Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento istituzioni
Titolo: Interventi in tema di IMU, CIG, precari PA e riduzione degli stipendi dei membri del Governo - D.L. 21 maggio 2013, n. 54 - A.C. 1012 - Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale
Riferimenti:
DL N. 54 DEL 21-MAG-13   AC N. 1012/XVII
Serie: Note per la I Commissione affari costituzionali    Numero: 5
Data: 10/06/2013
Descrittori:
CASSA INTEGRAZIONE GUADAGNI   DECRETO LEGGE 2013 0054
GOVERNO   IMPOSTA MUNICIPALE UNICA (IMU)
PERSONALE NON DI RUOLO, PRECARIO E AVVENTIZIO   RETRIBUZIONE
Organi della Camera: I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni


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Interventi in tema di IMU, CIG, precari PA e riduzione degli stipendi dei membri del Governo

5 giugno 2013
Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale


Indice
Contenuto|Relazioni allegate o richieste|Precedenti decreti-legge sulla stessa materia|Motivazioni della necessità ed urgenza|Collegamento con lavori legislativi in corso|Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite|Attribuzione di poteri normativi|


Contenuto

 

Il decreto-legge n. 54 del 2013 (A.C. 1012) è composto di 5 articoli.

 

L'articolo 1, comma 1, è volto alla sospensione - per l'anno 2013 - del versamento della prima rata dell'imposta municipale propria (IMU), in scadenza il prossimo 16 giugno, per determinate categorie di immobili (abitazioni principali e assimilati, terreni agricoli e fabbricati rurali).

Il comma 2 introduce una norma di deroga alle disposizioni recate dall'articolo 222 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (TUEL), in materia di concessione di anticipazioni di tesoreria da parte del tesoriere su richiesta dell'ente locale, disponendo un temporaneo innalzamento dei limiti massimi di ricorso alle anticipazioni per i comuni sino alla data del 30 settembre 2013, al fine di garantire a tali enti la liquidità necessaria a compensare i minori introiti conseguenti alla sospensione del versamento della prima rata dell'IMU, che avrebbe dovuto essere effettuato a giugno.

Si ricorda, infatti, che in base alla disciplina vigente, di cui all'articolo 1, comma 380, della legge n. 228/2012 (legge di stabilità 2013), viene attribuito ai comuni l'intero gettito IMU, ad esclusione di quello derivante dagli immobili ad uso produttivo, che rimane destinato allo Stato.

 

Il comma 3 dispone che gli oneri per interessi conseguenti all'utilizzo delle maggiori anticipazioni di tesoreria - che ai sensi dell'articolo 222 del TUEL sarebbero a carico dei comuni – sono rimborsati a ciascun comune dal Ministero dell'interno, secondo modalità stabilite da apposito decreto.

 

L'articolo 2 dispone che la riforma della disciplina dell'imposizione fiscale sul patrimonio immobiliare deve essere attuata nel rispetto degli obiettivi programmatici primari indicati nel Documento di economia e finanze 2013, come risultante dalle relative risoluzioni parlamentari e, in ogni caso, in coerenza con gli impegni assunti in ambito europeo.

 

L'articolo 3 stabilisce il divieto di cumulo per il Presidente del Consiglio dei ministri, i Ministri ed i sottosegretari di Stato, che sono anche parlamentari, del trattamento stipendiale spettante in quanto componenti l'esecutivo con l'indennità parlamentare (o con il trattamento economico in godimento se dipendenti pubblici che hanno optato per il mantenimento di tale trattamento).

La disposizione non fa riferimento ai 'viceministri', categoria che dovrebbe rientrare nell'ambito di applicazione del divieto, in quanto equiparata da un punto di vista economico a quella dei sottosegretari.

La disposizione non si applica ai membri del governo che non sono parlamentari (c.d. "tecnici").

Tuttavia, questi ultimi percepiscono dal 1999 un trattamento economico sostanzialmente analogo a quello dei parlamentari, in quanto, oltre allo stipendio da ministro o sottosegretario, hanno diritto ad una speciale indennità, pari a quella dei parlamentari.

Ai sensi dell'art. 2 della legge 212/1952, ai ministri ed ai sottosegretari di Stato è attribuito uno stipendio pari al trattamento economico complessivo stabilito, rispettivamente, per il personale dei gradi I e II dell'ordinamento gerarchico, previsto dal regio decreto 2395/1923 (R.D. 11 novembre 1923, n. 2395, Ordinamento gerarchico delle Amministrazioni dello Stato, successivamente abrogato dall'art. 385 del D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto degli impiegati civili dello Stato. I gradi I e II dell'ordinamento gerarchico erano corrispondenti al Primo Presidente della Corte di cassazione e all'ambasciatore.
Al Presidente del Consiglio dei ministri spetta lo stipendio fissato per i ministri, maggiorato del 50%.
Ai vice ministri, la cui figura non era prevista all'epoca, spetta comunque il trattamento economico dei sottosegretari (si ricorda che il titolo di vice ministro può essere attribuito a non più di dieci sottosegretari, se ad essi sono conferite deleghe relative ad aree o progetti di competenza di una o più strutture dipartimentali ovvero di più direzioni generali, ai sensi della legge 400/1988, art. 10, co. 3, come modificato dalla L. 81/2001).
Il trattamento economico ora illustrato si cumulava, fino ad oggi, con l'indennità parlamentare.
Nel caso di dipendenti delle pubbliche amministrazioni, che se eletti sono collocati in aspettativa senza assegni per la durata del mandato, questi possono optare per la conservazione, in luogo dell'indennità parlamentare, del trattamento economico in godimento presso l'amministrazione di appartenenza, che resta a carico della medesima (D.Lgs. 165/2001, art. 68). Qualora tale trattamento sia superiore ai quattro decimi dell'ammontare dell'indennità parlamentare, detratta di alcune voci, la parte eccedente è corrisposta dall'amministrazione di provenienza (DPR 361/1957, art. 88).
Per i ministri e sottosegretari non parlamentari , la legge 418/1999 (art. 1) ha stabilito che sia corrisposta, in aggiunta allo stipendio di cui sopra, anche una indennità pari a quella spettante ai membri del Parlamento, al netto degli oneri previdenziali e assistenziali.
Anche i membri del Governo non parlamentari che siano dipendenti pubblici possono optare, in alternativa all'indennità ex L. 418/1999, per il trattamento di cui all'art. 47 della L. 146/1980 (legge finanziaria per il 1980), che ne prevede il collocamento in aspettativa – per il periodo durante il quale esercitano le loro funzioni – con la conservazione del trattamento economico spettante (in misura comunque non superiore all'indennità parlamentare).
Si ricorda infine che negli ultimi anni si sono susseguiti diversi interventi volti alla riduzione degli emolumenti dei membri del governo.
Anche l'indennità ex legge 418 (quella spettante ai ministri non parlamentari) è stata ridotta nel tempo a seguito delle riduzioni operate sull'indennità parlamentare.

 

 

L'articolo 4 detta norme per il rifinanziamento degli ammortizzatori sociali in deroga e per la ridefinizione, con decreto interministeriale da adottare entro 30 giorni, dei criteri per la loro concessione (commi 1-2); detta, altresì, norme per il rifinanziamento dei contratti di solidarietà (comma 3) e disposizioni per la proroga dei contratti a termine nella P.A. (comma 4) e del personale degli sportelli unici per l'immigrazione (comma 5).

L'articolo 5 reca le consuete norme sull'entrata in vigore, che decorre dal giorno successivo a quello della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.

Relazioni allegate o richieste

Al decreto-legge sono allegate la relazione illustrativa e la relazione tecnica, nonchè il testo integrale delle norme espressamente modificate o abrogate. II disegno di legge non  è corredato né della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR). Peraltro, per quest'ultima è stata disposta l'esenzione ai sensi dell'articolo 9 del D.P.C.M. n.170/2008

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Per quanto riguarda l'imposta municipale propria (articolo 1, comma 1), l'immediato precedente, richiamato dal provvedimento in esame, è costituito dall'articolo 13 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, che ha anticipato, in via sperimentale, l'istituzione dell'imposta. Su tale norma sono intervenuti numerosi decreti legge: il D.L. n. 1 del 2012, il D.L. n. 16 del 2012, il D.L. n. 174 del 2012 e, dal ultimo, il D.L. n. 35 del 2013, in corso di conversione presso l'altro ramo del Parlamento.
Con riguardo al limite massimo di ricorso all'anticipazione di tesoreria per i comuni, l'articolo 1, comma 2 integra quanto già previsto per il 2013 dal recente decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35.
Per quanto concerne gli ammortizzatori sociali in deroga, sulla materia sono intervenuti in passato alcuni decreti legge, volti a modularne il funzionamento e a disporne i finanziamenti (D.L. n.185 del 2008; D.L. n.5 del 2009).

In materia di contratti a termine nella P.A., l'articolo 4, comma 4, proroga un termine già prorogato (al 31 luglio 2013) dall'articolo 1, commi 400-401, della legge n.228/2012. L'articolo 4, comma 5 proroga ulteriormente un termine inizialmente stabilito dall'articolo 6, comma 2 del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 e poi prorogato, di semestre in semestre, dal decreto-legge 216/2011 e dal decreto-legge 79/2012 (l'ultima proroga è stata invece disposta dalla legge di stabilità per il 2013).

Motivazioni della necessità ed urgenza

L'urgenza in materia di IMU è determinata dal fatto che, senza l'intervento normativo in commento, la prima rata del versamento dell'imposta sarebbe in scadenza il prossimo 16 giugno.

Per il divieto di cumulo tra indennità parlamentare e stipendio da ministro, si ricorda che il Presdiente del Consiglio, nelle dichiarazioni programmatiche rese alla Camera lo scorso 29 aprile, ha annunciato che il primo atto del Governo sarebbe stato quello di eliminare con norma d'urgenza lo stipendio dei Ministri parlamentari.

Per gli ammortizzatori sociali in deroga, l'urgenza è determinata dalla necessità di apprestare le risorse finanziarie per far fronte alla perdurante crisi economica.

Per quanto concerne i contratti a termine nella P.A., l'urgenza è determinata dal fatto che in base alla legislazione vigente essi scadono il 31 luglio 2013.

Collegamento con lavori legislativi in corso

L'articolo 2, comma 1, incide sul limite massimo di ricorso all'anticipazione  di tesoreria da parte dei comuni, già oggetto di modifica ad opera del disegno di legge di conversione del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, recante disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali, approvato in prima lettura dalla Camera (A.C. 676) ed attualmente all'esame del Senato ( A.S. 662).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Gli articoli 1 e 2, recanti disposizioni in materia di imposizione fiscale sul patrimonio immobiliare, sono riconducibili alla materia, di competenza esclusiva statale, sistema tributario e contabile dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.), nonché alla materia coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, di competenza concorrente tra Stato e regioni (art. 117, terzo comma, Cost.).

L'articolo 3, che vieta il cumulo tra l'indennità parlamentare ed il trattamento stipendiale dei membri del Governo, è riconducibile alle materie di competenza esclusiva statale ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lett. g) ed l), Cost.).

L'articolo 4, commi 1 e 2, sugli ammortizzatori sociali, è ascrivibile alla materia di competenza esclusiva dello Stato previdenza sociale (art. 117, secondo comma, lett. o), Cost.). Il comma 3, sul mantenimento in conto residui di somme stanziate per i contratti di solidarietà, incide sulla materie di competenza esclusiva statale sistema contabile dello Stato e ordinamento civile (art. 117, secondo comma, lett. e) ed l), Cost.).

L'articolo 4, commi 4 e 5, sulla proroga dei contratti di lavoro a tempo determinato stipulati dalle pubbliche amministrazioni, è ascrivibile alle materie di competenza esclusiva statale ordinamento civile e ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato (art. 117, secondo comma, lett. l)  e g), Cost.) e alla materia di competenza concorrente coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.)..

 

 

In materia di pubblico impiego, è sempre stata pacifica l'attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato della disciplina dei dipendenti statali e degli enti pubblici nazionali, in quanto ascrivibile alla materia ordinamento civile  o alla materia ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali.
Più articolata è la questione in merito alla competenza sui rapporti di lavoro del personale delle regioni e degli enti pubblici locali, potendosi richiamare la materia ordinamento e organizzazione amministrativa delle regioni e degli enti locali, spettante alla competenza residuale delle regioni.
La giurisprudenza costituzionale consolidata riconduce peraltro l'impiego pubblico regionale:
-      all'ordinamento civile e, dunque, alla competenza esclusiva dello Stato, relativamente ai profili privatizzati del rapporto, dato che "la intervenuta privatizzazione e contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubblico vincola anche le Regioni" (sentenza n. 2/2004); la sentenza n. 95/2007 ha affermato che il rapporto di impiego alle dipendenze di regioni ed enti locali, essendo stato "privatizzato" (ai sensi dell'art. 2 D.Lgs. n. 165 del 2001), è retto dalla disciplina generale dei rapporti di lavoro tra privati ed è, perciò, soggetto alle regole che garantiscono l'uniformità di tale tipo di rapporti (nello stesso senso, sentenza n. 19/2013). Con la conseguenza che la legge statale, in tutti i casi in cui interviene a conformare gli istituti del rapporto di impiego attraverso norme che si impongono all'autonomia privata con il carattere dell'inderogabilità, costituisce un limite alla competenza residuale regionale in materia di organizzazione amministrativa delle Regioni (sentenze n. 233/2006, n. 380/2004 e n. 274/2003);
-      all'ordinamento e organizzazione amministrativa delle regioni, e, quindi, alla competenza residuale regionale, relativamente ai profili "pubblicistico-organizzativi"(sentenza n. 233/2006). La Corte costituzionale ha sempre ricondotto in questo ambito la disciplina dei concorsi per l'accesso al pubblico impiego regionale, in ragione dei suoi contenuti marcatamente pubblicistici e la sua intima correlazione con l'attuazione dei principi sanciti dagli artt. 51 e 97 Cost. (sentenze n. 100/2010, n. 95/2008, n. 380/2004, n. 4/2004).
Per quanto riguarda infine le norme volte al contenimento della spesa di personale degli enti territoriali, ascrivibili alla materia concorrente coordinamento della finanza pubblica, secondo la giurisprudenza costituzionale, la legge statale può prescrivere criteri ed obiettivi, ma non può imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi, che si risolverebbero in una invasione nell'ambito materia dell'organizzazione amministrativa, riservata alle autonomie regionali e degli enti locali.
La Corte ha in particolare considerato principio generale di coordinamento della finanza pubblica, al quale devono adeguarsi gli enti territoriali, l'imposizione di limiti alla possibilità per le pubbliche amministrazioni di ricorrere alle assunzioni a tempo determinato e alla stipula di convenzioni e contratti di collaborazione coordinata e continuativa e di limiti alla spesa sostenibile dalle stesse amministrazioni per i contratti di formazione-lavoro, gli altri rapporti formativi, la somministrazione di lavoro e il lavoro accessorio (sentenza n. 173/2012).  

Attribuzione di poteri normativi

L'articolo 4, comma 2 demanda ad un decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare previa acquisizione del parere della Conferenza Stato-Regioni e sentite le parti sociali, la determinazione dei criteri di concessione degli ammortizzatori in deroga alla normativa vigente, in assenza di una previa definizione di indirizzi e con la mera indicazione degli ambiti di intervento del decreto.

Si attribuisce così ad una fonte subordinata il compito di stabilire i criteri di concessione degli ammortizzatori sociali in deroga anche con riferimento "ai limiti di durata e reiterazione delle prestazioni", nonché "alle tipologie di datori di lavoro e lavoratori beneficiari".