Disposizioni urgenti in materia di esecuzione della pena

30 luglio 2013
Elementi di valutazione sulla qualità del testo e su specificità, omogeneità e limiti di contenuto del decreto-legge

Indice

Contenuto

 

Il decreto-legge in titolo, nel testo modificato dal Senato, si compone di 7 articoli.

L'articolo 1 introduce modifiche al codice di procedura penale relativamente alla disciplina degli arresti domiciliari e a quella della sospensione dell'ordine di esecuzione delle pene detentive.

L'articolo 2 modifica alcuni aspetti della disciplina dell'ordinamento penitenziario di cui alla legge n. 354 del 1975.

L'articolo 3 interviene sull'articolo 73 del testo unico in materia di stupefacenti (DPR n. 309/1990), introducendovi un nuovo comma 5-ter, volto a consentire al condannato tossicodipendente o assuntore di sostanze stupefacenti di essere ammesso al lavoro di pubblica utilità.

L'articolo 3-bis novella due leggi (la n. 381 del 1991, sulle cooperative sociali, e la n. 193 del 2000, sull'attività lavorativa dei detenuti) con la finalità di sostenere il reinserimento lavorativo degli ex detenuti.

L'articolo 4 amplia i compiti assegnati al Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie all'interno del quadro normativo fissato dal DPR in data 3 dicembre 2012, prorogandone nel contempo il mandato.

L'articolo 5 reca la consueta clausola di invarianza finanziaria.

L'articolo 6 dispone l'entrata in vigore del provvedimento dal giorno successivo a quello della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Tipologia del provvedimento

Il disegno di legge di conversione in titolo è stato approvato in prima lettura dal Senato ed è ora all'esame della Camera.

Il disegno di legge non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN);  manca altresì la relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR).

 

 

La relazione illustrativa del provvedimento in titolo non ottempera a tale obbligo.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

 

Il preambolo richiama il decreto-legge 22 dicembre 2011, n. 211, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 febbraio 2012, n. 9, recante interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri.

Diversi altri decreti-legge – puntualmente richiamati nel decreto del Presidente della Repubblica in data 3 dicembre 2012, con il quale è stato nominato il Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture  carcerarie – sono intervenuti, in via generale o con specifico riguardo all'edilizia carceraria, sul tema delle gestioni commissariali. Tra gli altri si segnalano, in ordine cronologico:

l'articolo 44-bis del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, introdotto dalla legge di conversione 27 febbraio 2009, n. 14, che ha conferito al capo del Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria i poteri di commissario straordinario delegato previsti dall'articolo 20 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2;

l'articolo 17-ter del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, introdotto dalla legge di conversione 26 febbraio 2010, n. 26, che ha conferito al commissario ulteriori poteri;

l'articolo 17 del decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2012, n. 14, che, nel prorogare al 31 dicembre 2012 la gestione commissariale, ha previsto la nomina di un apposito commissario straordinario.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

È all'esame della Commissione Giustizia del Senato (S. 925), dopo l'approvazione in prima lettura da parte della Camera, il testo unificato di 2 proposte di legge di iniziativa parlamentare (C. 331 e C. 927) recante delega al Governo in materia di pene detentive non carcerarie e disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il decreto-legge, che, come già accennato, è preceduto da un preambolo che dà ampio conto delle motivazioni e del contesto nel quale si collocano le sue disposizioni, reca misure omogenee, volte a fronteggiare il fenomeno del sovraffollamento carcerario e l'inadeguatezza delle strutture penitenziarie e del regime di esecuzione delle pene detentive, anche in considerazione di quanto statuito dalla Corte europea dei diritti dell'uomo nella sentenza Torregiani c. Italia dell'8 gennaio 2013.

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

 

Deroga alla durata delle gestioni commissariali

L'articolo 4, comma 1 proroga dal 31 dicembre 2013 al 31 dicembre 2014 le funzioni del Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie, disponendo così un'ulteriore deroga implicita al divieto di proroga o rinnovo oltre il 31 dicembre 2012 delle gestioni commissariali disposto dall'articolo 3, comma 2 del decreto-legge 15 maggio 2012, n. 59.

 

Legificazione di disposizioni di rango subordinato

Nel prorogare la durata della gestione commissariale e nel conferirle nuove funzioni, il decreto-legge incide  sul decreto del Presidente della Repubblica in data 3 dicembre 2012, con il quale è stato nominato il Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture  carcerarie. Tale decreto – peraltro mai pubblicato con le modalità previste per gli atti normativi (pubblicazione nella Gazzetta ufficiale), ai sensi dell'articolo 10 delle Disposizioni sulla legge generale, premesse al codice civile, nonché dell'articolo 7 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 1985, n. 1092 (testo unico delle disposizioni sulla promulgazione delle leggi, sulla emanazione dei decreti del Presidente della Repubblica e sulle pubblicazioni ufficiali della Repubblica italiana) – sembrerebbe ora subire una sorta di legificazione, in forza del disposto dell'articolo 4, che:

 

• al comma 1, alinea dispone – con formula di incerto significato – che esso "viene integralmente richiamato";
• al comma 2 riproduce parzialmente il comma 1 dell'articolo 2 del citato decreto del Presidente della Repubblica in data 3 dicembre 2012;
• al comma 4 riproduce in maniera identica quanto disposto dai commi 2 e 3 del citato articolo 2.

 

 

Coordinamento con disposizioni vigenti

L'articolo 1, comma 1, lettera b), n. 1) introduce, nell'ambito dell'articolo 656 del codice penale, i commi 4-bis, 4-ter e 4-quater. Il nuovo comma 4-bis dispone che "quando la residua pena da espiare, computando le detrazioni previste dall'articolo 54 della legge 26 luglio 1975, n. 354, non supera i limiti indicati dal comma 5, il pubblico ministero, prima di emettere l'ordine di esecuzione, previa verifica dell'esistenza di periodi di custodia cautelare o di pena dichiarata fungibile relativi al titolo esecutivo da eseguire, trasmette gli atti al magistrato di sorveglianza affinché provveda all'eventuale applicazione della liberazione anticipata". Il citato articolo 54 della legge n. 354/1975 prevede che le detrazioni della pena da espiare possano essere riconosciute "Al condannato a pena detentiva che ha dato prova di partecipazione all'opera di rieducazione".

La modifica introdotta al codice penale fa invece sì che tali detrazioni siano "anticipate" al fine di limitare l'ingresso in carcere per brevi periodi di detenzione, senza coordinare la nuova disciplina della liberazione anticipata e delle relative detrazioni di pena prima dell'esecuzione della pena medesima con l'articolo 54 della legge n. 354/1975, concernente  la concessione della liberazione anticipata sulla base della partecipazione del condannato all'opera di rieducazione.

 

 

 

Disposizioni di carattere descrittivo e ricognitivo

Talune disposizioni relative al Commissario straordinario del Governo non sembrano presentare un contenuto innovativo dell'ordinamento, limitandosi a richiamare o ribadire la disciplina già vigente ed a confermare le risorse già assegnate. Si vedano, a titolo esemplificativo, all'articolo 4:

 

• il comma 4, primo periodo, in base al quale "Gli atti del Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie di cui al comma 1 sono soggetti al controllo di regolarità amministrativa e contabile nei termini e con le modalità previsti dalla legislazione vigente";
• il comma 5 precisa che "Gli atti del Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie, di cui al comma 1, sono adottati nei limiti delle risorse disponibili sulla contabilità speciale del medesimo Commissario";
• il comma 8 conferma "le risorse strumentali e finanziarie già assegnate al Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie, nonché quelle già disponibili sulla contabilità speciale del medesimo Commissario";
• il comma 9 ripete quanto già stabilito dall'articolo 17, comma 2, ultimo periodo del decreto-legge n. 216/2011, confermando che "Al Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie non spetta alcun tipo di compenso".

 

 

Richiami normativi imprecisi o generici

Il provvedimento reca disposizioni che contengono richiami normativi imprecisi o generici; a titolo  esemplificativo, richiami normativi ad altre disposizioni, «in quanto compatibili» ovvero «ove necessario» o «salvo quanto previsto», sono presenti nell'articolo 2, comma 1, lettera a), capoverso 4-ter, lettera a-bis), capoverso lettera b) e lettera b), n. 3), capoverso 1-quater nonché nell'articolo 4, comma 6.

L'articolo 5 fa riferimento alle disposizioni "contenute nella presente legge" anziché "nel presente decreto-legge".

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

 

Disposizioni di non immediata applicazione

Come già accennato, l'articolo 4, comma 1 proroga dal 31 dicembre 2013 al 31 dicembre 2014 il mandato del Commissario straordinario del Governo per le infrastrutture carcerarie, con una disposizione i cui effetti finali sono destinati a prodursi in un momento differito rispetto all'entrata in vigore della legge di conversione, suscitando perplessità, per costante orientamento del Comitato, in ordine alla rispondenza al requisito - previsto dall'articolo 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988 - della "immediata applicabilità" delle misure disposte dal decreto.

 

Formulazione del testo

All'articolo 4, comma 1, lettera b-bis), andrebbe valutata l'opportunità di chiarire il riferimento ai "percorsi di esecuzione della pena differenziati su base regionale".