Disposizioni in materia di agricoltura sociale

17 maggio 2013
Elementi per l'istruttoria legislativaA.C. 303

Indice

Contenuto

Il provvedimento si compone di 8 articoli ed è volto a disciplinare per la prima volta l'agricoltura sociale.

La XIII Commissione Agricoltura si è lungamente occupata dell'argomento nel corso della XVI Legislatura, svolgendo, dapprima, un'indagine conoscitiva in forma seminariale conclusasi con l'approvazione nella seduta del 4 luglio 2012 del documento conclusivo, e, poi, esaminando le diverse proposte di legge presentate sull'argomento ed addivenendo all'approvazione di un testo unificato. La conclusione della Legislatura non ha permesso l'ulteriore prosieguo dell'iter del provvedimento.

Il provvedimento in esame riprende il testo approvato dalla XIII Commissione aggiungendovi esclusivamente la parte riguardante la dotazione finanziaria comprensiva dell'istituzione di un apposito Fondo.

L'art. 1 individua le finalità della legge, collegando l'agricoltura sociale al ruolo multifunzionaleche il settore è chiamato a svolgere dopo l'introduzione del decreto legislativo n.228 del 2001, recante norme per l'orientamento e modernizzazione del settore agricolo. 

Con l'art. 1 del decreto legislativo n.228 del 2001 è stato, infatti, modificato l'art. 2135 del codice civile che definisce la nozione di imprenditore agricolo. Fino al 2001 l'imprenditore agricolo era, infatti, identificato come colui che esercitava un'attività diretta alla coltivazione del fondo, alla silvicoltura, all'allevamento del bestiame e attività connesse, dove queste ultime, però, erano reputate tali solo quando rientravano nell'esercizio normale dell'agricoltura. L'imprenditore agricolo è adesso, nella legislazione vigente, colui che esercita almeno una delle seguenti attività: coltivazione del fondo, silvicoltura, allevamento di animali e attività connesse. E per coltivazione del fondo, silvicoltura e allevamento di animali si intendono le attività dirette alla cura e allo sviluppo di un ciclo biologico o di una fase necessaria del ciclo stesso, di carattere vegetale o animale, che utilizzano o possono utilizzare il fondo,  il bosco o le acque dolci, salmastre o marine. Inoltre, la nuova norma chiarisce cosa si intende per attività connesse, stabilendo che sono tali quelle attività, esercitate dal medesimo imprenditore agricolo, dirette alla manipolazione, conservazione,  trasformazione, commercializzazione e valorizzazione che abbiano ad oggetto prodotti ottenuti prevalentemente dalla coltivazione del fondo o del bosco o dall'allevamento di animali nonché le attività dirette alla fornitura di beni o servizi mediante l'utilizzazione prevalente di attrezzature o risorse dell'azienda normalmente impiegate nell'attività agricola, ivi comprese le attività di valorizzazione del territorio e del patrimonio rurale e forestale, ovvero di ricezione ed ospitalità come definite dalla legge.

In relazione a tale cambiamento, l'imprenditore agricolo è riuscito a diversificare la propria attività sviluppando nuove possibilità di reddito; il riferimento è, in primis, all'attività agrituristica, alle attività connesse alla gestione del suolo, all'attività di trasformazione e vendita diretta dei prodotti. Il provvedimento in esame amplia il novero delle attività connesse inserendo anche l'agricoltura sociale, intesa come attività di servizi sociali, socio-sanitari, educativi e di inserimento socio-lavorativo.

L'art. 2 definisce, infatti, la nozione di agricoltura sociale intesa come attività esercitate dagli imprenditori agricoli di cui all'art. 2135 del codice civile che, in forma singola o associata con i soggetti di cui all'art. 1, co.5, della legge 328/2000 (soggetti pubblici nonché, in qualità di soggetti attivi nella progettazione e nella realizzazione concertata degli interventi, organismi non lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, di volontariato e di promozione sociale), integrano la attività prevalente agricola con le seguenti attività:

• inserimento socio-lavorativo di soggetti svantaggiati, molto svantaggiati e disabili;
• fornitura di prestazioni e di servizi sociali, socio-sanitari, riabilitativi, terapeutici, formativi ed educativi per famiglie, anziano, categorie deboli e soggetti svantaggiati e disabili.

L'art. 3 prevede che le regioni adeguino le proprie leggi al fine di consentire l'accreditamento degli operatori dell'agricoltura sociale presso gli enti preposti alla gestione dei servizi; in caso di inerzia, il Ministro per i rapporti con le regioni, di concerto con il Ministro delle politiche agricole, è chiamato a definire con decreto i relativi requisiti.

L'art. 4 stabilisce la possibilità per gli operatori dell'agricoltura sociale di costituire organizzazioni di produttori,costituite da almeno tre imprese, senza limiti di carattere regionale e con un volume minimo di produzione pari a 90.000 euro.

L'articolo in esame introduce, quindi, una qualficazione specialistica per le organizzazioni di produttori legata al tipo di attività, da valutare alla luce dell'attuale normativa sulle organizzazioni di produttore caratterizzata da un profilo trasversale che interessa la generalità dei prodotti.

Ai sensi dell'art. 2 del decreto legislativo 27 maggio 2005, n.102, le organizzazioni di produttori hanno come scopo principale la commercializzazione della produzione dei produttori aderenti per i quali sono riconosciute ed sono in particolare chiamate a:

• assicurare la programmazione della produzione e l'adeguamento della stessa alla domanda, sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo;

• concentrare l'offerta e commercializzare direttamente la produzione degli associati;

• partecipare alla gestione delle crisi di mercato;

• ridurre i costi di produzione e stabilizzare i prezzi alla produzione;

• promuovere pratiche colturali e tecniche di produzione rispettose dell'ambiente e del benessere degli animali, allo scopo di migliorare la qualità delle produzioni e l'igiene degli alimenti, di tutelare la qualità delle acque, dei suoli e del paesaggio e favorire la biodiversità, nonché favorire processi di rintracciabilità;

• assicurare la trasparenza e la regolarità dei rapporti economici con gli associati nella determinazione dei prezzi di vendita dei prodotti;

• realizzare iniziative relative alla logistica;

• adottare tecnologie innovative;

• favorire l'accesso a nuovi mercati, anche attraverso l'apertura di sedi o uffici commerciali.

I requisiti minimi per il riconoscimento delle OP sono stabiliti nel decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali n.85 del 23 febbraio 2007.

L'art. 5 prevede la possibilità di utilizzare i  locali esistenti sul fondo agricolo per l'esercizio di tale attività, assimilati, ad ogni effetto, ai fabbricati rurali. Le regioni sono chiamate a disciplinare gli interventi per il recupero del patrimonio edilizio.

L'art. 6 reca taluni interventi di sostegno . In tal senso si prevede che le istituzioni pubbliche che gestiscono le gare per i servizi di fornitura alle mense scolastiche e agli ospedali possano prevedere criteri di priorità per i prodotti provenienti dall'agricoltura sociale; uguali criteri di priorità potranno essere definiti per l'assegnazione delle terre demaniali e dei beni immobili confiscati in base alle leggi antimafia. I comuni potranno, poi, definire, particolari modalità per valorizzare nei mercati agricoli di vendita diretta i prodotti dell'agricoltura sociale.

L'art. 7 istituisce, infine, l'Osservatorio sull'agricoltura sociale, chiamato a definire le linee guida per l'attività delle istituzioni pubbliche, monitorare lo sviluppo dell'agricoltura sociale, anche attraverso la raccolta dei dati, promuovere iniziative di coordinamento, svolgere azioni di comunicazione ed animazione territoriale.

L'articolo 8, infine, istituisce il  Fondo per lo sviluppo dell'agricoltura sociale, con una dotazione, a partire dall'anno 2013, pari a 15 milioni di euro.

Per un approfondimento dei temi legati all'agricoltura sociale si veda:

http://www.inea.it/ap/bollettini/docs/agricolsociale.pdf

http://www.fattoriesociali.com/QuadernoAgricolturaSociale.pdf

Relazioni allegate o richieste

Il provvedimento è corredato dalla relazione illustrativa.

Necessità dell'intervento con legge

Il provvedimento estende l'ambito oggettivo delle attività connesse all'impresa agricola includendovi anche quelle relative alla prestazione di servizi socio-lavorativi o socio-sanitari, al momento non rientranti nella definizione giuscivilistica di imprenditore agricolo.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

L'articolo 1, nella definizione delle finalità, richiama il rispetto dei principi previsti dall'art. 117, secondo comma, lett. m), Cost., che rimette alla competenza esclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.

Il provvedimento interessa le materie  agricoltura e servizi sociali , entrambe rientranti nella competenza legislativa residuale delle regioni.

Si segnala in proposito che alcune regioni hanno già legiferato sulle materie. Si vedano, ad esempio:

• L.R. Abruzzo 6 luglio 2011 n. 18, recante disposizioni in materia di agricoltura sociale;
• L.R. Campania 30 marzo 2012 n. 5, recante, fra l'altro, norme in materia di agricoltura sociale e disciplina delle fattorie e degli orti sociali;

Altre regioni sono intervenute sulla materia con delibere della Giunta. Si veda, in particolare:

• Delib.G.R. Marche 9 febbraio 2010, n. 252, recante disposizioni per lo sviluppo di esperienze pilota nell'ambito dell'agricoltura sociale.

Si ricorda che secondo la giurisprudenza costituzionale, l'attribuzione allo Stato di tale competenza esclusiva si riferisce alla fissazione dei livelli strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto (ex plurimis, sentenze n. 248 del 2011, n. 322 del 2009; n. 168 e n. 50 del 2008); dunque essa può essere invocata in relazione a specifiche prestazioni delle quali le norme statali definiscono il livello essenziale di erogazione (sentenze n. 328 del 2006, n. 285 e n. 120 del 2005, n. 423 del 2004).

Non si tratta, infatti, di una «materia» in senso stretto, bensì di una competenza trasversale, idonea cioè ad investire tutte le materie. Siffatto parametro costituzionale consente, infatti, una restrizione dell'autonomia legislativa delle Regioni, giustificata dallo scopo di assicurare un livello uniforme di godimento dei diritti civili e sociali tutelati dalla stessa Costituzione (sentenza n. 387 del 2007) e, appunto per questo, esso, da un lato, non permette allo Stato di individuare il fondamento costituzionale della disciplina di interi settori materiali (sentenze n. 383 e n. 285 del 2005). Dall'altro, può, invece, essere invocato anche nei particolari casi in cui la determinazione del livello essenziale di una prestazione non permetta, da sola, di realizzare utilmente la finalità di garanzia dallo stesso prevista, espressiva anche dello stretto legame esistente tra tale parametro ed i principi di cui agli artt. 2 e 3, comma secondo, Cost., che garantiscono i diritti inviolabili dell'uomo e l'uguaglianza in senso sostanziale dei cittadini (sentenza n. 10 del 2010).

L'articolo 3, comma 2, introduce il potere sostitutivo dello Stato nel caso in cui le regioni e le province autonome non provvedano, entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge, all'adeguamento normativo al fine dell'accreditamento degli operatori dell'agricoltura sociale. È previsto in tale ipotesi un decreto ministeriale per la definizione dei relativi requisiti.

L'articolo 120, secondo comma, Cost. dispone che Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. In questi casi è rimessa alla legge la definizione delle procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione.

La sentenza n. 240 della 2004 della Corte costituzionale ha ricordato i limiti entro i quali il legislatore statale può disciplinare il potere sostitutivo nei confronti delle regioni. La Corte ha ritenuto in proposito necessario che «l'esercizio dei poteri sostitutivi sia previsto e disciplinato dalla legge, la quale deve altresì definirne i presupposti sostanziali e procedurali; che la sostituzione riguardi il compimento di atti o attività prive di discrezionalità nell'an; che il potere sostitutivo sia esercitato da un organo di Governo o sulla base di una decisione di questo; che la legge predisponga congrue garanzie procedimentali, in conformità al principio di leale collaborazione.».

L'attuazione dell'art. 120, secondo comma, Cost. è recata dall'articolo 8 della L. 131/2003 (cd. "legge La Loggia"), che prevede che nei casi e per le finalità previsti dall'art. 120, secondo comma, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario.

Con riferimento a singole disposizioni possono essere richiamate altresì materie di competenza esclusiva statale.

In particolare:

• l'articolo 4, recante disposizioni in materia di organizzazioni di produttori, appare riconducibile alle materie tutela delle concorrenza e ordinamento civile.
• l'articolo 5, comma 2, sul regime giuridico dei locali per l'esercizio delle attività di agricoltura sociale, è riconducibile alla materia ordinamento civile;
• l'articolo 6, comma 4, sulla destinazione dei beni immobili confiscati in base alla legislazione antimafia, è ascrivibile anch'esso alla materia ordinamento civile.

L'istituzione dell'Osservatorio sull'agricoltura sociale, prevista dall'articolo 7, è infine riconducibile alla materia organizzazione amministrativa dello Stato. Intervenendo tale organismo in un ambito che incide su competenze regionali, è assicurato il coinvolgimento delle regioni attraverso l'intesa con la Conferenza Stato-regioni ai fini del decreto ministeriale istitutivo dell'osservatorio nonché attraverso la nomina da parte della Conferenza Stato-regioni di due rappresentanti delle regioni e delle province autonome e di due rappresentanti di organizzazioni del terzo settore.

Si ricorda infine che nelle regioni che hanno adottato una legge in materia di agricoltura sociale sono istituiti osservatori regionali.

Compatibilità comunitaria

In ambito europeo l'agricoltura sociale ha trovato una sua prima definizione, come specifica area di intervento delle politiche pubbliche, nella programmazione dei fondi legati allo sviluppo rurale.

La Decisione del Consiglio 2006/144/UE, che definisce gli orientamenti strategici comunitari per lo sviluppo rurale per il periodo 2007-2013, individua tra le priorità dello sviluppo rurale comunitario il miglioramento della qualità della vita nelle zone rurali e la promozione della capacità locale di occupazione e diversificazione. Il sostegno all'innovazione e all'imprenditorialità e la promozione dell'inclusione e dell'offerta di servizi locali sono azioni chiave per il perseguimento di tali orientamenti. Nel promuovere la formazione, l'informazione e l'imprenditorialità si raccomanda di tener conto in particolare delle esigenze delle donne, dei giovani e dei lavoratori anziani.

Nel Piano Strategico Nazionale (PSN) 2007-2013 l'agricoltura sociale è annoverata tra le "azioni chiave" dell'Asse III, relativo al miglioramento della qualità della vita e alla diversificazione dell'economia rurale.

Si ricorda, al riguardo, che la programmazione degli interventi cofinanziati dai fondi strutturali dell'Unione europea si articola per i sette anni del periodo di programmazione 2007-2013 su due linee di politiche distinte:

• quella di sviluppo rurale finanziata dal 2° pilastro della Politica agricola comune tramite il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR);

• quelle relative alle politiche regionali e di coesione finanziate dal Fondo sociale europeo (FSE) e del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR)

In entrambi i casi la normativa europea prevede la predisposizione a livello statale di un documento quadro: il Piano Strategico Nazionale per lo sviluppo rurale (PSN) e il Quadro Strategico Nazionale (QSN) per le politiche regionali e di coesione; in tali documenti vengono definiti gli obiettivi generali individuati dallo Stato membro che vengono poi declinati dai singoli programmi regionali in funzione delle specificità territoriali.

Documenti all'esame delle istituzioni dell'Unione europea

Nell'ambito del pacchetto di proposte per la riforma della politica agricola comune, presentato dalla Commissione europea nel mese di ottobre 2011, la proposta di regolamento sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (COM(2011)627), all'art. 6 individua l'inclusione sociale come una tra le sei priorità UE in tale ambito.

In particolare, sono indicate le attività volte a favorire la riduzione della povertà e lo sviluppo economico nelle zone rurali, con specifico riguardo ai seguenti aspetti:

·       favorire la diversificazione, la creazione di nuove piccole imprese e l'occupazione;

·       stimolare lo sviluppo locale nelle zone rurali;

·       promuovere l'accessibilità, l'uso e la qualità delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) nelle zone rurali.

All'inclusione sociale fa riferimento anche la proposta di regolamentosul programma quadro di ricerca e innovazione (2014-2020) -Orizzonte 2020 (COM(2011)809) che si ricollega alla strategia Europa 2020, nella quale la ricerca e l'innovazione sono il fulcro dell'azione per centrare gli obiettivi di crescita intelligente, sostenibile e inclusiva.

In particolare, viene indicata la necessità:

-      di rafforzare la solidarietà nonché l'inclusione sociale, economica e politica e le dinamiche interculturali positive in Europa e con i partner internazionali, per mezzo di progressi tecnologici e interdisciplinari e innovazioni organizzative;

-      far in modo che la ricerca prevenga lo sviluppo di discriminazioni e disuguaglianze, quali le disuguaglianze di genere e i divari digitali o innovativi nelle società europee e nelle altre regioni del mondo.

Il parere d'iniziativa del Comitato economico e sociale del 12 dicembre 2012 sul tema «Agricoltura sociale: terapie verdi e politiche sociali e sanitarie» offre un quadro complessivo delle problematiche e delle varie componenti dell'agricoltura sociale, nonché una serie di indicazioni sulle possibili azioni da intraprendere.