Camera dei deputati - XVII Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento ambiente
Titolo: Disposizioni per il coordinamento della disciplina in materia di abbattimento delle barriere architettoniche - A.C. 1013
Riferimenti:
AC N. 1013/XVII     
Serie: Progetti di legge    Numero: 67
Data: 12/09/2013
Descrittori:
BARRIERE ARCHITETTONICHE     
Organi della Camera: VIII-Ambiente, territorio e lavori pubblici


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Disposizioni per il coordinamento della disciplina in materia di abbattimento delle barriere architettoniche

11 settembre 2013
Elementi per l'istruttoria legislativa


Indice
Contenuto|Relazioni allegate o richieste|Necessità dell'intervento con legge|Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite|Incidenza sull'ordinamento giuridico|


Contenuto

La proposta di legge in titolo, composta da un unico articolo, è volta a prevedere l'emanazione di un regolamento ove far confluire, coordinare e aggiornare le vigenti prescrizioni tecniche per l'eliminazione delle barriere architettoniche per gli edifici pubblici e privati e per gli spazi e i servizi pubblici o aperti al pubblico o di pubblica utilità, contenute nel D.P.R. 503/1996 e nel D.M. 236/1989.

Si tratta di una proposta di legge, che riproduce integralmente il testo dell'A.S. 3650 della XVI legislatura, approvato in prima lettura dalla Camera (A.C. 4573).

 

Si ricorda che il regolamento di cui al  D.P.R. 24 luglio 1996, n. 503 reca norme per l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici, negli spazi e nei servizi pubblici ed ha sostituito, aggiornandole, le precedenti norme in materia dettate dal D.P.R. 27 aprile 1978, n. 384 (Regolamento di attuazione dell'art. 27 della L. 30 marzo 1971, n. 118, a favore dei mutilati e invalidi civili, in materia di barriere architettoniche e trasporti pubblici).
Si rammenta altresì che la legge n. 13 del 9 gennaio 1989 ha dettato disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati. L'art. 1, comma 2, prevedeva che, entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge, il Ministro dei lavori pubblici fissasse con proprio decreto le prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica, sovvenzionata ed agevolata.
Ulteriori disposizioni sull'eliminazione o il superamento delle barriere architettoniche sono altresì previste dall'art. 24 della legge quadro sull'handicap n. 104/1992.
Le citate disposizioni di rango primario sono state riproposte negli artt. da 77 ad 82 del D.P.R. 380/2001(T.U. in materia edilizia), che costituiscono il capo III della parte II del citato T.U. e che reca "Disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati, pubblici e privati aperti al pubblico".
In attuazione dell'art. 1, comma 2, della L. 13/1989, è stato emanato il D.M. dei lavori pubblici n. 236 del 14 giugno 1989 recante "Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e agevolata, ai fini del superamento e dell'eliminazione delle barriere architettoniche". L'art. 12 di tale decreto prevedeva poi l'aggiornamento e la modifica delle prescrizioni tecniche attraverso l'istituzione, con apposito decreto interministeriale, di una Commissione permanente. La citata Commissione è stata ricostituita con decreto n. B3/1/792 del 15 ottobre 2004 ed ha concluso i propri lavori il 26 luglio 2006 con una relazione e l'approvazione di uno schema di regolamento per l'eliminazione delle barriere architettoniche che ha poi trasmesso al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per l'approvazione. Nella relazione sono state evidenziate numerose incongruenze tra i vari testi normativi disciplinanti la materia: tra esse l'art. 27 della legge n. 118/1971 che prevede un D.P.R. relativo agli edifici, spazi e servizi pubblici, mentre l'art. 1, comma 2, della legge n. 13/1989, trasfuso ora nell'art. 77, comma 2, del D.P.R. 380/2001 (T.U. dell'edilizia), prevede un decreto ministeriale relativo agli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica. La Commissione ha suggerito, pertanto, l'emanazione di un unico D.P.R. di riordino dell'intera materia, sia nel settore pubblico che in quello privato, al fine di garantire unitarietà ed omogeneità di disposizioni tra i due settori. Nelle more dell'emanazione del citato regolamento, con la risoluzione 7/00266 - approvata dalla VIII Commissione (Ambiente) il 17 marzo 2010 - è stata rilevata la necessità di promuovere una rivisitazione complessiva del quadro normativo pervenendo all'emanazione del testo unico in materia di abbattimento delle barriere architettoniche, anche tenendo conto del lavoro a suo tempo svolto dalla Commissione ministeriale. Il Governo, a sua volta, nell'esprimere parere favorevole sulla risoluzione, ha fatto presente che si era provveduto a ricostituire la Commissione ministeriale e che essa era sul punto di ultimare il lavoro propedeutico alla ridefinizione della normativa. Al Senato, durante la risposta ad una precedente interrogazione - n. 4-01681 - nella seduta del 30 giugno 2009, il Governo aveva precisato che in data 17 novembre 2009 la Commissione aveva deciso di riesaminare la precedente proposta di regolamento per aggiornarla alle sopravvenute necessità e alle modifiche normative intervenute successivamente.
Secondo quanto segnalato dal rappresentante del Governo nella seduta dell'VIII Commissione del 16 ottobre 2012, la Commissione, "avendo ultimato i propri compiti, è stata di recente soppressa in attuazione di quanto prescritto dall'articolo 12, comma 20, del decreto-legge 95 del 2012", che ha previsto il trasferimento delle attività svolte dagli organismi collegiali operanti presso le pubbliche amministrazioni, in regime di proroga, ai competenti uffici delle amministrazioni stesse.

 

Il comma 1  dell'articolo unico della proposta di legge prevede l'emanazione di un unico regolamento, al fine di:

  • assicurare l'unitarietà e l'omogeneità della normativa relativa agli edifici, agli spazi e ai servizi pubblici e della disciplina relativa agli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica;
  • promuovere l'adozione e la diffusione della progettazione universale in attuazione e in conformità ai princìpi espressi dalla Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità del 13 dicembre 2006, ratificata ai sensi della L. 18/2009.
Si ricorda che tale seconda finalità recepisce il documento della Conferenza delle Regioni del 4 aprile 2012, sul testo iniziale dell'A.C. 4573 della XVI legislatura.
In tale documento le Regioni, dove aver ricordato i contenuti della Convenzione, sottolineano la necessità di "superare il concetto di eliminazione delle barriere architettoniche promuovendo, invece, la progettazione universale, la sola in grado di garantire alle persone con disabilità, su base di uguaglianza con gli altri, l'accesso all'ambiente fisico, ai trasporti, alle attrezzature e servizi aperti o forniti al pubblico, sia nelle aree urbane che in quelle rurali".
L'art. 2 della citata Convenzione definisce "progettazione universale" la progettazione di prodotti, strutture, programmi e servizi utilizzabili da tutte le persone, nella misura più estesa possibile, senza il bisogno di adattamenti o di progettazioni specializzate. La "progettazione universale", sempre secondo l'art. 2, non esclude dispositivi di sostegno per particolari gruppi di persone con disabilità ove siano necessari.

 

Lo stesso comma 1 disciplina le modalità procedurali per l'adozione del nuovo regolamento, prescrivendo che esso venga adottato, entro sei mesi dall'entrata in vigore della  legge, con D.P.R., ai sensi dell'art. 17, comma 1, della L. 400/1988:

  • su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali e con il Ministro dell'economia e delle finanze;
  • previa deliberazione del Consiglio dei ministri;
  • sentito il parere del Consiglio di Stato e, per i relativi profili di competenza, il parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici, che si esprime entro trenta giorni dalla richiesta;
  • sentita la Conferenza unificata;
  • acquisito il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia, che si pronunciano entro trenta giorni dalla data di assegnazione dello schema di decreto.

 

Si osserva che potrebbe essere opportuno valutare la congruità dei termini previsti per l'adozione definitiva del regolamento alla luce della complessità dell'iter procedurale, che prevede il coinvolgimento non solo del Consiglio di Stato (il cui termine per l'espressione del parere è previsto in via generale dall'articolo 17, comma 1, della legge n. 400/1988), ma anche di ulteriori soggetti. 

Si fa notare che, rispetto a quanto previsto per l'adozione del D.P.R. 503/1996 e del D.M. 236/1989 (destinati ad essere sostituiti dal nuovo regolamento), l'iter per l'approvazione del nuovo regolamento è più articolato in quanto prevede il parere delle Commissioni parlamentari e quello della Conferenza unificata.
Si ricorda altresì che l'art. 77, comma 2, del D.P.R. 380/2001 (T.U. edilizia) prevede che la fissazione delle norme tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica, sovvenzionata ed agevolata avvenga con un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti adottato ai sensi dell'art. 52 del medesimo decreto, che prevede che debba essere sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici.
L'articolo 17, comma 1, della L. 400/1988 prevede che, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato che deve pronunziarsi entro novanta giorni dalla richiesta, possono essere emanati regolamenti per disciplinare, tra l'altro, l'esecuzione delle leggi e l'attuazione e l'integrazione delle leggi e dei decreti legislativi recanti norme di principio, esclusi quelli relativi a materie riservate alla competenza regionale. L'opportunità di fare riferimento a un regolamento di attuazione adottato ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988 in luogo di un regolamento di delegificazione ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della L. 400/1988 (che era previsto nella proposta di legge originariamente presentata) era stata rilevata in una condizione formulata dal Comitato per la legislazione, nel parere espresso in data 9 ottobre 2012 con riguardo all'A.C. 4573.

 

Il comma 2 dispone, a decorrere dalla data di entrata in vigore del nuovo regolamento,  la conseguente abrogazione dei regolamenti sostituiti (D.P.R. 503/1996 e D.M. 236/1989).

 

Il comma 3 prevede la ricostituzione della commissione permanente già prevista dall'art. 12 del D.M. 236/1989, precisando che ciò deve avvenire nell'ambito delle risorse disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. A tal fine viene previsto (dall'ultimo periodo del comma) che ai componenti della Commissione non siano corrisposti compensi, gettoni di presenza o rimborsi di spese.

Lo stesso comma affida alla commissione i seguenti compiti:

  • individuare la soluzione a eventuali problemi tecnici derivanti dall'applicazione della normativa cui fa riferimento la proposta di legge;
  • elaborare proposte di modifica e aggiornamento;
  • adottare linee guida tecniche basate sulla progettazione universale ai sensi dell'art. 4, comma 1, lettera f), della Convenzione delle Nazioni Unite del 13 dicembre 2006.
La citata lettera f) impegna gli Stati ad intraprendere o promuovere la ricerca e lo sviluppo di beni, servizi, apparecchiature e attrezzature progettati universalmente, secondo la definizione di cui all'articolo 2 della medesima Convenzione (v. supra), che dovrebbero richiedere il minimo adattamento possibile ed il costo più contenuto possibile per venire incontro alle esigenze specifiche delle persone con disabilità, promuoverne la disponibilità ed uso, ed incoraggiare la progettazione universale nell'elaborazione di norme e linee guida. 

La procedura di nomina dei componenti è disciplinata dal penultimo periodo del comma 3, che la affida alla competenza del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentita la Conferenza Stato-Regioni.

Si fa notare che il testo del comma 3 riproduce, nella sostanza, quanto richiesto nel documento della Conferenza delle Regioni del 4 aprile 2012, reso sul testo iniziale dell'A.C. 4573 della XVI legislatura. Si segnala, inoltre, che la I Commissione (affari costituzionali), nel parere approvato con riguardo alla medesima proposta di legge, aveva formulato una condizione volta a prevedere, alla luce della giurisprudenza costituzionale ed al fine di assicurare il rispetto del principio di leale collaborazione, l'espressione di un parere della Conferenza Stato-regioni per la nomina dei membri della Commissione di studio.

 

Oggetto della proposta di legge
La normativa vigente
Finalità
Procedura per l'adozione del nuovo regolamento
Abrogazioni
Ricostituzione della commissione permanente

Relazioni allegate o richieste

La proposta di legge è corredata della relazione illustrativa.

Necessità dell'intervento con legge

Come si è già precedentemente rilevato la materia dell'abbattimento delle barriere architettoniche è stata disciplinata da una pluralità di disposizioni. Le norme di attuazione sono ora contenute, da una parte, nel D.P.R. n. 503/1996 e, dall'altra, nel D.M. 236/1989, che sono stati emanati in attuazione di differenti fonti normative di rango primario. Si tratta, rispettivamente, dell'art. 27 della legge 118/1971 e dell'art. 77, comma 2, del DPR 380/2001; peraltro, l'aggiornamento delle prescrizioni tecniche di cui al D.M. 236/1989 è già previsto nell'articolo 12 del medesimo decreto.

Nella relazione della Commissione ministeriale sopracitata è stato evidenziato che potrebbe porsi il problema della mancanza di una fonte primaria alla base dell'adozione di un unico regolamento di riordino dell'intera materia. Tale considerazione è stata ribadita nella risposta del Governo all'interrogazione n. 4-01681.

Si segnala, peraltro, che l'articolo 17, comma 4-ter, della L. 400/1988 già dispone che, con regolamenti da emanare ai sensi del comma 1 del medesimo articolo, si provvede al periodico riordino delle disposizioni regolamentari vigenti, alla ricognizione di quelle che sono state oggetto di abrogazione implicita e all'espressa abrogazione di quelle che hanno esaurito la loro funzione o sono prive di effettivo contenuto normativo o sono comunque obsolete.

Una norma di rango primario per l'adozione del regolamento previsto dalla proposta di legge in commento si rende necessaria in considerazione dell'esigenza di un coinvolgimento di una pluralità di soggetti per l'approvazione del provvedimento medesimo, attesa la finalità alla base dell'intervento che è quella di procedere a un generale riordino e aggiornamento delle prescrizioni tecniche di riferimento.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La proposta di legge è riconducibile:

- alla materia di competenza concorrente governo del territorio,nella quale la consolidata giurisprudenza costituzionale fa rientrare le disposizioni in tema di urbanistica ed edilizia (ex multis, sentenze n. 303/2003, n. 362/2003 e n. 196/2004).

- alla materia di competenza residuale regionale servizi sociali. Si ricorda in proposito che la Corte costituzionale ha ascritto a tale materia la disciplina dei contributi per l'abbattimento delle barriere architettoniche negli esercizi commerciali (sentenza n. 50/2008);

- alla materia di competenza concorrente tutela della salute. Con la sentenza n. 339 del 2007, la Corte costituzionale ha infatti dichiarato infondata la questione di legittimità costituzionale di una norma che prevede per gli edifici destinati all'attività agrituristica la conformità alle norme vigenti in materia di accessibilità e di superamento delle barriere architettoniche, anche mediante l'adozione di opere provvisionali, rilevando che essa "fissa un principio fondamentale relativo alla tutela della persona", rientrante nell'ambito materiale tutela della salute.

Incidenza sull'ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

Si fa presente che ai sensi dell'articolo 9 del D.P.R. 380 del 2001 i comuni adeguano i propri regolamenti edilizi alle disposizioni di cui all'articolo 27 della citata legge n. 118 del 1971, all'articolo 2 del D.P.R. 384/1978, (abrogato dal D.P.R. 503/1996) e al D.M. n. 236/1989 e che, pertanto, dovrebbero adeguarsi al nuovo regolamento.  Si rammenta, inoltre, che a livello regionale sono state adottate disposizioni che, in taluni casi, rinviano ai provvedimenti sopracitati.