Disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita

Attraverso la riforma del catasto degli immobili (articolo 2) si intende correggere le sperequazioni insite nelle attuali rendite, accentuate dall'aumento generalizzato del prelievo fiscale, disposto con il decreto-legge n. 201 del 2011 che ha introdotto l'Imposta municipale sperimentale (IMU). Tra i principi e criteri direttivi da applicare per la determinazione del valore catastale degli immobili la delega indica, in particolare, la definizione degli ambiti territoriali del mercato, nonché la determinazione del valore patrimoniale utilizzando la superficie in luogo del numero dei vani. E' assicurato il coinvolgimento dei comuni nel processo di revisione delle rendite, che non dovranno comunque superare i valori di mercato.

Nel corso dell'esame in sede referente è stata introdotta una norma a favore delle unità immobiliari colpite da eventi sismici o da altri eventi calamitosi, per le quali si dovrà tenere conto delle condizioni di inagibilità o inutilizzabilità. La riforma deve avvenire a invarianza di gettito, tenendo conto delle condizioni socio-economiche e dell'ampiezza e composizione del nucleo familiare, così come riflesse nell'ISEE; in sede referente è stata resa esplicita l'esigenza di tutelare l'unico immobile non di lusso posseduto dal contribuente. Nel corso dell'esame in sede referente è stato altresì previsto un meccanismo di monitoraggio da parte del Parlamento del processo di revisione e si è attribuito valore alle informazioni sugli immobili fornite dal contribuente, per il quale sono previste particolari misure di tutela anticipata in relazione all'attribuzione delle nuove rendite, anche nella forma dell'autotutela amministrativa.

Contestualmente devono essere aggiornati i trasferimenti perequativi ai comuni. Sono ridefinite le competenze delle commissioni censuarie, in particolare attribuendo loro il compito di validare le funzioni statistiche  (che sanno pubblicate al fine di garantire la trasparenza del processo estimativo) utilizzate per determinare i valori patrimoniali e le rendite, nonché introducendo procedure deflattive del contenzioso.

 

La delega fiscale è anche orientata, secondo le modifiche introdotte in sede referente, ad attuare una complessiva razionalizzazione e sistematizzazione della disciplina dell'attuazione e dell'accertamento relativa alla generalità dei tributi, nonché a proseguire il contrasto all'evasione e all'elusione e il riordino dei fenomeni di erosione fiscale (cosiddette tax expeditures) – ferma restando la tutela, oltre che della famiglia e della salute, dei redditi di lavoro dipendente e autonomo, dei redditi da imprese minori e dei redditi da pensione. A questo fine, nelle procedure di bilancio sono inseriti un rapporto in materia di contrasto all'evasione fiscale (articolo 3) e un rapporto sulle spese fiscali (articolo 4).

Sono altresì precisati i contenuti del rapporto sull'economia non osservata e sull'evasione fiscale, redatto da una Commissione di esperti istituita presso il MEF, che deve contenere una stima ufficiale dell'ammontare delle risorse sottratte al bilancio pubblico dall'evasione, con la massima disaggregazione possibile dei dati a livello territoriale, settoriale e dimensionale, con l'obiettivo, tra l'altro, di individuare le linee di intervento e prevenzione contro la diffusione del fenomeno dell'evasione, nonché per stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali. E' quindi prevista, per favorire l'emersione di base imponibile, l'emanazione di disposizioni per l'attuazione di misure finalizzate al contrasto d'interessi fra contribuenti.

Nel corso dell'esame in sede referente sono stati ulteriormente precisati gli obiettivi di semplificazione e riduzione degli adempimenti, certezza del diritto, uniformità e chiarezza nella definizione delle situazioni giuridiche soggettive attive e passive dei contribuenti e delle funzioni e dei procedimenti amministrativi.

Le maggiori entrate rivenienti dal contrasto all'evasione fiscale e dalla progressiva limitazione dell'erosione fiscale devono essere attribuite esclusivamente al Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale, istituito dal D.L. n. 138/11. Al Fondo sono interamente attribuiti anche i risparmi di spesa derivanti da riduzione di contributi o incentivi alle imprese, che devono essere destinati alla riduzione dell'imposizione fiscale gravante sulle imprese.

 

Tra gli obiettivi delineati emerge inoltre la certezza del sistema tributario, da perseguire in particolare attraverso la definizione dell'abuso del diritto (articolo 5), inteso come uso distorto di strumenti giuridici idonei ad ottenere un risparmio d'imposta, ancorché la condotta non sia in contrasto con alcuna specifica disposizione; deve essere garantita la scelta tra regimi alternativi quando l'operazione è giustificata da ragioni extrafiscali "non marginali".

Per stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali la delega introduce norme volte alla costruzione di un migliore rapporto tra fisco e contribuenti attraverso forme di comunicazione e cooperazione rafforzata (articolo 6). Le imprese di maggiori dimensioni devono costituire sistemi aziendali strutturati di gestione e controllo del rischio fiscale, con una chiara attribuzione di responsabilità nel sistema dei controlli interni. A fronte di ciò sono previsti minori adempimenti per i contribuenti, con la riduzione delle eventuali sanzioni, nonché forme premiali, consistenti in una riduzione degli adempimenti, in favore dei contribuenti che aderiscano ai predetti sistemi di tutoraggio, i quali possono utilizzare, inoltre, un interpello preventivo specifico con procedura abbreviata.

Si segnalano le norme volte ad ampliare l'ambito applicativo dell'istituto della rateazione dei debiti tributari, attraverso la semplificazione degli adempimenti amministrativi e patrimoniali nonché la possibilità di richiedere la dilazione del pagamento prima dell'affidamento in carico all'agente della riscossione, nei casi di obiettiva difficoltà. Il comma 6 dell'articolo 6 reca la revisione generale della disciplina degli interpelli, anche procedendo all'eliminazione delle forme di interpello obbligatorio che non producono benefici. Si intende inoltre attuare una semplificazione sistematica dei regimi fiscali, anche in riferimento alla struttura delle addizionali regionali e comunali, secondo le modifiche introdotte in sede referente, al fine di eliminare "complessità superflue" (articolo 7).

 

Si prevede poi la revisione delle sanzioni penali e amministrative (articolo 8) secondo criteri di predeterminazione e proporzionalità rispetto alla gravità dei comportamenti, dando rilievo alla configurazione del reato tributario per i comportamenti fraudolenti, simulatori o finalizzati alla creazione e utilizzo di documentazione falsa per i quali non possono comunque essere ridotte le pene minime; si prevede, al riguardo, la revisione del regime della dichiarazione infedele e la possibilità di ridurre le sanzioni per le fattispecie meno gravi, ovvero di applicare sanzioni amministrative anziché penali, tenuto anche conto di adeguate soglie di punibilità. Nel corso dell'esame in sede referente, è stata introdotta l'efficacia attenuante o esimente dell'adesione alle forme di comunicazione e di cooperazione rafforzata; con una modifica operata nella medesima sede referente, è stato disposto che l'Autorità giudiziaria possa affidare i beni sequestrati in custodia giudiziale all'amministrazione finanziaria, in luogo degli organi della polizia giudiziaria, al fine di utilizzarli direttamente per le proprie esigenze operative.

Il Governo, inoltre, è delegato a definire la portata applicativa della disciplina del raddoppio dei termini, prevedendo che tale raddoppio si verifichi soltanto in presenza di effettivo invio della denuncia entro un termine correlato allo spirare del termine ordinario di decadenza.

L'articolo 9 indica i principi e i criteri da perseguire per il rafforzamento dei controlli fiscali, in particolare contrastando le frodi carosello, gli abusi nelle attività di money transfer e di trasferimento di immobili, i fenomeni di transfer pricing e di delocalizzazione fittizia di impresa, nonché le fattispecie di elusione fiscale. Nell'attività di controllo deve essere, tra l'altro, rispettato il principio di proporzionalità e rafforzato il contraddittorio con il contribuente. Si prevede poi che siano espressamente previsti i metodi di pagamento sottoposti a tracciabilità promuovendo adeguate forme di coordinamento con i Paesi esteri nonché favorendo una corrispondente riduzione dei relativi oneri bancari. Si dispone l'obbligo di fatturazione elettronica e di trasmissione telematica dei corrispettivi, il potenziamento del meccanismo dell'inversione contabile (reverse charge) nonché il rafforzamento della tracciabilità dei mezzi di pagamento. Si ripropone quindi il tema della revisione della disciplina dell'organizzazione delle agenzie fiscali.

L'articolo 10 reca la delega per il rafforzamento della tutela giurisdizionale del contribuente, da perseguire sia mediante la razionalizzazione dell'istituto della conciliazione nel processo tributario, anche in un'ottica di deflazione del contenzioso, sia tramite l'incremento della funzionalità della giurisdizione tributaria (principio introdotto nel corso dell'esame in sede referente). Quest'ultimo è da perseguire in particolare attraverso interventi riguardanti: la distribuzione territoriale dei componenti delle commissioni tributarie; la composizione monocratica dell'organo giudicante per controversie di modica entità, l'ampliamento delle ipotesi in cui il contribuente può stare in giudizio senza assistenza tecnica, l'uso della posta elettronica certificata per comunicazioni e notificazioni, la semplificazione dell'elezione del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, il rafforzamento della qualificazione professionale dei componenti delle commissioni tributarie, la generalizzazione degli strumenti di tutela cautelare in ogni stato e grado del processo tributario, la previsione dell'immediata esecutorietà delle sentenze delle commissioni tributarie.

In materia di riordino della riscossione delle entrate locali, si dispone la revisione della procedura dell'ingiunzione fiscale e delle ordinarie procedure di riscossione coattiva dei tributi, per adattarle alla riscossione locale. Si intende procedere inoltre alla revisione dei requisiti per l'iscrizione all'albo dei concessionari, all'emanazione di linee guida per la redazione di capitolati, nonché a introdurre strumenti di controllo e a garantire la pubblicità. Le attività di riscossione devono essere assoggettate a regole pubblicistiche; i soggetti ad essa preposte operano secondo un codice deontologico, con specifiche cause di incompatibilità per gli esponenti aziendali chi riveste ruoli apicali negli enti affidatari dei servizi di riscossione. Nel corso dell'esame in sede referente, si è disposto lo snellimento delle procedure di recupero dei crediti di modesta entità e sono state previste iniziative per rafforzare all'interno degli enti locali le strutture e le competenze specialistiche necessarie per la gestione diretta della riscossione, ovvero per il controllo delle strutture esterne affidatarie.

Tra i principi e i criteri direttivi per la tutela dei contribuenti si ricordano: l'impignorabilità di alcuni beni di impresa; l'estensione della rateazione dei debiti tributari e la riduzione delle sanzioni in caso di regolare adempimento degli obblighi dichiarativi; la limitazione del principio della compensazione delle spese all'esito del giudizio.

 

L'articolo 11 reca la ridefinizione dell'imposizione sui redditi di impresa e dei regimi forfetari per i contribuenti di minori dimensioni. Anzitutto si prevede l'assimilazione delle imposte sui redditi di impresa (anche in forma associata) dei soggetti IRPEF, con assoggettamento a un'imposta sul reddito imprenditoriale, con aliquota proporzionale ed allineata a quella dell'IRES. Le somme prelevate dall'imprenditore e dai soci concorreranno alla formazione del reddito IRPEF. Sono introdotti regimi semplificati per i contribuenti di minori dimensioni e, per i contribuenti "minimi", regimi sostitutivi forfetari con invarianza del quantum dovuto, nonché istituti premiali per le nuove attività produttive. Infine, si delega il Governo a introdurre "forme di opzionalità".

Il governo è altresì delegato a chiarire la definizione di "autonoma organizzazione" ai fini IRAP per professionisti e piccoli imprenditori, adeguandola ai più consolidati princìpi desumibili dalla fonte giurisprudenziale. Allo stesso tempo, la revisione del reddito d'impresa è volta a migliorare la certezza e la stabilità del sistema fiscale (articolo 12), a favorire l'internazionalizzazione dei soggetti economici operanti in Italia, rivedere la disciplina impositiva delle operazioni transfrontaliere, con particolare riferimento, tra l'altro, al regime dei lavoratori all'estero, rivedere i regimi di deducibilità di ammortamenti, spese e costi. Si deve procedere alla revisione della disciplina delle società di comodo e del regime dei beni assegnati ai soci o ai loro familiari, per evitare vantaggi fiscali dall'uso dei predetti istituti e dare continuità all'attività produttiva in caso di trasferimento della proprietà, anche tra familiari.

L'attuazione della delega in materia di IVA deve avvenire attraverso la semplificazione dei sistemi speciali e l'attuazione del regime del gruppo IVA (articolo 13). Allo stesso tempo, il governo è delegato ad introdurre norme per la revisione dell'imposta di consumo sugli oli lubrificanti, delle imposte di registro, di bollo, ipotecarie e catastali e delle altre imposte di trascrizione e di trasferimento, nonché delle imposte sulle concessioni governative, sulle assicurazioni e sugli intrattenimenti, attraverso la semplificazione degli adempimenti, la razionalizzazione delle aliquote nonché l'accorpamento o la soppressione di fattispecie particolari, in coordinamento con le disposizioni attuative del federalismo fiscale.

 

L'articolo 14 riguarda i giochi pubblici, prevedendo - oltre ad una raccolta sistematica della disciplina in un codice delle disposizioni sui giochi e ad un riordino del prelievo erariale sui singoli giochi - specifiche disposizioni volte, tra l'altro a: tutelare i minori dalla pubblicità dei giochi e a recuperare i fenomeni di ludopatia; definire le fonti di regolazione dei diversi aspetti legati all'imposizione, nonché alla disciplina dei singoli giochi, per i quali si dispone una riserva di legge esplicita alla legge ordinaria; rivisitare aggi e compensi spettanti ai concessionari; ai controlli ed all'accertamento dei tributi gravanti sui giochi, nonché al sistema sanzionatorio. Viene quindi confermato il modello organizzativo fondato sul regime concessorio ed autorizzatorio, ritenuto indispensabile per la tutela della fede, dell'ordine e della sicurezza pubblici, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose, nonché per garantire il regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi. E' garantita l'applicazione di regole trasparenti ed uniformi sull'intero territorio nazionale in materia di titoli abilitativi all'esercizio dell'offerta di gioco, di autorizzazioni e di controlli, con adeguate forme di partecipazione dei comuni al procedimento di pianificazione della dislocazione locale di sale da gioco e di punti vendita in cui si esercita come attività principale l'offerta di scommesse su eventi sportivi e non sportivi, nonché in materia di installazione degli apparecchi idonei per il gioco lecito.

Si dispone, altresì, il rilancio del settore ippico anche attraverso l'istituzione della Lega ippica italiana, con funzioni, fra l'altro, di organizzazione degli eventi ippici, controllo di primo livello sulla regolarità delle corse, ripartizione e rendicontazione del fondo per lo sviluppo e la promozione del settore ippico. Il Fondo è alimentato mediante quote versate dagli iscritti alla Lega Ippica Italiana, nonché mediante quote della raccolta delle scommesse ippiche, del gettito derivante da scommesse su eventi ippici virtuali e da giochi pubblici raccolti all'interno degli ippodromi, attraverso la cessione dei diritti televisivi sugli eventi ippici, nonché di eventuali contributi erariali straordinari decrescenti fino all'anno 2017.

 

Il Governo è infine delegato (articolo 15) ad introdurre nuove forme di fiscalità, in raccordo con la tassazione già vigente a livello regionale e locale e nel rispetto del principio della neutralità fiscale, finalizzate a preservare e a garantire l'equilibrio ambientale, e a rivedere la disciplina delle accise sui prodotti energetici, prevedendo che il maggior gettito sia destinato prioritariamente alla riduzione della tassazione sui redditi, in particolare sul lavoro, e al finanziamento delle tecnologie a basso contenuto di carbonio, nonché alla revisione del finanziamento dei sussidi alle fonti di energia rinnovabili.

Il testo si conclude con una norma programmatica (articolo 16), ai sensi della quale la revisione del sistema fiscale persegue l'obiettivo della riduzione della pressione tributaria sui contribuenti.