Misure urgenti in materia di istruzione, università e ricerca

2 ottobre 2013
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

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Il decreto-legge n. 104 del 2013 (A.C. 1574 ), composto di 28 articoli, è articolato in tre capi che recano, rispettivamente, disposizioni per gli studenti e le famiglie, disposizioni per le scuole (e per il relativo personale, nonchè per le Istituzioni di alta formazione e specializzazione artistica e musicale), altre disposizioni (in particolare, università, alta formazione e specializzazione artistica e musicale, ricerca).

In numerosi casi, la definizione delle modalità applicative è demandata ad atti normativi secondari, per i quali spesso non è indicato il termine di adozione (v. tabella allegata).

 

Capo I: Disposizioni per gli studenti e per le famiglie

 

L'art. 1autorizza la spesa di 15 milioni di euro per l'anno 2014 per l'attribuzione di contributi e benefici a favore degli studenti delle scuole secondarie di primo e secondo grado in possesso di requisiti inerenti merito, esigenza di servizi di ristorazione o trasporto, condizione economica. La ripartizione delle risorse fra le regioni è demandata ad un decreto MIUR_MEF, da emanare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del D.L., d'intesa con la Conferenza Stato-regioni. I contributi erogati dalle regioni sono esclusi dal patto di stabilità interno.

 

L'art. 2 incrementa di100 milioni di euro annui, a decorrere dal 2014, il Fondo integrativo statale per la concessione di borse di studio agli studenti universitari, da ripartire tra le regioni. Le spese per gli interventi di diritto allo studio universitario realizzati dalle regioni e finanziati con le risorse del Fondo sono escluse dal patto di stabilità interno.

 

L'art. 3 dispone l'erogazione di borse di studio a favore degli studenti iscritti, nell'a.a. 2013-2014, presso le Istituzioni di alta formazione e specializzazione artistica e musicale (AFAM), cumulabili con quelle assegnate ai sensi del d.lgs. 68/2012. A tal fine, autorizza la spesa di 6 milioni di euro per l'anno 2014. Le modalità applicative sono demandate ad un bando emanato dal MIUR entro 15 giorni dalla data di entrata in vigore del D.L. La comunicazione della graduatoria finale con l'individuazione dei destinatari delle borse di studio è effettuata dal MIUR entro il 30 novembre 2013.

 

L'art. 4 reca disposizioni per la tutela della salute nelle scuole . In particolare, estende il divieto di fumo nei locali chiusi alle aree all'aperto delle istituzioni scolastiche, vieta l'uso delle sigarette elettroniche nei locali chiusi delle medesime istituzioni, e prevede l'applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie per la violazione dei divieti.

Dispone, inoltre, l'elaborazione di programmi di educazione alimentare nelle scuole, al fine di favorire il consumo consapevole di prodotti ortofrutticoli. La definizione delle modalità attuative è demandata ad un decreto interministeriale, per la cui emanazione non è fissato un termine.

 

L'art. 5 reca disposizioni volte al  potenziamento dell'offerta formativa. In particolare:

• è introdotta, a decorrere dall'a.s. 2014/2015, un'ora (settimanale) di insegnamento di "geografia generale ed economica" in una classe del primo biennio degli istituti tecnici e professionali;
• si prevede la pubblicazione, da parte del MIUR, entro il 30 ottobre 2013, di un bando di concorso per il finanziamento e la realizzazione di progetti didattici nei luoghi della cultura, finalizzati a promuovere la formazione continua dei docenti della scuola e la fruizione del patrimonio culturale. La definizione di criteri e modalità di selezione dei progetti è demandata ad un decreto MIUR-MIBACT, per la cui emanazione non è previsto un termine;
• a decorrere dall'a.s. 2013-2014, parte delle risorse del Fondo per l'arricchimento e l'ampliamento dell'offerta formativa sono riservate al finanziamento di progetti per la costituzione o l'aggiornamento, presso istituzioni scolastiche statali, di laboratori scientifico-tecnologici che utilizzano materiali innovativi. Le modalità applicative sono demandate ad un decreto del MIUR, per la cui emanazione non è previsto un termine.

 

L'art. 6 reca disposizioni, ulteriori rispetto a quelle di recente adottate con il D.L. 179/2012 (L. 221/2012), volte alla riduzione della spesa per l'acquisto di testi e strumenti didattici da parte degli studenti, intervenendo sulle regole per l'adozione dei libri di testo e prevedendo l'assegnazione alle istituzioni scolastiche di 2,7 milioni di euronel 2013 e 5,3 milioni di euro nel 2014 per l'acquisto di libri di testo e dispositivi per la lettura di materiali didattici digitali da concedere agli studenti. L'assegnazione di tali risorse è effettuata dal MIUR con proprio decreto, entro 7 giorni dalla data di entrata in vigore del D.L.

 

L'art. 7prevede che nell'a.s. 2013/2014 è avviato in via sperimentale un programma di didattica integrativa finalizzato ad evitare la dispersione scolastica e autorizza, a tal fine, la spesa di 3,6 milioni di euro nel 2013 e di 11,4 milioni di euro nel 2014.

La disciplina applicativa è demandata ad un decreto ministeriale, da adottare sentita la Conferenza Stato-regioni. Per l'emanazione del decreto non è previsto un termine.

 

L'art. 8 intende potenziare le attività svolte per l'orientamento degli studenti delle scuole secondarie superiori ai fini della prosecuzione degli studi: a tal fine, prevede, tra l'altro, a decorrere dall'a.s. 2013-2014, l'avvio dei percorsi di orientamento - finora previsti nel quinto anno – già dal quarto anno e autorizza una spesa di 1,6 milioni di euro nel 2013 e 5 milioni di euro annui a decorrere dal 2014.

 

L'art. 9 estende la durata massima del permesso di soggiorno per la frequenza a corsi di studio o per formazione per l'intero periodo del corso frequentato, anziché per un singolo anno, rinnovabile di anno in anno. Gli effetti della disposizione sono differiti all'adozione della normativa di attuazione, cui si provvede entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L.

 

Capo II: Disposizioni per le scuole

 

L'art. 10reca disposizioni finalizzate a consentire alle regioni interessate la stipula di mutui per il finanziamento di interventi in materia di edilizia scolastica, nell'ambito della programmazione 2013-2015. I pagamenti effettuati dalle regioni per l'attuazione degli interventi di edilizia scolastica, finanziati con la stipula dei mutui in oggetto, sono esclusi dal patto di stabilità interno. L'individuazione delle modalità di attuazione è demandata ad un decreto adottato dal MEF, di concerto con il MIUR e il MIT, per la cui emanazione non è indicato un termine.

Inoltre, include le spese sostenute in favore delle istituzioni AFAM e delle università tra le detrazioni IRPEF per erogazioni liberali, purchè finalizzate all'innovazione tecnologica, all'edilizia scolastica, all'edilizia universitaria, all'ampliamento dell'offerta formativa.

 

L'art. 11 reca un'autorizzazione di spesa per gli anni 2013 e 2014, rispettivamente di 5 milioni di euro e di 10 milioni di euro, per assicurare alle istituzioni scolastiche statali secondarie, prioritariamente di secondo grado, la realizzazione e la fruizione della connettività wireless, in modo da consentire agli studenti l'accesso ai materiali didattici e ai contenuti digitali.

 

L'art. 12, al fine di consentire un ottimaledimensionamento delle istituzioni scolastiche, interviene in materia di assegnazione dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi (DSGA): in particolare, limita la disciplina recata dall'art. 19, co. 5 e 5-bis, del D.L. 98/2011 (L. 111/2011) agli a.s. 2012/2013 e 2013/2014 e rinvia la definizione dei criteri a regime per tali assegnazioni ad un accordo da raggiungere in sede di Conferenza unificata.

Dispone, altresì, l'inserimento della Scuola per l'Europa di Parma fra le pubbliche amministrazioni.

 

L'art. 13 è finalizzato ad assicurare l'integrazione dell'anagrafe nazionale degli studenti e delle anagrafi regionali degli studenti nel sistema nazionale delle anagrafi degli studenti, già prevista dalla normativa vigente, entro l'a.s. 2013-2014. Le modalità di integrazione sono definite prevendo la funzione di coordinamento del MIUR e acquisendo il parere del Garante per la privacy.

 

L'art. 14 elimina il divieto di costituzione di non più di un Istituto tecnico superiore (ITS) in ogni regione per la medesima area tecnologica e relativi ambiti, introdotto con l'art. 52, co. 2, lett. a), del D.L. 5/2012 (L. 35/2012).

 

L'art. 15 prevede:

• in esito ad una sessione negoziale concernente interventi in materia contrattuale per il personale della scuola, la definizione, con decreto interministeriale, di un piano triennale 2014-2016 per l'assunzione a tempo indeterminato di personale docente, educativo e ATA (rappresentando, dunque, la prosecuzione di analogo intervento disposto per il triennio 2011-2013 con l'art. 9, co. 17, del D.L. 70/2011 – L. 106/2011). Per l'emanazione del D.I. non è previsto un termine;
• la rideterminazione della dotazione organica di diritto relativa ai docenti di sostegno e l'autorizzazione all'assunzione di ulteriori unità di personale a decorrere dall'a.s. 2013/2014;
• l'abrogazione, dal 1° gennaio 2014, della disciplina in materia di docenti inidonei all'insegnamento per motivi di salute recata dall'art. 14, co. 13, del D.L. 95/2012 (L. 135/2012) e la ridefinizione della materia con la previsione di una disciplina a regime per i docenti dichiarati permanentemente inidonei successivamente al 1° gennaio 2014 e di una disciplina transitoria per i docenti già dichiarati permanentemente inidonei alla data di entrata in vigore del decreto-legge;
• l'integrazione della disciplina relativa ai docenti delle classi di concorso C999 e C555, recata dall'art. 14, co. 14, dello stesso D.L. 95/2012.

 

L'art. 16 autorizza la spesa di 10 milioni di euro per il 2014, da utilizzare per iniziative di formazione obbligatoria rivolte, in particolare, al personale scolastico delle regioni in cui gli esiti delle prove INVALSI siano risultati inferiori alla media nazionale e delle aree ad alto rischio socio-educativo. La definizione delle modalità di organizzazione e gestione delle attività formative è demandata ad un decreto del MIUR, per la cui emanazione non è previsto un termine.

Inoltre, prevede – in via sperimentale per il 2014 – l'accesso gratuito dei docenti ai musei e ai siti di interesse archeologico, storico e culturale gestiti dallo Stato, nei limiti della disponibilità di 10 milioni di euro. La definizione delle modalità di fruizione del servizio è demandata ad un decreto interministeriale, da emanare entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L.

 

L'art. 17 prevede:

• nuove modalità di reclutamento dei  dirigenti scolastici, attraverso un corso-concorso selettivo di formazione bandito annualmente dalla Scuola nazionale dell'amministrazione. La definizione delle modalità applicative è demandata ad un DPCM, da adottare entro 4 mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L.;
• per il solo a.s. 2013-2014, una deroga alla normativa vigente in materia di esoneri dall'insegnamento per i docenti con funzioni vicarie, nelle scuole affidate in reggenza nelle regioni in cui non è stato completato l'iter dei concorsi per dirigente scolastico, nonché la possibilità di nomina dei vincitori degli stessi concorsi durante l'anno scolastico;
• in caso di rinnovo delle procedure concorsuali per dirigente scolastico annullate a seguito di pronunce giurisdizionali, la costituzione di sottocommissioni per ogni gruppo di 300 candidati (anziché 500).

 

L'art. 18 autorizza il MIUR ad assumere i vincitori e gli idonei del concorso per dirigente tecnico bandito nel 2008, a decorrere dal 2014.

Al relativo onere, quantificato in 8,1 milioni di euro dal 2014, si fa fronte attraverso risparmi sulla spesa relativa alle commissioni degli esami di Stato al termine della scuola secondaria di secondo grado, conseguente alla restrizione dell'ambito territoriale nel quale gli stessi possono essere nominati.

 

L'art. 19 dispone in materia di conferimento di incarichi di insegnamento nelle Istituzioni di alta formazione e specializzazione artistica e musicale (AFAM) e di nomina del direttore amministrativo delle stesse.

Conferisce, inoltre, un finanziamento di 3 milioni di euro nel 2014 agli Istituti superiori di studi musicali, ex pareggiati. La ripartizione sarà effettuata con decreto del MIUR, per la cui emanazione non è indicato un termine.

 

Capo III: altre disposizioni

 

L'art. 20 abroga l'art. 4 del d.lgs. 21/2008, relativo al c.d. "bonus maturità" per l'accesso ai corsi di laurea ad accesso programmato, disponendo che lo stesso bonus non è applicato neanche alle procedure già indette ma non ancora concluse alla data di entrata in vigore del decreto-legge (l'art. 20 è stato oggetto di un avviso di rettifica pubblicato nella GU del 16/9/2013).

 

L'art. 21 reca alcuni interventi in tema di formazione specialistica dei medici, prevedendo un'unica commissione preposta all'ammissione alle scuole di specializzazione e la formazione di un'unica graduatoria nazionale.

Dispone inoltre che, a partire dall'a.a. 2013/2014, la determinazione del trattamento economico da corrispondere agli specializzandi avvenga con cadenza triennale, invece che annuale, sempre adottando un DPCM, come già previsto.

 

L'art. 22:

• disciplina a livello legislativo la procedura di nomina dei componenti del consiglio direttivo dell'Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR) - che, in base all'art. 2, co. 140, del D.L. 262/2006 (L. 286/2006), era stata definita con il DPR 76/2010 – introducendo, a regime, alcune novità e facendo salva la disciplina transitoria già prevista dallo stesso DPR 76/2010 per i componenti in carica;
• reca alcune novità in materia di nomina dei presidenti e dei componenti dei consigli di amministrazione degli enti di ricerca vigilati dal MIUR di designazione governativa, di cui all'art. 11 del D.lgs. 213/2009.

 

L'art. 23 reca disposizioni inerenti:

• le assunzioni a tempo determinato presso gli enti di ricerca, le università e le scuole superiori ad ordinamento speciale, nonché altri organismi. A tal fine, novella l'art. 1, co. 188, della L. 266/2005, di recente modificato dall'art. 9, co. 16-quinquies, del D.L. 76/2013 (L. 99/2013), in particolare reintroducendo la possibilità di ricorso a tali assunzioni  per l'attuazione di progetti finalizzati al miglioramento di servizi anche didattici per gli studenti;
• il meccanismo di finanziamento degli enti di ricerca vigilati dal MIUR, di cui all'art. 4 del d.lgs. 213/2009. In particolare, la valutazione della qualità della ricerca rileverà solo per la ripartizione del finanziamento premiale.

 

 

L'art. 24 autorizza l'assunzione,nel quinquennio 2014-2018, di 200 unità di personale ricercatore, tecnologo e di supporto alla ricerca presso l'Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia (INGV). Il decreto interministeriale per l'approvazione del fabbisogno di personale, già previsto dall'art. 5, co. 4, del d.lgs. 213/2009, deve essere adottato entro 60 giorni dall'entrata in vigore del D.L.

Prevede, altresì, che gli enti di ricerca vigilati dal MIUR possono procedere ad assunzioni di ricercatori e tecnologi in deroga alle procedure di cui all'articolo 34-bis del D.lgs. 165/2001, che stabilisce l'obbligo per le pubbliche amministrazioni di utilizzare il personale già collocato in disponibilità o in mobilità prima di avviare le procedure per le nuove assunzioni.

 

L'art. 25 interviene in materia di accisa, disponendo aumenti scadenzati (dal 10 ottobre 2013, dal 1° gennaio 2014 e dal 1° gennaio 2015) delle aliquote di accisa relative alla birra, ai prodotti alcolici intermedi e all'alcole etilico.

 

L'art. 26,attraverso una novella all'articolo 10 del D.lgs. n. 23 del 2011 (c.d. federalismo municipale), interviene in tema di determinazione, con decorrenza dal 1° gennaio 2014, delle imposte di registro, ipotecaria e catastale, relativamente ai trasferimenti immobiliari.

 

 L'art. 27 reca:

- il rifinanziamento del Fondo per gli interventi strutturali di politica economica (FISPE) di 3 milioni di euro per il 2014, 50 milioni di euro per il 2015, 15 milioni di euro dal 2016;

-  le norme di copertura finanziaria degli oneri recati dal provvedimento, quantificati complessivamente in € 13 mln per il 2013, € 326,6 mln per il 2014, € 450,1 mln per il 2015, € 471,6 mln per il 2016, € 473,6 mln per il 2017 ed € 475,6 mln dal 2019.

 

L'art. 28 dispone l'immediata entrata in vigore del decreto-legge.

 

Per il contenuto specifico dei singoli articoli, si veda dossier n. 69 del 17 settembre 2013.

Relazioni allegate o richieste

Il decreto-legge è corredato di relazione illustrativa e di relazione tecnica. E', altresì, allegata la richiesta di esenzione dall'Analisi di impatto della regolamentazione (AIR), ai sensi dell'art. 9, co. 1, del DPCM 170/2008, motivata con la straordinaria necessità ed urgenza del provvedimento.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Negli anni passati sono stati numerosi i provvedimenti d'urgenza in materia di ordinamenti scolastici, per lo più finalizzati ad assicurare l'ordinato avvio dell'anno scolastico, talora affrontando anche temi attinenti all'ambito universitario e della ricerca. Si segnalano, in particolare, i D.L: 137/2008; 147/2007;  97/2004; 212/2002;  255/2001; 240/2000.

Collegamento con lavori legislativi in corso

La 7^ Commissione del Senato aveva avviato l'esame delle proposte di legge A.S. 316 e A.S. 728, concernenti la ridefinizione della disciplina relativa ai docenti inidonei all'insegnamento per motivi di salute, oggetto dell'art. 15, commi 4-8, del D.L. 104/2013.

La stessa Commissione, inoltre, ha avviato l'esame delle proposte di legge A.S. 322, A.S. 934 e A.S. 972, recanti norme per la statizzazione degli Istituti musicali pareggiati, ai quali si riferisce, con l'attribuzione di risorse e nelle more di un processo di razionalizzazione, l'art. 19, co. 4, del D.L. 104/2013.

Motivazioni della necessità ed urgenza

La relazione illustrativa evidenzia che, in corrispondenza dell'avvio dell'anno scolastico, si è reso necessario adottare misure di immediata applicazione a favore degli studenti, delle famiglie e delle scuole per alleviare una situazione di difficoltà conseguente anche agli interventi di riduzione della spesa degli ultimi anni. In particolare, come si legge nel preambolo del decreto-legge, la straordinaria necessità ed urgenza è stata ravvisata con riferimento all'emanazione di disposizioni dirette a rendere effettivo il diritto allo studio, ad assicurare la tutela della salute nelle scuole, a ridurre le spese per l'istruzione, ad arricchire l'offerta formativa, a valorizzare il merito, a migliorare il funzionamento delle istituzioni dell'alta formazione artistica e musicale, e a semplificare le procedure nelle università e negli enti di ricerca.

 

Al riguardo, con riferimento all'art. 9 - che differisce gli effetti delle novità da esso introdotte in tema di durata massima del permesso di soggiorno per la frequenza a corsi di studio o per formazione all'adozione della normativa di attuazione, cui si procederà entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. - si segnala che l'art. 15, co. 3, della L. 400/1988 prevede che i decreti-legge debbano contenere misure di "immediata applicazione" e che, per costante giurisprudenza del Comitato per la legislazione, la "immediata applicabilità" va valutata anche con riguardo ad eventuali effetti intermedi ed alla tempistica degli adempimenti previsti.

Si segnala, sotto lo stesso profilo, che parte delle disposizioni di cui all'art. 5 si applicheranno a decorrere dall'a.s. 2014/2015 e che, in numerosi altri casi, l'effettiva operatività di quanto previsto è subordinata all'adozione di atti secondari per la cui emanazione non è previsto un termine.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni contenute nel provvedimento in esame possono essere ricondotte prevalentemente alla materia dell'istruzione.

La Costituzione riserva tale settore alla competenza esclusiva dello Stato qualora si tratti di norme generali ordinanti la materia (art. 117, secondo comma, lett. n), Cost.) e alla competenza concorrente tra lo Stato e le regioni nel caso di norme più specifiche, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale (art. 117, terzo comma, Cost.).

 

Per le norme che intervengono sulla disciplina del personale scolastico può richiamarsi anche la materia di competenza esclusiva statale "ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali" (art. 117, secondo comma, lett. g), Cost).

 

Per quanto concerne l'ambito universitario, si ricorda che la materia non è espressamente citata nell'art. 117 Cost.: soccorre, tuttavia, l'art. 33, che stabilisce che le istituzioni di alta cultura, università ed accademie hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato.

Al riguardo, con riferimento al diritto allo studio universitario, deve, peraltro, ricordarsi che la potestà legislativa spetta esclusivamente alle regioni.

Pertanto, con riferimento all'art. 3, occorre valutare l'opportunità di un coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni ai fini dell'adozione del bando relativo all'erogazione di borse di studio agli studenti iscritti alle Istituzioni AFAM.

 

Con riferimento all'art. 4 rileva anche l'ambito di tutela della salute, oggetto di competenza legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.

Poiché, inoltre, vengono irrogate sanzioni amministrative per la violazione dei divieti previsti dallo stesso art. 4, sono ravvisabili anche ambiti di competenza legislativa esclusiva ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. l),  Cost. (giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa). 

 

Infine, gli articoli 25 e 26 sono riconducibili alla materia tributaria che, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. e), Cost., è assegnata alla competenza esclusiva dello Stato. Allo Stato è, altresì, assegnata in via esclusiva la perequazione delle risorse finanziarie.

Attribuzione di poteri normativi

Il decreto-legge prevede l'intervento di numerosi atti normativi secondari (DPR, DPCM, DM e DI), per il cui oggetto si rinvia al par. Contenuto e, sinteticamente, alla tabella allegata.

 

 

Tabella provvedimenti normativi di cui il D.L. 104/2013 prevede esplicitamente l'adozione