità di norme accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate, ovvero anche dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse e variegate, che richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a materie diverse", ma tali interventi devono essere "indirizzati all'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni straordinarie venutesi a determinare" (sent. 22/2012).

 

In relazione all'omogeneità dei contenuti e/o delle finalità, si valuti che le disposizioni del decreto presentano un contenuto sostanzialmente omogeneo, recando un complesso di interventi volti alla tutela, al restauro e alla valorizzazione del patrimonio culturale italiano (contenuti nel Capo I), al rilancio del cinema, delle attività musicali e dello spettacolo dal vivo (oggetto del Capo II), e ad assicurare efficienti risorse al sistema dei beni e delle attività culturali (contenuti nel Capo III). Agli originari ambiti materiali appaiono riconducibili - ancorché esse siano di carattere prevalentemente localistico e micro settoriale - anche le disposizioni relative ai 10 nuovi articoli inseriti nel testo durante il suo esame al Senato.

Fa eccezione il nuovo comma 2-bis dell'articolo 13, che, nel disporre che il Ministero dell'economia e delle finanze continui ad avvalersi della Commissione permanente tecnico-artistica competente per gli aspetti attinenti alle monete, reca una disposizione che non appare pienamente riconducibile all'oggetto e alle finalità perseguite dal decreto-legge.

Per quanto riguarda il contenuto originario del decreto-legge, invece, all'articolo 13, comma 1, andrebbe valutata l'opportunità di specificare se ci si intenda riferire, come sembrerebbe anche dalla rubrica, esclusivamente al nucleo di valutazione degli investimenti operante presso il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, e non in generale a tutti i nuclei di valutazione degli investimenti pubblici, come sembrerebbe invece dal tenore letterale della disposizione che, in quest'ultima evenienza, risulterebbe anche estranea ai contenuti del decreto.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La disciplina recata dal decreto-legge in esame è prevalentemente riconducibile alla materia dei beni culturali, riguardando sia la tutela che la valorizzazione degli stessi, e l'organizzazione di attività culturali.

L'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost. ha annoverato la tutela dei beni culturali tra le materie di competenza esclusiva dello Stato (prevedendo, altresì, la possibilità di attivare, su iniziativa della regione interessata, ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, ai sensi dell'art. 116, terzo comma, Cost.), mentre l'art. 117, terzo comma, Cost., ha incluso la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali tra le materie di legislazione concorrente. Inoltre, l'art. 118, terzo comma, Cost., ha devoluto alla legge statale il compito di disciplinare "forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali" tra Stato e regioni.

 

Con riferimento al riparto di competenze sopra delineato, la Corte costituzionale, nelle sentenze nn. 478 del 2002 e 307 del 2004, riguardanti in generale lo sviluppo della cultura, ha affermato che tale sviluppo corrisponde a finalità di interesse generale, "il cui perseguimento fa capo alla Repubblica in tutte le sue articolazioni (art. 9 Cost), anche al di là del riparto di competenze per materia fra Stato e regioni".

Nella sentenza n. 9 del 2004 la Corte ha individuato una definizione delle funzioni di tutela e di valorizzazione: la tutela "è diretta principalmente ad impedire che il bene possa degradarsi nella sua struttura fisica e quindi nel suo contenuto culturale"; la valorizzazione "è diretta, soprattutto, alla fruizione del bene culturale, sicché anche il miglioramento dello stato di conservazione attiene a quest'ultima nei luoghi in cui avviene la fruizione ed ai modi di questa".

Successivamente all'adozione del Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. n. 42 del 2004), la Corte, nella sentenza n. 232 del 2005, ha richiamato, ai fini del riparto di competenze, le disposizioni in esso contenute: tale testo legislativo, secondo la Corte, ribadisce l'esigenza dell'esercizio unitario delle funzioni di tutela dei beni culturali (art. 4, c. 1) e, nel contempo, stabilisce, però, che siano non soltanto lo Stato, ma anche le regioni, le città metropolitane, le province e i comuni ad assicurare e sostenere la conservazione del patrimonio culturale e a favorirne la pubblica fruizione e la valorizzazione (art. 1, c. 3). Nelle materie in questione, quindi, la Corte ribadisce la coesistenza di competenze normative, confermata, peraltro, dall'art. 118, terzo comma, Cost.

 

Con riferimento a specifiche disposizioni si rileva quanto segue.

 

L'articolo 2-bis, introdotto durante l'esame al Senato, integra il Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.lgs. 42/2004) al fine di promuovere le attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell'identità culturale collettiva. In particolare, i comuni, sentito il soprintendente, individuano i locali, a chiunque appartenenti, nei quali si svolgono attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali, riconosciute quali espressione dell'identità culturale collettiva ai sensi delle convenzioni UNESCO, per assicurare alle stesse apposite forme di promozione e salvaguardia.

In materia si ricorda che, l'artigianato rientra tra le materie di competenza residuale delle regioni, ai sensi dell'articolo 117, quarto comma, della Costituzione (cfr. sentenza della Corte costituzionale n. 162/2005). Spetta dunque alle regioni l'adozione di provvedimenti diretti alla tutela ed allo sviluppo dell'artigianato ed alla valorizzazione delle produzioni artigiane.

L'oggetto dell'intervento normativo dell'articolo in esame, sono tuttavia le attività di artigianato tradizionale e altre attività commerciali tradizionali riconosciute quali espressione dell'identità culturale collettiva. Si può, quindi, ritenere che le disposizioni in commento siano riconducibili altresì sia alla tutela dei beni culturali – affidata alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. s), Cost.) – che alla "valorizzazione dei beni culturali" – affidata alla competenza concorrente di Stato e regioni (art. 117, terzo comma, Cost.).

Ci si trova dunque di fronte ad una "concorrenza di competenze", che, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, richiede il ricorso al principio della leale collaborazione.

Si valuti dunque l'opportunità di individuare adeguate forme di coinvolgimento delle Regioni nella promozione delle attività di artigianato tradizionale.

 

L'articolo 4-bis, integra il Codice dei beni culturali e del paesaggio affidando alle Direzioni generali per i beni culturali e paesaggistici e alle Soprintendenze l'adozione di determinazioni che contrastino l'esercizio, nelle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico, di attività commerciali e artigianali, in forma ambulante o su posteggio, nonché di qualsiasi altra attività non compatibile con le esigenze di tutela del patrimonio culturale.

Si ricorda in proposito che la materia del commercio è attribuita alla competenza residuale delle Regioni (sentenze nn. 150 e 288 del 2010 e n. 350 del 2008). Tuttavia, se per individuare la materia di appartenenza si deve guardare all'interesse tutelato, dalla norma la ratio delle restrizioni al commercio itinerante, consiste nell'assicurare che l'esercizio del commercio avvenga entro i limiti invalicabili della tutela dei beni ambientali e culturali. In tal senso le disposizioni in esame possono essere collocate, anziché nell'ambito della materia (residuale regionale) del commercio, in quello della materia (esclusiva statale) della tutela dei beni culturali.

 

L'articolo 11, commi 20, 20-bis e 21, detta nuovi criteri per l'attribuzione a ciascuna delle fondazioni lirico-sinfoniche della parte della quota del Fondo unico per lo spettacolo (FUS) ad esse spettante.

In particolare, i commi 20 e 20-bis – ribadito che la quota destinata alle fondazioni lirico-sinfoniche è determinata annualmente con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, sentita la Consulta per lo spettacolo ed è attribuita ad ogni fondazione con decreto del Direttore generale per lo spettacolo dal vivo, sentita la commissione consultiva per la musica – modificano i criteri di erogazione dei contributi.

Il comma 21 dispone che gli indicatori di rilevazione della produzione, i parametri per la rilevazione del miglioramento dei risultati della gestione e quelli per la rilevazione della qualità artistica dei programmi, nonché il procedimento per l'erogazione dei contributi sono predeterminati con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, sentita la commissione consultiva per la musica.

L'art. 117 della Costituzione ha affidato alla competenza concorrente la promozione e l'organizzazione di attività culturali, fra le quali la Corte costituzionale ha ricompreso lo spettacolo (sentenze n. 255 e 256 del 2004 e 285 del 2005).

In particolare, nella sentenza n. 255 del 2004, la Corte si è pronunciata sull'art. 1 del D.L. 24/2003 (L. 82/2003), che, proprio in attesa che la legge di definizione dei principi fondamentali di cui all'art. 117 della Costituzione definisse gli ambiti di competenza dello Stato medesimo, ha stabilito che i criteri e le modalità di erogazione dei contributi alle attività dello spettacolo, previsti dalla L. 163/1985, e le aliquote di ripartizione annuale del FUS fossero indicati annualmente con decreti del Ministro per i beni e le attività culturali non aventi natura regolamentare. La Corte, pur confermando la legittimità della norma, in ragione del suo carattere transitorio, ha segnalato l'esigenza di prevedere opportuni strumenti di collaborazione con le autonomie regionali.

È successivamente intervenuta la legge n. 239/2005, il cui art. 1, comma 3, in linea con quanto richiesto dalla Corte, ha introdotto l'intesa con la Conferenza unificata nella procedura di adozione dei decreti ministeriali previsti dal D.L. 24/2003. I decreti possono comunque essere adottati qualora l'intesa non sia raggiunta entro 60 giorni dalla data della loro trasmissione alla Conferenza unificata da parte del Ministro.

 

Alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale, occorre considerare la necessità di prevedere il coinvolgimento della Conferenza unificata ai fini della definizione di nuovi criteri di ripartizione della quota del FUS destinata alle fondazioni lirico-sinfoniche.

Formulazione del testo

L'articolo 4-ter dispone il riconoscimento del ‘valore storico e culturale del carnevale', senza che ne conseguano misure immediatamente applicative.

Andrebbe dunque valuta l'effettiva portata normativa dell'articolo 4-ter.

 

L'articolo 7, comma 8-bis, introdotto durante l'esame al Senato, apporta alcune novelle al testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (RD. 773/1931), volta a sostituire, per gli eventi di spettacolo dal vivo con un massimo di 200 partecipanti che si sviluppano entro la mezzanotte, la licenza del Questore e dell'autorità locale di pubblica sicurezza con una segnalazione certificata di inizio attività presentata allo sportello per le attività produttive o ufficio analogo.

 

Si segnala che i casi cui si riferisce la norma in esame comportano un'estensione del campo di applicabilità della SCIA, come introdotta dall'articolo 19 della legge 241/1990, in quanto si tratta di autorizzazioni rilasciate dalle "amministrazioni preposte alla pubblica sicurezza".